重塑道路交通事故社會(huì)救助基金管理模式

謝曉燕

摘要：道路交通事故社會(huì)救助基金（下稱(chēng)“救助基金”），是依法籌集用于墊付機(jī)動(dòng)車(chē)道路交通事故受害人，人身傷亡的喪葬費(fèi)用、部分或者全部搶救費(fèi)用的社會(huì)專(zhuān)項(xiàng)資金。是對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)交強(qiáng)險(xiǎn)制度的重要補(bǔ)充，是我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民理念的具體行動(dòng)。文章以H省為例，對(duì)重塑道路交通事故社會(huì)救助基金管理模式的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了如下分析。

關(guān)鍵詞：國(guó)家政策；必要性；救助基金；道路交通事故

一、國(guó)家和H省重塑前政策規(guī)定

道路交通事故社會(huì)救助基金（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“救助基金”），是指依法籌集用于墊付機(jī)動(dòng)車(chē)道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費(fèi)用、部分或者全部搶救費(fèi)用的社會(huì)專(zhuān)項(xiàng)基金。2004年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》首次明確設(shè)立救助基金。2006年實(shí)施的《機(jī)動(dòng)車(chē)交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》對(duì)救助基金的來(lái)源和使用范圍作了原則規(guī)定。2009年，財(cái)政部、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、公安部、衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了《道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》（第56號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)五部委第56號(hào)令），對(duì)救助基金來(lái)源、使用、追償以及管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能、管理體制、資金監(jiān)督等做了明確規(guī)定。

2010年，省政府辦公廳印發(fā)了《H省道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》確立了H省救助基金管理的基本框架。規(guī)定H省“救助基金實(shí)行分級(jí)籌集、分級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)”的管理體制，省、市、縣（市）人民政府均設(shè)立救助基金。財(cái)政部門(mén)為救助基金的主管部門(mén)，要求“各地應(yīng)成立由財(cái)政、保監(jiān)、公安、衛(wèi)生、農(nóng)機(jī)主管等部門(mén)組成的救助基金管理領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、研究救助基金的運(yùn)作，審定救助基金主管部門(mén)提交的重要議題和有關(guān)事項(xiàng)。救助基金領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在財(cái)政部門(mén)”?！笆?、市、縣（市）應(yīng)設(shè)立具有獨(dú)立法人資格的救助基金管理機(jī)構(gòu)，履行救助基金管理職責(zé)”。

二、重塑救助基金管理模式的必要性

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)立困難，工作推進(jìn)較慢

在當(dāng)前加快推進(jìn)事業(yè)單位改革的背景下，增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加編制十分困難。截至2015年10月底，全省18個(gè)省轄市、158個(gè)縣（市、區(qū)）僅有4個(gè)省轄市本級(jí)、7個(gè)縣經(jīng)編辦批復(fù)設(shè)立了具有獨(dú)立法人資格的救助基金管理機(jī)構(gòu)。在這些已批復(fù)設(shè)立管理機(jī)構(gòu)的市縣中，有的機(jī)構(gòu)還沒(méi)有單設(shè)，人員也沒(méi)有到位。機(jī)構(gòu)不健全是救助基金管理工作推進(jìn)緩慢的重要原因之一。

（二）專(zhuān)業(yè)人員不足，審核追償困難

一是由于管理機(jī)構(gòu)或目前實(shí)際承擔(dān)審核工作的財(cái)政、公安等部門(mén)不具備相應(yīng)的醫(yī)學(xué)診療、法律、事故鑒定等專(zhuān)業(yè)知識(shí)，難以對(duì)醫(yī)院搶救費(fèi)用的真實(shí)性、合理性進(jìn)行審核，給基金的安全運(yùn)行帶來(lái)道德風(fēng)險(xiǎn)；二是尚未建立由公安、法院、檢察院以及保險(xiǎn)公司等部門(mén)參加的救助基金追償執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制和追償激勵(lì)機(jī)制，缺乏具有獨(dú)立法人資格的救助基金管理機(jī)構(gòu)，兼職管理部門(mén)（人員）精力有限，加之追償主要通過(guò)訴訟方式，需要法律專(zhuān)業(yè)人才，難以勝任訴訟追償。截止2014年底，全省累計(jì)追償31.2萬(wàn)元，僅占?jí)|付金額的6.25%。“墊付容易追償難”，影響基金的良性循環(huán)和持續(xù)發(fā)展。

