試析城市土地儲備融資與風險防范

摘要：土地儲備作為我國土地管理中的重點問題，對土地價值的實現(xiàn)與土地利用率的提高都有著極為深刻的意義。在城市土地儲備融資方面，由于融資渠道與融資主體較為單一，融資能力較低，土地融資過程往往面臨著較高的風險。文章對土地儲備這一概念做出闡釋的同時，揭示了現(xiàn)階段城市土地儲備融資中的問題與風險，并探究了具體的優(yōu)化措施。

關(guān)鍵詞：土地儲備；土地管理；土地融資；風險防范；防范措施 文獻標識碼：A

中圖分類號：D922 文章編號：1009-2374（2016）13-0188-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2016.13.091

土地儲備制度不僅是國家在土地利用方面重要的制度創(chuàng)新，更是近年來社會上重要的熱點問題之一。在社會主義市場經(jīng)濟不斷完善發(fā)展的大背景下，各大土地儲備機構(gòu)綜合使用計劃與市場兩種手段實現(xiàn)了對土地的有效管理，在這一過程中，城市土地的效益也不斷上升?？陀^來看，在市場經(jīng)濟大杠桿的推動下，土地儲備制度不僅實現(xiàn)了對土地資源的優(yōu)化配置，也在一定程度上提高了土地的利用率與經(jīng)濟價值。但是任何事物都不可避免地存在著兩面性，城市土地儲備中還存在著很多的問題迫切需要得到解決。

1 土地儲備制度概述

城市土地儲備制度簡單來說，就是以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)，以土地儲備機構(gòu)為主導，綜合利用征用、置換、專制、收回等方式將原本分散的土地集中起來。土地儲備機構(gòu)再根據(jù)相應的城市規(guī)劃或其他方案要求，有計劃有組織地在市場中投入土地。當然，在這一過程中，土地儲備機構(gòu)將會負責居民安置、房屋拆遷、土地平整等一系列問題。但是近年來，在土地儲備制度的貫徹落實過程中，因為受到資金因素的限制，實際的土地儲備業(yè)務也受到了較大的阻礙。為了進一步實現(xiàn)土地儲備制度在提升土地價值，提高土地利用率，實現(xiàn)土地合理配置的重要作用，就需要認真審視資金短缺問題，拓寬融資渠道，防范融資風險。

2 城市土地儲備融資中存在的問題

2.1 融資能力較差

一般來說，土地儲備機構(gòu)手中所持有的很大一部分比例土地都將用于城市基礎(chǔ)建設(shè)，作為國家重要的公益性項目，項目所產(chǎn)生的社會效益將會遠遠大過其經(jīng)濟效益，獲得收益較少。因此，土地儲備融資一般在政府融資平臺上進行。雖然很多銀行與政府簽訂了相關(guān)的協(xié)定，銀行貸款作為土地儲備融資的主要渠道。但是一般來說，很多的項目其建設(shè)周期較長、投放資金較多，加上為了保護土地融資機構(gòu)的資金來源和政府融資的信譽度而按時還款，土地儲備資金的周轉(zhuǎn)與利用水平往往不盡如人意，這極大地限制了其融資能力，而現(xiàn)在融資能力較差也成為現(xiàn)階段土地儲備融資中的突出問題。

2.2 融資主體單一

融資主體單一造成的直接后果便是土地儲備機構(gòu)的資金來源較少，融資壓力巨大。城市土地儲備一方面要承擔大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市改造與擴建項目資金籌集工作；另一方面也受著相關(guān)制度的約束，在現(xiàn)行的《土地儲備管理辦法》中明確指出土地儲備機構(gòu)沒有貸款擔保的權(quán)限，財政資金也不得用于土地儲備融資擔保。在城市建設(shè)速度不斷加快的今天，僅僅依靠政府融資平臺來獲取資金，融資主體極為單一，這大大加重了土地儲備融資的壓力。

