老年照護社會救助的研究綜述

吳璇 劉曉雪

摘 要：對目前國內(nèi)外關(guān)于老年照護社會救助的研究進行梳理，主要從長期照護、老年弱勢群體、服務(wù)需求、服務(wù)供給、資金來源、支付方式等方面進行綜述，最后從三方面進行研究評析。

關(guān)鍵詞：照護社會救助；長期照護；服務(wù)需求；服務(wù)供給

中圖分類號：D922.14 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）12-0043-03

隨著我國人口老齡化現(xiàn)象的加重，出現(xiàn)了“雙困”（經(jīng)濟困難和生活自理困難）老人這個新的社會群體，他們在收入低下的情況下，又面臨著生活不能自理的困境，依靠自身力量不能擺脫困境，必須依靠國家和社會。因此，有必要建立老年照護社會救助制度。

一、國外關(guān)于老年照護社會救助的研究綜述

（一）關(guān)于照護社會救助服務(wù)需求方面的研究

Kinney（1996）發(fā)現(xiàn)，美國被調(diào)查的65歲以上老人中，20%的老人的日常生活需要得到他人的幫助，20%的老人在輔助性日常生活中存在生活自理方面的困難。Meinow（2006）指出，在長期照護服務(wù)需求的影響因素中，除了老人的健康狀態(tài)以外，經(jīng)濟狀況也是重要的影響因素。對于低收入老人來說，應(yīng)付必需的生活消費開支都存在困難，根本沒有額外的經(jīng)濟收入去消費長期照護服務(wù)，從而抑制了老人長期照護服務(wù)的有效需求。Wanless（2006）認為，很多地方只對需求程度嚴(yán)重的老人提供照護社會救助的做法是有爭議的，因為有照護需求等級較低的老人如果沒有得到相應(yīng)的照護服務(wù)，會導(dǎo)致老人失能程度加重等更嚴(yán)重的后果，最終反而會提高整個照護社會救助系統(tǒng)的成本。Heinz Rothgang（2010）對德國的照護社會保險制度進行了評價，德國老年人的照護需求被劃分為三個等級，每個等級的老年人每天可以接受相對應(yīng)的照護時間和照護次數(shù)。除了照護社會救助需求內(nèi)容的研究，學(xué)者們還紛紛利用模型對照護社會需求進行了定量研究，Richards（1996）利用PSSRU模型對照護服務(wù)的需求人數(shù)以及由此產(chǎn)生的成本進行了預(yù)測，F(xiàn)ukawa（2011）利用住戶仿真模型測算出日本2010—2050年間的長期照護費用，Bruce（1994）、Chan（2004）、XIE（2005）利用馬爾科夫模型，結(jié)合未來人口總數(shù)，預(yù)測了長期照護需求人數(shù)及照護成本。

（二）關(guān)于照護社會救助服務(wù)供給方面的研究

Pillemer等（1989）認為，社會上提供的家務(wù)協(xié)助服務(wù)不僅為失能老年人帶來了真正的方便和實惠，而且也減輕了非正式照護者的負擔(dān)；Baldock和Evers（1992）指出，失能老年人接受長期照護服務(wù)服務(wù)應(yīng)由被動適應(yīng)變?yōu)橹鲃舆x擇，而隨著社區(qū)照護服務(wù)的發(fā)展，應(yīng)該設(shè)計一種“一攬子”服務(wù)，服務(wù)項目和內(nèi)容具有更多的靈活性，老年人有更大的選擇權(quán)，同時提倡實行多元化的服務(wù)管理模式，從而在最大程度上滿足不同老年人的需求。Meredith（1993）指出，為實現(xiàn)老年人的全面健康，除了日常生活起居、行動護理和自我照護之外，還需提供人際交往、教育、心理等方面的專業(yè)咨詢和情感援助。Fradkin和Heath（1992）認為，暫托服務(wù)既能夠使家庭照護者獲得短暫的休息、旅行、訪友和娛樂時間，又能夠使老年人在接受暫托服務(wù)過程中參與社會活動、增進社會交往，從而改善老年人及其家庭的生活質(zhì)量。Anne Doyle（1997）等認為，為符合照護補助資格、在家養(yǎng)老的弱勢老年人提供照護服務(wù)時，應(yīng)將病歷管理、成人日間照顧、家庭健康扶助、個人照料、雜務(wù)服務(wù)等內(nèi)容包括其中。Moroney（1998）將照護服務(wù)內(nèi)容分為工具性的服務(wù)和認知情感性的服務(wù)兩種，前者如為老年人提供就餐服務(wù)、家政服務(wù)、代辦服務(wù)和醫(yī)療保健服務(wù)等，后者如為老年人提供心理輔導(dǎo)、精神支持等精神慰藉服務(wù)等。