（三）文件理解不一，運(yùn)行過(guò)程失范

由于政策不夠細(xì)化、缺乏相應(yīng)操作規(guī)程和統(tǒng)一的審核標(biāo)準(zhǔn)，市縣救助基金墊付不規(guī)范。一是對(duì)基金性質(zhì)理解不準(zhǔn)確，把“救命錢(qián)”理解為“維穩(wěn)錢(qián)”，把“資金墊付”當(dāng)成“困難補(bǔ)助”。大部分市縣把救助基金作為扶貧資金，是“給予”不是“墊付”，主要用于受害者家庭的一次性困難補(bǔ)助；有的市縣把救助基金作為維穩(wěn)資金、息訪(fǎng)資金使用，如某市為了息訪(fǎng)，經(jīng)市主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，給予3年前發(fā)生的交通事故受害人一次性補(bǔ)助30萬(wàn)元。某縣把交通事故中墊付喪葬費(fèi)用理解為職工死亡后的喪葬補(bǔ)助費(fèi)，按最高不超過(guò)上年度當(dāng)?shù)芈毠ぴ缕骄べY6個(gè)月的額度對(duì)交通事故中傷亡人員進(jìn)行補(bǔ)助。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省按規(guī)定用于墊付交通事故受害人喪葬費(fèi)用、搶救費(fèi)用的資金僅占20.5%，一次性困難補(bǔ)助占支出比重達(dá)79.5%。二是墊付審核程序不規(guī)范，政策把握尺度不一，審核事項(xiàng)、審批要件不全。有的市縣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在交警部門(mén)，由其受理并負(fù)責(zé)審核墊付申請(qǐng)，經(jīng)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)后，通過(guò)交警部門(mén)銀行賬戶(hù)支付墊付費(fèi)用，財(cái)政部門(mén)將其作為一個(gè)預(yù)算單位管理。許多市縣對(duì)墊付搶救費(fèi)用自行設(shè)置了最高限額，但市縣之間差異很大；有的地方未按規(guī)定審查、提供相關(guān)要件，如公安機(jī)關(guān)出具的《尸體處理通知書(shū)》等；救助基金墊付審核，有的地方財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)人為最終審批人，有的地方領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)為最終審批人，有的審核批準(zhǔn)時(shí)間長(zhǎng)達(dá)幾個(gè)月。

（四）籌資渠道較窄，市縣基金不足

省政府文件明確救助基金的有9項(xiàng)來(lái)源，從市本級(jí)來(lái)看，主要是“各級(jí)政府按照保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)交強(qiáng)險(xiǎn)繳納營(yíng)業(yè)稅數(shù)額給予的財(cái)政補(bǔ)助”、“小型客車(chē)號(hào)牌號(hào)碼公開(kāi)競(jìng)價(jià)所得價(jià)款”。由于財(cái)政困難，“按照保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)交強(qiáng)險(xiǎn)繳納營(yíng)業(yè)稅數(shù)額給予財(cái)政補(bǔ)助”這項(xiàng)政策難以落實(shí)?！靶⌒涂蛙?chē)號(hào)牌號(hào)碼公開(kāi)競(jìng)價(jià)所得價(jià)款”，由于公安部不支持小型客車(chē)號(hào)牌號(hào)碼拍賣(mài)，全省又沒(méi)有統(tǒng)一文件規(guī)范，各地做法不一，該項(xiàng)收入不具有可持續(xù)性。從縣級(jí)來(lái)看，按照現(xiàn)行收入分成體制，交強(qiáng)險(xiǎn)營(yíng)業(yè)稅和小型客車(chē)號(hào)牌號(hào)碼公開(kāi)競(jìng)價(jià)所得價(jià)款歸屬市級(jí)財(cái)政，大部分省轄市沒(méi)有建立市對(duì)縣的救助基金補(bǔ)助機(jī)制，除本級(jí)財(cái)政預(yù)算安排和省級(jí)補(bǔ)助外，縣本級(jí)基本沒(méi)有來(lái)源。資金籌集困難，直接影響和制約市縣開(kāi)展救助墊付工作。

