中國的財(cái)政透明度：一個(gè)文獻(xiàn)綜述

田宇涵 王海超

[摘 要] 一直以來，財(cái)政透明度都是公共財(cái)政管理的關(guān)鍵方面。圍繞我國財(cái)政透明度相關(guān)問題，既有文獻(xiàn)大體從以下方面進(jìn)行了探索分析：第一，財(cái)政透明度的基本內(nèi)涵和要求；第二，我國財(cái)政透明度較低的原因及優(yōu)化路徑；第三，在國內(nèi)外對財(cái)政透明度進(jìn)行的實(shí)踐。本文從這3個(gè)方面對已有研究進(jìn)行系統(tǒng)梳理，同時(shí)在總結(jié)既有文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，指出幾個(gè)需要關(guān)注的問題

【關(guān)鍵詞】財(cái)政透明度；文獻(xiàn)綜述

一、引言

財(cái)政信息處于政府信息的核心位置，財(cái)政信息公開透明是保障公民知情權(quán)參與權(quán)的必要條件，是建立陽光政府責(zé)任政府的必要保障。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)，對進(jìn)一步提升財(cái)政透明度的呼聲波瀾再起。自2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布以來，行政部門，民間組織，社會(huì)公眾對我國財(cái)政透明度問題進(jìn)行了多方努力，雖見成效卻不顯著，這使得人們產(chǎn)生了疑問，引發(fā)人們對于如何推進(jìn)財(cái)政透明度跨越式提升的熱烈討論。在這樣的宏觀背景下，對中國財(cái)政透明度問題的深刻理解顯得尤為重要。隨著改革進(jìn)程推進(jìn)，學(xué)者們對其認(rèn)識(shí)也在不停更新，充分梳理這些文獻(xiàn)成為一項(xiàng)重要有意義的工作。

以上述為背景，本文嘗試對該領(lǐng)域已有理論文獻(xiàn)，經(jīng)驗(yàn)研究基于梳理與歸納，著重考察國際上對財(cái)政透明度的通行準(zhǔn)則如何在中國找到合適土壤，生根發(fā)芽，通過梳理文獻(xiàn)辨識(shí)中國財(cái)政透明度問題的解決方向?？傮w來說，既有文獻(xiàn)的落腳點(diǎn)集中以下方面：一是從國際通行準(zhǔn)則角度論證財(cái)政透明度要求；二是總結(jié)我國財(cái)政透明度較低的原因及優(yōu)化路徑；三是探索國內(nèi)外關(guān)于財(cái)政透明度的實(shí)踐，本文剩余部分將延續(xù)此思路進(jìn)行安排。

二、認(rèn)識(shí)財(cái)政透明度

有關(guān)財(cái)政透明度的定義，大量文獻(xiàn)認(rèn)為比較權(quán)威的概念是1998年IMF在《財(cái)政透明度手冊》中所采納的由Kopits與Craig給出的定義：向公眾（公眾被定義為包括所有與制定和實(shí)施財(cái)政政策有關(guān)的個(gè)人與組織）最大限度的公開政府的結(jié)構(gòu)與職能，財(cái)政政策意向，公共部門賬戶和財(cái)政預(yù)測的信息。國際國幣基金組織（IMF）理事會(huì)在1998年先后通過《財(cái)政透明度良好做法守則-原則宣言》和《財(cái)政透明度手冊》（《財(cái)政透明度良好做法守則-原則宣言》的解釋性文件，涵蓋其全部內(nèi)容），并于2001年對其進(jìn)行修訂，《修訂的財(cái)政透明度手冊》（2001）指出財(cái)政透明度應(yīng)遵從的四項(xiàng)基本原則，分別是作用和責(zé)任的澄清，公眾獲取信息的難易程度，預(yù)算編制執(zhí)行和報(bào)告的公開，對真實(shí)性的獨(dú)立保證。對此，鶴光太郎從制度透明度，會(huì)計(jì)透明度，指標(biāo)與預(yù)測透明度三方面要求政府信息披露，Kilzick指出透明度更應(yīng)該從使用者角度而非提供者角度來理解，高倚云，蔣平認(rèn)為IMF的核心立意是政府應(yīng)當(dāng)提供全面并真是的財(cái)政信息，并規(guī)范公開信息的內(nèi)容，程序和信息質(zhì)量，張平則指出，除上述作用外，IMF手冊更主要的在于為各國確立公共財(cái)政透明度的原則性文件，督促各國政府效率的提高以建立合理的財(cái)政體制。劉笑霞則強(qiáng)調(diào)，財(cái)政透明不僅僅局限于狹義的財(cái)政活動(dòng)透明，IMF要求政府公開其結(jié)構(gòu)和職能的原因就在于政府其他方面活動(dòng)有可能和財(cái)政活動(dòng)有相關(guān)關(guān)系，甚至產(chǎn)生較大影響。

