我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行狀況評(píng)估研究

朱莉莉 褚福靈

摘要：對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行狀況進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，關(guān)系到我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的健康發(fā)展。根據(jù)北京市失業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)，從覆蓋面、保障度及可持續(xù)性三大方面對(duì)北京市失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行評(píng)估。研究結(jié)果表明，北京市失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋程度較高，但存在著保障程度低、失業(yè)人員參加培訓(xùn)后就業(yè)率不高、失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余系數(shù)較高等問題，針對(duì)問題，文章提出應(yīng)適當(dāng)提高失業(yè)保險(xiǎn)金替代率、充分發(fā)揮培訓(xùn)對(duì)就業(yè)的推動(dòng)作業(yè)、實(shí)現(xiàn)彈性費(fèi)率制等政策建議，為推動(dòng)失業(yè)保險(xiǎn)制度改革提供有益參考。

關(guān)鍵詞：失業(yè)保險(xiǎn);評(píng)估指標(biāo);北京

一、 失業(yè)保險(xiǎn)制度評(píng)估研究綜述

從目前的研究現(xiàn)狀看，學(xué)者們對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)制度的評(píng)價(jià)研究，主要集中在三大領(lǐng)域：一是對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度評(píng)估體系進(jìn)行整體設(shè)計(jì);二是對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)就業(yè)功能評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建研究;三是對(duì)我國(guó)局部地區(qū)的失業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，如安錦（2010）利用失業(yè)保險(xiǎn)制度有效性評(píng)估體系，對(duì)內(nèi)蒙古失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行評(píng)估;陳心穎（2011）對(duì)福建省的失業(yè)保險(xiǎn)制度狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)。

總之，從對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的研究文獻(xiàn)來看，多偏重于從整體的視角進(jìn)行研究，對(duì)于局部地區(qū)的失業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行狀況進(jìn)行分析的偏少，筆者以北京市為例，整理分析北京市近年來失業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的有關(guān)數(shù)據(jù)，從覆蓋面、保障度和可持續(xù)性三大方面對(duì)北京市失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行評(píng)估，得出相關(guān)結(jié)論，并提出政策建議，為完善北京市及我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度提供有益參考。

二、 失業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行評(píng)估研究-以北京市為例

1. 覆蓋面指標(biāo)。評(píng)價(jià)覆蓋面的主要指標(biāo)是失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋率。失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋率=（參保人數(shù)/城鎮(zhèn)單位就業(yè)人數(shù)）*100%，如表1所示，從2005年～2014年這10年的時(shí)間里，北京市失業(yè)保險(xiǎn)的參保人數(shù)在穩(wěn)步增長(zhǎng)，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率有明顯上升，由58.11%提高至96.01%，按照國(guó)際勞工組織的規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋率要達(dá)到85%的標(biāo)準(zhǔn)以上，北京自2010年失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率超過該標(biāo)準(zhǔn);北京市10年間的平均覆蓋率為82.11%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)的平均覆蓋率46.59%。由此可看出北京市的失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋程度遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，在全國(guó)各省市中處于領(lǐng)先地位。

但是根據(jù)《北京市失業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》中相關(guān)規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)的參保對(duì)象基本涵蓋了除公務(wù)員外的所有企事業(yè)單位職工和個(gè)體勞動(dòng)者，根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，還是部分就業(yè)人員未納入失業(yè)保險(xiǎn)制度內(nèi)。

2. 保障度指標(biāo)。失業(yè)保險(xiǎn)制度保障度從兩個(gè)角度進(jìn)行評(píng)價(jià)，即生活保障和就業(yè)保障，生活保障評(píng)價(jià)指標(biāo)是失業(yè)保險(xiǎn)受益率，就業(yè)保障評(píng)價(jià)指標(biāo)是培訓(xùn)后就業(yè)率。

（1）失業(yè)保險(xiǎn)替代率失業(yè)保險(xiǎn)替代率是反映失業(yè)保險(xiǎn)制度對(duì)失業(yè)人員提供生活保障程度高低的指標(biāo)，是指失業(yè)人員領(lǐng)取的失業(yè)保險(xiǎn)金占城鎮(zhèn)就業(yè)人員平均工資的比重，即失業(yè)保險(xiǎn)替代率=（月領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金/城鎮(zhèn)單位在崗職工月平均工資）*100%。如表2所示，北京市近10年來平均失業(yè)保險(xiǎn)替代率僅為12.85%，2014年為12.38%。