三、H省救助基金管理模式重塑的主要內(nèi)容

1. 調(diào)整救助基金操作方式，委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)承辦。把救助基金運(yùn)行中適合由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)辦理的申請(qǐng)受理、審核、追償?shù)葮I(yè)務(wù)，實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)承辦，讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事，可以有效破解我省救助基金運(yùn)行中市縣管理機(jī)構(gòu)難以設(shè)立以及醫(yī)療、法律等專(zhuān)業(yè)人才不足的瓶頸制約，提高救助基金管理的專(zhuān)業(yè)化水平，加快推進(jìn)救助基金管理工作全面開(kāi)展。救助基金管理機(jī)構(gòu)（財(cái)政部門(mén)）集中精力做好籌集資金、政策宣傳、協(xié)調(diào)追償、考核、監(jiān)督等工作。

救助基金購(gòu)買(mǎi)服務(wù)由省級(jí)救助基金主管部門(mén)統(tǒng)一組織實(shí)施，可以降低購(gòu)買(mǎi)成本，實(shí)行全省統(tǒng)一操作規(guī)程、統(tǒng)一審核尺度、統(tǒng)一墊付規(guī)則、統(tǒng)一考核辦法，有助于提高救助基金規(guī)范操作，避免地區(qū)之間救助標(biāo)準(zhǔn)的差距和矛盾。

救助基金管理實(shí)行統(tǒng)一政策，是《道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》（五部委第56號(hào)令）要求，也有利于解決目前各地存在的墊付標(biāo)準(zhǔn)不同、操作流程失范、審核尺度不一的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)救助基金公平、公正救助，有利于提高救助基金運(yùn)行效率和規(guī)范化水平。

2. 完善墊付資金追償機(jī)制，保障救助基金安全穩(wěn)定運(yùn)行墊付資金追償難是救助基金在管理實(shí)踐中面臨的主要問(wèn)題之一，截至2015年6月底，H省累計(jì)墊付資金904.53萬(wàn)元，追回79.81萬(wàn)元，追償率僅8.8%。借鑒外省經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)納入信用體系、法律訴訟等措施，建立健全救助基金追償保障機(jī)制，確保墊付資金及時(shí)回收。

3. 完善資金補(bǔ)助機(jī)制，確保各級(jí)救助基金“有錢(qián)救命”針對(duì)縣級(jí)救助基金來(lái)源渠道較窄、資金不足的問(wèn)題，進(jìn)一步完善救助基金補(bǔ)助機(jī)制，增強(qiáng)救助基金統(tǒng)籌能力。一是省級(jí)救助基金建立與市縣資金使用績(jī)效相掛鉤的資金補(bǔ)助機(jī)制，提高資金使用效率。二是要求建立市級(jí)救助基金對(duì)所屬縣（市）補(bǔ)助機(jī)制，確保縣級(jí)救助基金“有錢(qián)救命”。

4. 完善部門(mén)協(xié)同配合機(jī)制，增強(qiáng)救助部門(mén)快速反應(yīng)能力進(jìn)一步明確各部門(mén)在救助基金資金歸集、墊付申請(qǐng)、審核、追償?shù)入A段的職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)督措施，確保救助反應(yīng)迅速、對(duì)接順暢、結(jié)算及時(shí)。比如，規(guī)定衛(wèi)生計(jì)生部門(mén)對(duì)因搶救費(fèi)用未及時(shí)支付而推諉、拖延交通事故受傷人員搶救的，按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理；民政部門(mén)對(duì)出具虛假火化證明和違反規(guī)定收取殯葬費(fèi)用的殯葬機(jī)構(gòu)和人員，根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理；對(duì)涉嫌違法犯罪的，要依法移送司法機(jī)關(guān)處理；農(nóng)業(yè)機(jī)械發(fā)生交通事故需要墊付搶救費(fèi)用的，由農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門(mén)接案處理的，由農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門(mén)負(fù)責(zé)通知救助基金管理機(jī)構(gòu)等。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，2015年11月，H省人民政府辦公廳印發(fā)了《H省道路交通事故社會(huì)救助基金管理辦法》，對(duì)2010年出臺(tái)的救助基金管理辦法進(jìn)行了修訂，標(biāo)志著H省道路交通事故社會(huì)救助基金管理模式的重新設(shè)計(jì)。同時(shí)根據(jù)H省實(shí)際情況，借鑒融合外省經(jīng)驗(yàn)，修訂后的辦法規(guī)定H省救助基金實(shí)行“統(tǒng)一政策、分級(jí)籌集、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、分級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)”的管理體制和運(yùn)行模式。以此全面提升H省道路交通事故社會(huì)救助基金管理水平。

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