（三）關(guān)于正式照護和非正式照護關(guān)系的研究

正式照護和非正式照護在不同的國家，受不同的文化和制度影響，各自發(fā)揮的作用是不同的，它們之間是替代關(guān)系、互補關(guān)系還是不存在直接的相關(guān)關(guān)系，目前學(xué)術(shù)界還沒有統(tǒng)一的定論。Christianson等（1988）發(fā)現(xiàn)正式照護的增加對非正式照護的供給沒有顯著的影響，兩者相互影響不大；Motel Klingebiel（2005）分析了挪威、英國、西班牙等國家的數(shù)據(jù)之后認為，正式照護的增加并不會減少非正式照護的供給。Adam Davey（1999）認為，二者的關(guān)系是負相關(guān)的，尤其是在日常生活活動的照護方面，正式照護的確會引起家庭成員或親屬等非正式照護的減少；Stabile等（2006）、Jesus（2011）、White Means（2004）、Sergi（2008）等認為，兩者可以相互補充，尤其是對于年齡大且失能程度非常嚴(yán)重的老年人來說，這種互補效應(yīng)更加明顯。

當(dāng)然，更有學(xué)者提出，正式照護和非正式照護之間并不是簡單的替代或互補關(guān)系。Burau（2007），Dooghe（1992），Kinney（1996），Whitlatch（1996），Cantor（1985），Bass和Noelker（1997）等也做過相關(guān)研究。

二、國內(nèi)關(guān)于老年照護社會救助的研究綜述

（一）關(guān)于照護社會救助相關(guān)需求的研究

王石泉（2004）指出，老年群體在個性、所處的社會環(huán)境、家庭情況、經(jīng)濟條件、心理要求、生活方式等方面的差異，對養(yǎng)老方式的需求也各不相同。在為老年弱勢群體提供服務(wù)時，應(yīng)使需要的多樣性和共同性得到平衡。胡娟（2008）通過Logistic 回歸結(jié)果表明，經(jīng)濟狀況不好尤其是極其困難的老人，除去日常生活消費開支以外如果還有剩余的話，只敢考慮看病、家務(wù)協(xié)助等物質(zhì)層次的長期照護服務(wù)需求，安全保障、人際交往等精神方面的保障對他們來說是一種奢求。伍小蘭（2008）認為，老年群體雖然被看作弱勢群體，但其內(nèi)部有很大的異質(zhì)性，李紹軍等（2009）通過分析得出，經(jīng)濟水平低下的老人在兩周內(nèi)得病的比例比較大。陳亞鵬（2009）認為，老年人是一個異質(zhì)性很大的群體，不同群體的老年人所需要的照顧服務(wù)的種類和程度都是不一樣的。劉成軍等（2010）研究了老年人對醫(yī)療服務(wù)的利用情況，指出經(jīng)濟狀況是一個重要的影響因素。石梅華（2011）認為，國家和社會需要重點關(guān)注不同老年人之間的不同照護需求，不能對所有老人實施內(nèi)容一致的照護服務(wù)，應(yīng)該做到區(qū)別對待。

國內(nèi)關(guān)于長期照護需求的定量研究有李強（2002）、曾毅、顧大男（2007）、彭榮（2009）。

（二）關(guān)于照護社會救助服務(wù)提供方面的研究

在服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)質(zhì)量方面，楊福彬（2003）指出，我國目前照護社會救助的服務(wù)水平還較低，內(nèi)容只是停留在身體護理、家務(wù)協(xié)助等方面。王石泉（2004）建議，要根據(jù)不同老年人的需求提供特定的照護服務(wù)，照護社會救助的資源也要得到合理分配，對各種服務(wù)的供給應(yīng)該具有靈活性。呂津（2010）提出，要設(shè)立由各個領(lǐng)域的人才組成的審核和管理部門，對申請照護社會救助的老人的資格條件進行審查，符合條件之后進入下一環(huán)節(jié)，同時根據(jù)老人的不同需求量身打造個性化的照護服務(wù)計劃。田青（2010）認為，缺乏整體的框架性規(guī)劃。