通常發(fā)達(dá)國(guó)家合理的失業(yè)保險(xiǎn)替代率應(yīng)為50%～60%，發(fā)展中國(guó)家應(yīng)為40%～50%，由此看出，北京市的失業(yè)保險(xiǎn)替代率較低，說明對(duì)生活的保障程度較低。

如果用平均失業(yè)保險(xiǎn)金和人均消費(fèi)支出相比，2014年平均失業(yè)保險(xiǎn)金占人均消費(fèi)支出的比例僅為45.69%，這說明，即使失業(yè)人員把領(lǐng)取到的所有失業(yè)金都拿去消費(fèi)，也達(dá)不到當(dāng)?shù)厝司M(fèi)水平的一半。

如果從失業(yè)保險(xiǎn)基金支出結(jié)構(gòu)來看，2014年北京市失業(yè)保險(xiǎn)基金總支出為35.9億元，年末領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)為3萬人，假設(shè)所有支出均用于失業(yè)保險(xiǎn)待遇發(fā)放，據(jù)測(cè)算，人均領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)待遇約為9 972.2元/月（35.9*10 000萬元/3萬人），而根據(jù)北京市現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)，2014年人均領(lǐng)取平均失業(yè)保險(xiǎn)金為1 066.5元/月，因此，可推算出在失業(yè)保險(xiǎn)基金支出結(jié)構(gòu)中，用于生活保障的支出僅占約11%（1 066.5元/9 972.2元*100%），而用于促進(jìn)就業(yè)支出占至總支出80%以上。

雖然我國(guó)實(shí)行的是積極的就業(yè)政策，失業(yè)人員失業(yè)后以促進(jìn)就業(yè)為主，輔以提供基本的生活保障，即“重就業(yè)輕保障”，但是失業(yè)保險(xiǎn)金很有可能是失業(yè)人員在失業(yè)期間唯一的生活來源，如此低的失業(yè)保險(xiǎn)給付水平和失業(yè)保險(xiǎn)替代率，可能會(huì)使失業(yè)人員的生活陷入貧困，不足以體現(xiàn)出失業(yè)保險(xiǎn)的生活保障功能。

（2）培訓(xùn)后就業(yè)率。培訓(xùn)后就業(yè)率=（培訓(xùn)后就業(yè)人數(shù)/參加就業(yè)培訓(xùn)人數(shù)）*100%，該指標(biāo)反映了就業(yè)培訓(xùn)的實(shí)施效果，就業(yè)培訓(xùn)的最終目的不是結(jié)業(yè)，而是實(shí)現(xiàn)就業(yè)，培訓(xùn)后就業(yè)率越高，說明就業(yè)保障程度越高;反之，說明就業(yè)保障程度較低。

由表3可以看出，2009年～2013年期間，參加就業(yè)培訓(xùn)人員培訓(xùn)后就業(yè)率平均值為63.38%，自2011年起，參加就業(yè)培訓(xùn)的人數(shù)培訓(xùn)后就業(yè)率基本在50%～70%之間，從該指標(biāo)來看，就業(yè)培訓(xùn)的效果具有一定的針對(duì)性，但是，從表中數(shù)據(jù)也可以看出，2011年以來，培訓(xùn)后就業(yè)率呈下降趨勢(shì)，2013年最低，僅為54.06%，說明培訓(xùn)后效果逐年下滑。

3. 可持續(xù)性指標(biāo)。評(píng)價(jià)失業(yè)保險(xiǎn)制度可持續(xù)性指標(biāo)包括失業(yè)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)系數(shù)和失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余系數(shù)。

（1）失業(yè)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)系數(shù)。失業(yè)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)系數(shù)=（領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)/參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)）*100%。該系數(shù)越高，說明失業(yè)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)越重。由表4可看出，第一，無論是全國(guó)，還是北京市，失業(yè)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)系數(shù)均偏低，說明從全國(guó)水平來看，失業(yè)保險(xiǎn)金的負(fù)擔(dān)較輕;第二，2005年～2014年的10年間，北京市失業(yè)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)系數(shù)下降趨勢(shì)明顯，2014年僅為0.28%，參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)在明顯增長(zhǎng)，而領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)并沒有明顯增長(zhǎng)，說明北京市的失業(yè)保險(xiǎn)金負(fù)擔(dān)在本來就輕的前提下，仍有緩解的趨勢(shì)。