財(cái)政透明度具有經(jīng)濟(jì)學(xué)上的理論淵源，主要集中于受托責(zé)任觀，代理人制度，公共產(chǎn)品理論。程瑜李建發(fā)從受托責(zé)任觀角度認(rèn)為政府作為公共資源管理的受托一方，其機(jī)構(gòu)，人員有履行社會(huì)公共事務(wù)管理職能并向公共報(bào)告的義務(wù)，因此提高財(cái)政透明度是政府受托責(zé)任的內(nèi)在要求政府接受人民委托管理國家資源并提供公共物品，資財(cái)提供者即公眾必須依賴政府報(bào)告了解政府責(zé)任的履行情況。也就是說，從政府角度來說，政府必須就其行為向議會(huì)和人民做出合理解釋，政府若不能透明公開相關(guān)信息，則表明受托責(zé)任履行不足，也就無從知道制度是否有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)及該目標(biāo)是否正確。而代理理論認(rèn)為提高財(cái)政透明度是降低政府代理成本的內(nèi)在要求，政府和人民的委托—代理關(guān)系中，公民沒有“退出”的選擇權(quán)，劉笑霞的觀點(diǎn)認(rèn)為如果想保證代理人以委托人利益為基點(diǎn)行動(dòng)，就必須要求代理人行為透明，從而降低委托人與代理人之間信息不對稱程度，利于委托人監(jiān)督評(píng)價(jià)代理人以解決代理問題鶴光太郎則堅(jiān)持透明信息的公開，可以使公眾和立法機(jī)構(gòu)有效考評(píng)政府以減少腐敗行為。程瑜指出，透明度可實(shí)現(xiàn)完美信息和完全信息的制度安排，表明具備一定質(zhì)量的信息被主體共享的程度，透明度的制度架構(gòu)目標(biāo)是達(dá)到信息的完全對稱，即完美信息和完全信息。完美信息是博弈雙方在博弈過程中能觀察對方的行為決策，完全信息是人們對參與博弈的各方行為決策的結(jié)果，利益或損失有較為明確的預(yù)期，因此財(cái)政透明度實(shí)質(zhì)就是政府在規(guī)定時(shí)間按規(guī)定頻率向公眾披露的信息程度。黃壽峰等人從財(cái)政透明度與腐敗關(guān)系出發(fā)，研究認(rèn)為提高財(cái)政透明度可以遏制腐敗，但目前其作用并不明顯。公共產(chǎn)品理論強(qiáng)調(diào)財(cái)政信息產(chǎn)品能作為社會(huì)公共品的基礎(chǔ)，而作為公共產(chǎn)品理應(yīng)向公眾開放，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，減少尋租行為和腐敗，避免政府與特定利益之間的共謀，減少或避免暗箱操作。因此，公眾的參與成為推動(dòng)財(cái)政透明度提高至關(guān)重要的一環(huán)。白景明指出了公眾對財(cái)政公開的思想認(rèn)識(shí)不夠清楚，應(yīng)加大宣傳力度引導(dǎo)社會(huì)樹立務(wù)實(shí)的財(cái)政觀；王亞欣和馬蔡琛通過比較研究金磚國家預(yù)算透明度情況指出了發(fā)揮公眾力量對提升財(cái)政透明度尤其是預(yù)算透明度的作用。

三、我國財(cái)政透明度較低原因及優(yōu)化路徑

凌嵐、張玲強(qiáng)調(diào)了財(cái)政透明度在我國的推進(jìn)跨越的漫長時(shí)空，粗線條勾勒大致分為3個(gè)階段，分別是1949建國到1999的萌芽期，國家保密法等文件把政府預(yù)算規(guī)定為國家機(jī)密；1999到2007，提出預(yù)算編制等要求，實(shí)行部門預(yù)算改革，加入國際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)通用系統(tǒng)等；2007年隨著《政府信息公開條例》發(fā)布，提升財(cái)政透明度的進(jìn)程全面推進(jìn)。但盡管我國已經(jīng)采取了多種措施促進(jìn)財(cái)政透明度的改善，目前我國財(cái)政透明度尚存很多問題，與IMF等關(guān)于財(cái)政透明度的要求相比，我國仍然存在很大差距。普華永道會(huì)計(jì)事務(wù)所2001年對35個(gè)國家和地區(qū)透明度進(jìn)行評(píng)分和排序，結(jié)果中國的“不透明指數(shù)”高達(dá)87，被列為透明度最低的國家，遠(yuǎn)低于最低的新加坡（29分）和美國（36分）；在2004年的評(píng)價(jià)中，中國的不透明指數(shù)在48個(gè)國家中仍然高居前五位。