在服務(wù)隊伍建設(shè)方面，張賽軍（2001）指出志愿者在長期照護服務(wù)提供環(huán)節(jié)扮演著重要角色，但服務(wù)也存在著很多不足。楊福彬（2003）認為，很多從事照護服務(wù)工作的是年齡大且失去工作的女性，她們并不主動或愿意從事這項工作。李培林、李強、孫立平（2004）提到一項在63個城市中對69項職業(yè)聲望的調(diào)查（1999）表明，社區(qū)服務(wù)人員的職業(yè)聲望非常低（僅排52位）。此外，付紅麗（2008）、陳亞鵬（2009）、秦勃（2012）等有相關(guān)研究。

（三）關(guān)于照護社會救助資金來源的研究

付紅麗（2008）認為，隨著生活水平和工資水平的調(diào)整，居家養(yǎng)老補貼逐年遞增，且增幅較大，如此龐大的資金，僅靠政府補貼，對于政府來說確是一項不小的壓力。呂津（2010）認為，應(yīng)該加大政府的投入力度，為弱勢老年群體創(chuàng)造更多的接受照護服務(wù)的選擇，政府投入多了，老人的選擇多了，被照護老人的滿意度自然會提高。李新剛（2011）認為，僅僅依靠政府是不夠的，資金籌集應(yīng)走向多元化道路，通過優(yōu)惠政策吸引社會企業(yè)的投資和捐贈，鼓勵社會力量共同參與。何玉東等（2011）認為，不能將責(zé)任全部交給市場，政府理應(yīng)擔(dān)負起相應(yīng)的責(zé)任。陳友華（2012）認為，政府有義務(wù)保護每一個社會成員的生存權(quán)利不受損害，每當(dāng)個體的生存權(quán)利受到威脅需要得到外界支持時，政府必須站出來承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?？梢?，為經(jīng)濟困難的失能老人無償或低償提供照護服務(wù)是政府義不容辭的義務(wù)。胡良喜（2012）指出，照顧長者是政府的基本責(zé)任，不應(yīng)因社會的具體情況變化而推卸。

（四）關(guān)于救助支付方式的研究

對困難老年人的救助是采用現(xiàn)金方式、貨幣化方式還是實物救助，很多人對此發(fā)表了自己的看法。王石泉（2004）建議，政府發(fā)放帶有現(xiàn)金性質(zhì)的兌換券或者購物券。程偉（2007）認為發(fā)放服務(wù)券，有利于更好地發(fā)揮政府、市場、NGO、志愿團體、家庭、個人的優(yōu)勢來解決護理保障問題。服務(wù)券制度也不是十全十美的，高春鳳（2011）建議，完善救助服務(wù)券制度，同時完善社區(qū)服務(wù)體系及相關(guān)服務(wù)供給載體。米紅、楊貞貞（2011）認為，“比例補貼式的、最高限額的、多選擇性的”補貼制度的建立具有一定的必要性和現(xiàn)實性。張盈華（2012）認為，直接為老人提供照護服務(wù)而非給予現(xiàn)金的做法，可以實現(xiàn)長期照護服務(wù)的本意，防止救助資源被挪作他用。羅楠（2012）指出了現(xiàn)金方式的缺陷，很多老年人拿到養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)金后，可能不舍得將其用于養(yǎng)老服務(wù)，如醫(yī)療保健項目，老人如果不享用，短期內(nèi)可能不會有什么影響，但長期缺少醫(yī)療保健，慢性病很容易拖成難以治療的疾病。而養(yǎng)老服務(wù)券的發(fā)放，可以激勵老人主動獲取社會的支持。

三、國內(nèi)外關(guān)于老年人照護社會救助的研究評析

縱觀國內(nèi)外研究現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)兩者之間在研究視角方面存在一定的差異。國內(nèi)對失能老人長期照護保障制度、尤其是照護社會救助的研究才剛剛起步，因此國內(nèi)學(xué)者或政府部門的重點應(yīng)放在照護社會救助的制度政策和制度建設(shè)研究上，而國外研究更多的是從微觀層面、以實務(wù)的方式探討照護服務(wù)需求、正式照護和非正式照護關(guān)系等具體內(nèi)容。兩者差異性的原因在于，一些發(fā)達國家已經(jīng)建立起相對完善的長期照護保障制度，照護社會救助制度作為一項兜底制度，其立法和政策都已得到廣泛實施，而我國尚未建立完善的長期照護保障制度，再加上經(jīng)濟發(fā)展水平仍不高的具體國情，照護社會救助的研究仍處在一個探索階段，因而理論研究更多的是宏觀性的和基礎(chǔ)性的，且多是定性分析，鮮有涉及定量分析。