（2）失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余系數(shù)。失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余系數(shù)=失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余額/失業(yè)保險(xiǎn)基金支出，該指標(biāo)一定程度上可反映出失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余額的可支付時(shí)間。結(jié)余系數(shù)不但可以反映出結(jié)余情況，還可以說明基金使用效率的情況。結(jié)余系數(shù)越高，說明失業(yè)保險(xiǎn)基金的結(jié)余情況越嚴(yán)重，基金的使用效率越低下。

由圖1可以看出，北京市失業(yè)保險(xiǎn)基金的結(jié)余系數(shù)在2009年～2011年應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)期間有所下降，由于受國(guó)際金融危機(jī)的影響，自2009年，北京市采取了多項(xiàng)措施促進(jìn)就業(yè)，加大了失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出規(guī)模，之后又上升至2014年的4.56，即使不再收取失業(yè)保險(xiǎn)基金，目前的結(jié)余額可以使用4.56年，有學(xué)者認(rèn)為，失業(yè)保險(xiǎn)基金是現(xiàn)收現(xiàn)付，應(yīng)遵循“收支平衡，略有結(jié)余”的原則，結(jié)余在1年～2年比較合適，結(jié)余太多會(huì)增加社會(huì)成本。因此，北京市失業(yè)保險(xiǎn)基金的結(jié)余系數(shù)略高，說明基金的使用效率仍需提高。

三、 研究結(jié)論與政策建議

1. 研究結(jié)論。

（1）覆蓋面方面。從覆蓋面看，北京市失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋程度較高，在全國(guó)處于領(lǐng)先地位。參保人數(shù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，但對(duì)于城鎮(zhèn)就業(yè)人員，尚未做到完全覆蓋，仍存在“應(yīng)保未?！钡乃澜?。

（2）保障度方面。從生活保障度的角度看，北京市的失業(yè)保險(xiǎn)替代率水平較低，失業(yè)保險(xiǎn)制度對(duì)失業(yè)人員基本生活的保障程度較低。

從就業(yè)保障的角度看，北京市的培訓(xùn)后就業(yè)率近年來有下滑趨勢(shì)，未充分體現(xiàn)出培訓(xùn)對(duì)就業(yè)的推助作用。據(jù)測(cè)算，北京市失業(yè)保險(xiǎn)基金支出中用于促進(jìn)就業(yè)支出占比達(dá)80%以上，如此大比例促進(jìn)就業(yè)支出對(duì)發(fā)揮北京市失業(yè)保險(xiǎn)制度促就業(yè)功能取得了一定效果，但尚未得到充分發(fā)揮。

（3）可持續(xù)性方面。北京市失業(yè)保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)較輕，結(jié)余嚴(yán)重，失業(yè)保險(xiǎn)基金使用效率不高;從失業(yè)保險(xiǎn)結(jié)余系數(shù)看，北京市結(jié)余系數(shù)略高，即使不再收取失業(yè)保險(xiǎn)基金，目前的結(jié)余額可以使用4.56年。

2. 政策建議。

（1）適當(dāng)提高失業(yè)保險(xiǎn)金替代率。目前，北京市失業(yè)保險(xiǎn)基金用于保障生活支出部分所占比例較低，可以適當(dāng)提高失業(yè)保險(xiǎn)給付水平。梁書，薛惠元（2016）根據(jù)基金平衡下失業(yè)保險(xiǎn)保障水平測(cè)算結(jié)果認(rèn)為，失業(yè)保險(xiǎn)金給付標(biāo)準(zhǔn)至少要達(dá)到最低工資標(biāo)準(zhǔn)的75%～110%，同時(shí)與個(gè)人工資掛鉤。失業(yè)保險(xiǎn)給付標(biāo)準(zhǔn)如何制定值得進(jìn)一步研究，但可以肯定的是，失業(yè)保險(xiǎn)金替代率還是有一定上浮空間的。

（2）提高就業(yè)培訓(xùn)促就業(yè)的有效性。據(jù)測(cè)算結(jié)果，參加就業(yè)培訓(xùn)人員的培訓(xùn)后就業(yè)率仍有提升空間，說明從培訓(xùn)的成效來看，還未達(dá)到預(yù)期效果。應(yīng)完善就業(yè)困難人員就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，如采用政府采購(gòu)就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的模式，培訓(xùn)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，政府部門對(duì)培訓(xùn)后的農(nóng)民工就業(yè)效果進(jìn)行監(jiān)督檢查。