2.3 融資渠道單一

銀行貸款與財政撥款是現(xiàn)階段城市土地儲備中最為主要的資金來源，其中財政撥款只占土地儲備融資結(jié)構(gòu)中的極小部分，主要用于土地儲備機構(gòu)項目的啟動。但是因為財政撥款受當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況，政府收支情況等因素影響，財政撥款很難滿足土地儲備機構(gòu)的正常運行資金所需。另外，銀行貸款作為土地收購儲備資金的重要支撐，是當前土地儲備機構(gòu)主要的融資渠道。在實際操作時，因為土地為政府所有，商業(yè)銀行借出的大量資金一般不會出現(xiàn)壞賬或呆賬的情況。很多銀行看準這一“商機”，紛紛違反規(guī)定向土地儲備機構(gòu)低息發(fā)放貸款，雖然這在一定程度上緩解了土地儲備機構(gòu)資金短缺的問題，但從長遠來看，銀行方面向土地儲備機構(gòu)大量投放貸款會使得土地儲備機構(gòu)無節(jié)制地進行貸款。加上在單一融資渠道的大前提下，因為缺少有效的資產(chǎn)組合，融資的風險也被大大加大。銀行方面，因為受到國家經(jīng)濟政策的影響巨大，一旦國家對經(jīng)濟政策做出大的調(diào)整，那么貸款銀行便置身于極大的風險之中。因此，融資渠道單一帶來的負面影響不僅限于城市土地儲備機構(gòu)方面，它對整個銀行金融安全也會帶來一定的影響，而風險的雙重性也阻礙了城市土地儲備業(yè)務的進一步

發(fā)展。

3 融資風險的表現(xiàn)

3.1 土地儲備機構(gòu)的融資規(guī)模較大

很多地方政府為了推動城市的建設(shè)，獲得更多的土地財政資金，不得不向銀行抵押大量的土地并以較高的利息向銀行借款。但是地方政府的財政能力受到當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況、當年財政收支情況等多方面因素所影響，如果盲目貸款，而不考慮地方政府的實際財政能力、償還能力，那么財政就極有可能出現(xiàn)赤字，資金風險大大增加。

3.2 抵押手續(xù)不規(guī)范或不符合相關(guān)法律要求

因為土地融資的借貸關(guān)系建立在土地為政府所有的基礎(chǔ)上并以地方財政為擔保，出現(xiàn)呆賬、壞賬的幾率極低。這就使得很多商業(yè)銀行置《擔保法》于不顧，抵押手續(xù)極不規(guī)范，或者直接以與政府和土地儲備機構(gòu)協(xié)商簽訂的協(xié)議作為貸款依據(jù)?？陀^來看，這種不符合我國《擔保法》的擔保文書并不具有法律效力，一旦遭遇融資風險，帶來的影響也將極為惡劣。

3.3 投資與收益并不成比例，財政虧損嚴重

《土地儲備管理辦法》中對儲備貸款的使用雖然進行了明確的限定，只能用于土地的征收、收購和收回或土地開發(fā)前期費用的支出，但是仍然有一些地方政府將這一部分資金挪用于城市公益設(shè)施配套建設(shè)，投入與支出完全不成正比，政府和土地儲備機構(gòu)也因此陷入投資大收入小的困境，債務包袱十分沉重。

4 防范城市土地融資風險的具體措施

如今，我國土地儲備事業(yè)已經(jīng)進入利潤瓶頸階段，為了推動我國土地儲備事業(yè)的科學可持續(xù)發(fā)展，就需要積極解決現(xiàn)階段我國城市土地融資中出現(xiàn)的融資渠道較少、主體較為單一、融資能力較弱等一系列問題，下面將從三個方面對防范我國城市土地風險進行探究：