溫嬌秀，李燕等人都不約而同的指出我國信息公布的法制問題，制度架構(gòu)起著決定作用，法制是制度架構(gòu)的基石。事實(shí)上，建國以來我國一直沒有出臺(tái)專門的政府信息公開的法律法規(guī)，而只有一部約束信息公開的《中華人民共和國保守國家秘密法》（以下簡稱《保密法》），2008年《條例》公開，2014年通過新的修訂的《預(yù)算法》，使得政府信息公開的制度保障上升到了更高層次，無論是主動(dòng)公開財(cái)政信息還是依申請公開財(cái)政信息的政府?dāng)?shù)量都得到了大幅增加，但法制公開建設(shè)依然相對不足?！侗Ｃ芊ā贩懂爩挿?，幾乎將所有領(lǐng)域納入國家機(jī)密，直接與政府信息公開原則相背離；且定密權(quán)歸屬于行政部門，使得行政部門界定的國家機(jī)密超過合理范圍時(shí)仍然得不到法律制約；新《預(yù)算法》籠統(tǒng)規(guī)定政府信息公開，沒有細(xì)化內(nèi)容，也沒有規(guī)定一些重要預(yù)算信息的公開，可操作性較低，這些都極大阻礙了各級(jí)政府公布財(cái)政信息的積極性。

再次，正如杜方，邵冰等指出的，財(cái)政透明度的實(shí)現(xiàn)不可避免的同技術(shù)掛鉤。這不僅僅是是否愿意向公眾披露問題，更涉及到財(cái)政預(yù)算制度，現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)等。其中政府預(yù)算制度尤其引起了國內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注。呂俠通過對2011年各省生產(chǎn)總值，政府預(yù)算收入與預(yù)算透明度指數(shù)進(jìn)行相關(guān)分析，證實(shí)了預(yù)算透明度與宏觀經(jīng)濟(jì)的正相關(guān)關(guān)系，說明了預(yù)算透明度提高能從根本上解決信息不對稱問題以促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，預(yù)算改革牽一發(fā)動(dòng)全身，自我國推進(jìn)“參與式預(yù)算”改革以來，很大程度借鑒巴西經(jīng)驗(yàn)，在結(jié)合實(shí)際基礎(chǔ)上形成了在國家預(yù)算編制層面就引入公民參與的焦作“直接參與”模式，在人大監(jiān)督預(yù)算層面吸收普通公民參加的溫嶺“民主懇談”模式，政府定向公民排序的惠南“點(diǎn)菜模式”三大模式，在推進(jìn)過程中卻遇到了除官僚主義，外來環(huán)境壓力之外的中國“特色”問題，陳靜特別提到了地方基層政府財(cái)政權(quán)較為缺失，預(yù)算信息精細(xì)化水平低，參與預(yù)算平臺(tái)尚未完善，公民較難介入預(yù)算執(zhí)行中的預(yù)算變更環(huán)節(jié)等。為此，許正中，劉堯等均提出了建立政府—人大--公眾相互制衡的外部專業(yè)化監(jiān)督機(jī)制，細(xì)化預(yù)算公開，提高預(yù)算公開技術(shù)手段如建立完備的預(yù)算編制系統(tǒng)，預(yù)算執(zhí)行分析報(bào)告系統(tǒng)以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策分析系統(tǒng)等建議，實(shí)現(xiàn)財(cái)政蛋糕的良好運(yùn)用。