（3）堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)原則，改變參保人群和受益人群錯(cuò)位的現(xiàn)狀。社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行權(quán)利和義務(wù)相對(duì)應(yīng)原則，勞動(dòng)者只有履行繳費(fèi)義務(wù)，才有權(quán)利獲得相應(yīng)補(bǔ)償。為了擴(kuò)大基金支出規(guī)模，我國(guó)部分地區(qū)出現(xiàn)了基金濫用現(xiàn)象，尤其在促進(jìn)就業(yè)支出方面，無論被扶持人員是否履行了繳費(fèi)義務(wù)，均可以享受相關(guān)就業(yè)優(yōu)惠政策或補(bǔ)貼，這在一定程度上違背了社會(huì)保險(xiǎn)的基本原則。

因此，應(yīng)該從根本上改變參保人群和受益人群錯(cuò)位的現(xiàn)狀。一方面，對(duì)于繳費(fèi)人員，應(yīng)該擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)待遇受益面，降低失業(yè)保險(xiǎn)金申請(qǐng)門檻，探索未失業(yè)人員享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇制度，合理設(shè)置待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，如收入低于一定水平或出現(xiàn)轉(zhuǎn)崗、待崗等情況時(shí)也可享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇，以擴(kuò)大受益面，體現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)相對(duì)應(yīng)原則;另一方面，對(duì)于未繳費(fèi)人員，各級(jí)政府當(dāng)然有義務(wù)對(duì)其進(jìn)行就業(yè)扶持，就業(yè)扶持資金可以從就業(yè)專項(xiàng)資金中列支，并堅(jiān)持專款專用。

（4）實(shí)行彈性費(fèi)率制，提高基金利用效率。要想逐步實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)基金“收支平衡，略有結(jié)余”，可從基金收入和基金支出兩方面著手：

第一，從基金收入看，建議實(shí)行彈性費(fèi)率制，實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)的“自我調(diào)節(jié)”。首先，各地可根據(jù)基金的結(jié)余情況和當(dāng)前就業(yè)形勢(shì)制定失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率彈性浮動(dòng)范圍;其次，設(shè)立失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，根據(jù)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)由用人單位自主調(diào)節(jié)失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率，并報(bào)行政部門審批，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)越低，如事業(yè)單位，繳費(fèi)率可適當(dāng)降低;失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)越高，如民辦私營(yíng)企業(yè)，繳費(fèi)率越高。

第二，從支出看，擴(kuò)大支出規(guī)模，首先是提高用于生活保障方面基金支出水平，使失業(yè)保制度切實(shí)起到保障失業(yè)人員基金生活的作用;其次，擴(kuò)大促進(jìn)就業(yè)支出的規(guī)模，還應(yīng)提高促進(jìn)就業(yè)的效果，以實(shí)現(xiàn)真正就業(yè)為最終目標(biāo);另外，從結(jié)余資金看，應(yīng)積極探索基金投資方式，增加基金使用效率，以減少大量結(jié)余資金存放帶來的隱形損失。

參考文獻(xiàn)：

[1] 安錦.中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度有效性評(píng)估體系構(gòu)建及其運(yùn)用[J].蘭州商學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（3）.

[2] 陳心穎.福建省失業(yè)保險(xiǎn)制度狀況評(píng)價(jià)[J].華東經(jīng)濟(jì)管理，2011，（8）.

[3] 呂學(xué)靜.社會(huì)保險(xiǎn)國(guó)際比較[M].北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2007.

[4] 梁書，薛惠元.費(fèi)率降低背景下失業(yè)保險(xiǎn)保障水平的確定——基于基金平衡的視角[J].西北人口，2016，（1）.

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建及其實(shí)證應(yīng)用研究”（項(xiàng)目號(hào)：12JJD790006）。

作者簡(jiǎn)介：褚福靈（1964-），男，漢族，山東省荷澤市人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)社會(huì)保障研究中心主任、教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障;朱莉莉（1981-），女，漢族，河南省濮陽(yáng)市人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院博士生，北京勞動(dòng)保障職業(yè)學(xué)院勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)管理系講師，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障、就業(yè)管理。

收稿日期：2016-08-12。