我國有關(guān)照護社會救助的研究雖然取得了一定的進展，但距我國未來長期照護保障制度的發(fā)展以及“雙困”老人的需求還存在很多不足，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）對城市老年照護社會救助的研究缺乏長遠性和戰(zhàn)略性

目前，有關(guān)城市老年照護社會救助的地方性試點探索較多，而對適于全國推廣實施的制度頂層設(shè)計的研究較少，缺乏關(guān)于“雙困”老人照護社會救助的長遠性戰(zhàn)略規(guī)劃，雖然一些學(xué)者對我國未來的照護社會救助發(fā)展有一定的設(shè)想，但所提出的設(shè)想大多是宏觀性的，缺乏相應(yīng)的可操作性和指導(dǎo)意義。目前，全國還沒有建立完善的照護社會救助制度，因此全國沒有統(tǒng)一的照護社會救助標(biāo)準(zhǔn)，沒有統(tǒng)一的需求評估標(biāo)準(zhǔn)，很多研究都只針對某一地區(qū)的制度，而不適用于全國。

（二）缺乏對“雙困”老人享有照護社會救助的研究

目前的老齡問題研究大多專注于一般老年人，將老年人這個群體按照經(jīng)濟收入和失能狀況再細分，從“雙困”的角度，即同時考慮經(jīng)濟困難和自理能力困難的老人，這方面的研究還比較少。針對所有老年人群的長期照護保障制度的研究多，針對“雙困”老人的照護社會救助制度的研究少。

實際上，“雙困”老人已經(jīng)成為一個數(shù)量比較大的群體，面對這一群體，他們的日常生活活動必須有人照護，需要大量的社會照護資源。與一般老年人不同，在老齡化和家庭養(yǎng)老功能弱化的背景下，經(jīng)濟貧困使得“雙困”老人的生活照護問題更加突出，因此有必要從“雙困”的角度研究老年人的長期照護問題，即照護社會救助的研究。

（三）對照護社會救助的研究缺乏定量分析

縱觀我國照護社會救助研究的相關(guān)文獻，主要集中在定性研究上，從定量的角度諸如測算需照護人數(shù)和照護成本等方面的研究卻很少。一方面，我國照護社會救助方面的數(shù)據(jù)缺乏或不完整，如我國的失能老年人數(shù)、“雙困”老年人數(shù)等尚沒有一個官方統(tǒng)一的數(shù)據(jù)，也就無法為研究提供充分完整的數(shù)據(jù)信息；另一方面，照護社會救助的需求和供給方面的數(shù)據(jù)涉及部門多，數(shù)據(jù)統(tǒng)計和整理的難度很大。

基于此，今后的研究應(yīng)該著眼于以下幾點：

第一，制定照護社會救助的頂層設(shè)計方案。國家要站在應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的高度，有一個統(tǒng)一的規(guī)劃，在考察現(xiàn)有制度存在問題的基礎(chǔ)上，揭示引發(fā)問題的深層次矛盾，同時在總結(jié)國內(nèi)外實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，采取循序漸進、分類實施的思路，提出統(tǒng)籌兼顧、具有前瞻性、能夠覆蓋所有“雙困”老人的照護社會救助制度的總體框架，不僅要明確總體框架重構(gòu)的指導(dǎo)思想、基本原則、法律基礎(chǔ)，還要對照護社會救助的具體內(nèi)容和要求等做出相應(yīng)規(guī)定。

第二，完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。無規(guī)矩不成方圓，建立一套完善的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系是保證照護社會救助制度正常運行的基礎(chǔ)。按照照護社會救助各個子要素的構(gòu)成，具體的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范有救助對象的經(jīng)濟審查標(biāo)準(zhǔn)、照護需求評估標(biāo)準(zhǔn)、照護服務(wù)機構(gòu)設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)、照護服務(wù)內(nèi)容的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、照護服務(wù)人員的行為規(guī)范、照護社會救助資金的籌集使用管理、照護服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系的建立，能夠為監(jiān)管機構(gòu)實施監(jiān)管行為提供方向性的指引，從而保證照護社會救助制度的規(guī)范化運行。

第三，加強照護社會救助的定量研究。對照護社會救助的研究進行定量分析，能夠客觀地掌握“雙困”老人的數(shù)量、經(jīng)濟狀況、生活自理狀況以及對照護社會救助的需求狀況，從而為國家建立一個在財務(wù)上可持續(xù)的照護社會救助制度提供數(shù)據(jù)支持。