在財(cái)政透明度的績效考評(píng)方面，我國也任重道遠(yuǎn)。目前我國財(cái)政透明度的績效考評(píng)仍處于初級(jí)階段，由于缺乏相關(guān)的法律依據(jù)，各級(jí)政府績效評(píng)價(jià)的隨意性很大，評(píng)價(jià)的內(nèi)容程序不盡相同，且政府部門本身既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，績效評(píng)價(jià)主體太過單一，很多績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)也沒有量化，直接導(dǎo)致了政府在提高財(cái)政透明度方面的受托責(zé)任和服務(wù)意識(shí)的淡化。與之對應(yīng)，信息公開始終未正式列入地方官員考核指標(biāo)中，顯然不能對承擔(dān)巨大晉升壓力的地方官員產(chǎn)生足夠的政治激勵(lì)。而官員行為對財(cái)政透明度又具有較大影響。張蕊，朱建軍通過對2008- 2012 年中國 31 個(gè)省級(jí)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)相對于其他來源類型官員， 中央調(diào)任官員更能積極響應(yīng)中央關(guān)于推動(dòng)財(cái)政信息公開的號(hào)召，提升本地財(cái)政透明度，同時(shí)官員任期和年齡與財(cái)政透明度呈負(fù)向相關(guān)關(guān)系，學(xué)歷與其成功正向相關(guān)關(guān)系。因此，董妍特別提到了將信息公開指標(biāo)量化并提升為硬性指標(biāo)， 可在政治上激勵(lì)官員改善地方政府提升財(cái)政透明度。在地方財(cái)政透明度這一環(huán)節(jié)，地方政府債務(wù)也引發(fā)了學(xué)者關(guān)注，李敬濤、陳志斌等指出部分官員出于晉升壓力盲目舉債進(jìn)行“政績工程”，GDP導(dǎo)向的晉升激勵(lì)助漲了地方政府操縱的動(dòng)機(jī)，使得強(qiáng)化任期內(nèi)債務(wù)考核成為廣泛呼聲。

此外，由于歷史文化社會(huì)環(huán)境等原因，我國缺乏財(cái)政信息公開的理論基礎(chǔ)。對此王晟在《我國財(cái)政信息公開制度建構(gòu)研究》中指出借鑒上市公司信息披露制度的框架和內(nèi)容，構(gòu)建充分理論基礎(chǔ)，重塑財(cái)政信息公開的主體體系并完善公開的對象和內(nèi)容等。他提出，從委托代理角度講，公共權(quán)力與上市公司的委托代理治理結(jié)構(gòu)具有相似性質(zhì)即委托者的公開性，開放性，其特性必然要求加大財(cái)政信息公開力度。同時(shí)，自然環(huán)境尤其是資源問題也成為了影響財(cái)政透明度的因素。辛兵海，張曉云等通過固定效應(yīng)模型和系統(tǒng)GMM模型計(jì)量實(shí)證檢驗(yàn)了地區(qū)資源依賴程度、政府透明度和經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系，證明了資源依賴是地方政府信息透明度的影響因素，政府透明度是經(jīng)濟(jì)增長的驅(qū)動(dòng)因素和“資源詛咒”問題的重要傳導(dǎo)機(jī)制。

究竟如何提高我國財(cái)政透明度？不同研究方向的學(xué)者給出了不同方向的答案。張平首先提到了通過法制建設(shè)轉(zhuǎn)變保密思維，培養(yǎng)政府陽光意識(shí)的問題。正如前文提到，我國的《保密法》和《預(yù)算法》部分條款與政府信息公開的基本原則相抵觸。以《保密法》第8條為例，其規(guī)定的國家秘密的基本范圍涉及面之廣讓人想不出不屬于國家秘密的公共事務(wù)，“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的秘密事項(xiàng)”應(yīng)具體明確列舉，同時(shí)應(yīng)清理修改與信息公開原則相違背的條款；在《預(yù)算法》總則第1條中，“國家”一詞作為管理和監(jiān)督主體，實(shí)際上排除了人民和立法機(jī)關(guān)的作用。再如鄧淑蓮，劉小兵等指出的，《預(yù)算法》中對公開的詳細(xì)程度并未作出具體規(guī)定，而實(shí)際上公開的預(yù)算信息應(yīng)該覆蓋各級(jí)政府及其所屬的所有行政，事業(yè)單位以及經(jīng)營性機(jī)構(gòu)的全部收支，資產(chǎn)和負(fù)債，預(yù)算收入公開細(xì)化到目級(jí)科目，支出按功能細(xì)化到項(xiàng)級(jí)，按經(jīng)濟(jì)分類細(xì)化到款級(jí)等。因此，要通過推進(jìn)財(cái)政透明度法制建設(shè)改變長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下沿襲的政府組織活動(dòng)不公開的狀態(tài)，切實(shí)貫徹已經(jīng)頒布的《政府信息公開條例》與社會(huì)公眾構(gòu)建良好的溝通關(guān)系，從而減少尋租和腐敗的可能。