4.1 拓寬融資渠道

銀行貸款是我國城市土地融資中的主要渠道，但是銀行貸款不可避免地存在著貸款利率較高且還款期限較短等弊端，這就使得土地儲備資金的利用與周轉(zhuǎn)受到較大的影響。加上融資渠道的單一性也使得融資風險很難得到分解，因此需要進一步完善土地儲備融資體系，拓寬融資渠道。

首先，可以實行土地債券，以債券的形式籌集大量的閑散資金。因為土地債券屬于地方公債的范疇，能夠?qū)崿F(xiàn)資源有效整合的同時，促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。因此可以以發(fā)放公債的形式來緩解地方政府所面臨的財政壓力，同時這也是對只有中央政府才能發(fā)放國債進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有力補充。在發(fā)行土地債券時，地方政府要以國債為標準，參照國債的利率、年限或貸款協(xié)議，提高土地債券運行的穩(wěn)定性，吸收社會閑置資金。

其次，爭取國家開發(fā)銀行的貸款。國家開發(fā)銀行的貸款具有借出時間長、借款利率低等突出優(yōu)勢。土地儲備本身就屬于社會公益性的行為，具備向國家開發(fā)銀行貸款的資格。土地儲備機構(gòu)需要創(chuàng)造條件，完善相關(guān)手續(xù)，獲取國家開發(fā)銀行的貸款。

再次，實施保險基金投資。近年來，我國的保險行業(yè)已經(jīng)形成了較為完善的體系，具有保障投資效益的能力。土地儲備投資金額巨大，由政府擔保，可靠性較強且具有一定的投資收益，因此，土地儲備機構(gòu)可以購買一定的保險基金投資，并從中獲取一定的收益。

最后，加強土地儲備機構(gòu)的自身財力積累。城市儲備機構(gòu)的主要收入來源在于土地儲備項目所產(chǎn)生的一定增值收益，而為了加強土地儲備機構(gòu)的財力積累，就需要土地儲備機構(gòu)不斷優(yōu)化土地儲備項目，提高經(jīng)濟收益，壯大機構(gòu)自身經(jīng)濟實力。除此以外，也可以向外國學習先進經(jīng)驗，發(fā)行股票，與土地使用者共同開發(fā)土地拓寬融資渠道。

4.2 有效抵押減少貸款風險

當前土地融資風險問題的產(chǎn)生很大一部分原因在于銀行無節(jié)制地提供貸款，在土地儲備項目發(fā)展的重要時期，需要對這一問題進行解決。作為借款的主體，銀行方面需要嚴格遵循相關(guān)法律規(guī)定，規(guī)范借款程序，認真審核每一筆貸款下的抵押儲備土地。抵押儲備地的評估應該做到公平公正，堅持略低于同地段地價的原則，評估結(jié)果及時向社會進行公開，接受輿論的監(jiān)督。

4.3 合理使用貸款

土地儲備機構(gòu)要對貸款進行?？顚Ｓ茫瑢①Y金用于土地收購、儲備、整理與出讓的前期開發(fā)。貸款與日常經(jīng)費分開管理，任何人、任何項目都沒有理由挪用儲備項目資金。嚴格規(guī)范儲備資金流入與流出管理程序，定期審查，并對貸款的收支情況進行跟蹤調(diào)查。

5 結(jié)語

隨著城市化進程的不斷加快，土地儲備問題也受到了越來越多人的關(guān)注。而我國的土地儲備制度在推動我國的城市規(guī)劃與發(fā)展，優(yōu)化土地資源配置，提高土地效益與利用率方面起著極為重要的作用。在新的時期，需要積極探究我國土地儲備中存在的問題，并提出相應的解決措施，拓寬融資渠道，防范融資風險，實現(xiàn)我國國土資源的有效管理。

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作者簡介：王艷紅（1969-），女（滿族），河北秦皇島人，秦皇島市土地收購儲備交易中心工程師，研究方向：土地收購儲備、儲備融資管理。

（責任編輯：周 瓊）