再者，預(yù)算改革成為財(cái)政改革中的重中之重。呂俠通過對2011年各省生產(chǎn)總值，政府預(yù)算收入與預(yù)算透明度指數(shù)進(jìn)行相關(guān)分析，證明了財(cái)政透明度與宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的正相關(guān)關(guān)系。許正中，劉堯，賴先進(jìn)等強(qiáng)調(diào)建立預(yù)算的約束機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，并將預(yù)算撥款與行政績效掛鉤，實(shí)行績效預(yù)算；陳隆近，周小林等基于受眾角度將預(yù)算改革思路著眼于技術(shù)上推進(jìn)全口徑預(yù)算，執(zhí)行上嚴(yán)格依照預(yù)決算信息發(fā)布的法定期限等，培養(yǎng)具有專業(yè)素質(zhì)的人大代表和理性成熟的公民社會(huì)，以推進(jìn)參與式預(yù)算改革。2013年以后我國政府不再使用“預(yù)算外基金”概念，而是以四本預(yù)算基金，即一般公共預(yù)算基金，政府性基金，國有資本經(jīng)營預(yù)算基金和社會(huì)保險(xiǎn)基金覆蓋所有公共資金，確立了四本預(yù)算公開的目標(biāo)框架，但四本帳公開的信息完整性有待提高，應(yīng)逐步推進(jìn)財(cái)政信息公開的詳細(xì)性，公開所有部門及單位預(yù)算信息，公開財(cái)政支出功能分類和經(jīng)濟(jì)分類的類款項(xiàng)信息，公開政府資產(chǎn)負(fù)債信息等。

同時(shí)，政府財(cái)務(wù)報(bào)告建設(shè)和會(huì)計(jì)改革也獲得了廣泛關(guān)注。政府財(cái)務(wù)報(bào)告是信息公開的重要手段，李建發(fā)，劉笑霞等諸多學(xué)者對政府財(cái)務(wù)報(bào)告建設(shè)及政府會(huì)計(jì)改革提出了實(shí)質(zhì)性意見。當(dāng)前的財(cái)務(wù)報(bào)告目標(biāo)定位于適應(yīng)財(cái)政預(yù)算管理需要而非滿足社會(huì)公眾立法機(jī)關(guān)審計(jì)機(jī)關(guān)等的信息需求，應(yīng)重新明確目標(biāo)，同時(shí)擴(kuò)大財(cái)務(wù)報(bào)告主題涵蓋范圍。此外，我國預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告主要采用收付實(shí)現(xiàn)制基礎(chǔ)，局限性明顯，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)金流量而忽略了其他可能對政府現(xiàn)在將來商品和服務(wù)供應(yīng)能力產(chǎn)生影響的非現(xiàn)金資源，同時(shí)難以體現(xiàn)應(yīng)收未收，應(yīng)付未付的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，難以揭示政府的負(fù)債全貌。孫琳，方愛麗等指出要采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制作為政府會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為改革方向，將會(huì)計(jì)核算范圍由預(yù)算資金運(yùn)動(dòng)擴(kuò)展到政府資金運(yùn)動(dòng)，同時(shí)逐步健全完善各類基金，逐步由預(yù)算會(huì)計(jì)模式過渡到基金會(huì)計(jì)模式，使專款專用原則徹底得到落實(shí)，完善財(cái)務(wù)管理，以達(dá)到解除政府的公共受托責(zé)任目的等。戚艷霞、荊新以國際上 44 個(gè)國家為樣本，對政府會(huì)計(jì)中應(yīng)用不同確認(rèn)基礎(chǔ)的報(bào)告對財(cái)政透明度的影響進(jìn)行了實(shí)證分析，在控制樣本國家各具特性的環(huán)境因素基礎(chǔ)上提煉出政府會(huì)計(jì)技術(shù)因素的共性影響。

此外，提高財(cái)政監(jiān)督水平能夠?yàn)樨?cái)政透明度的提升保駕護(hù)航，其目的就是要將政府的“錢袋子”置于全社會(huì)的監(jiān)督之下，程瑜談到以公共財(cái)政的實(shí)際內(nèi)涵為基準(zhǔn)點(diǎn)，聯(lián)系財(cái)政監(jiān)督透明化常態(tài)化建設(shè)的原則，建構(gòu)“人大監(jiān)督+財(cái)政部門監(jiān)督+審計(jì)外部監(jiān)督+社會(huì)監(jiān)督”的全方位，分層次的“四位一體”，肖鵬，閻川等同樣認(rèn)為內(nèi)外結(jié)合的治理模式能避免單一機(jī)構(gòu)監(jiān)督的片面性。其中政府審計(jì)是重要保障機(jī)制，在西方，審計(jì)報(bào)告是財(cái)務(wù)報(bào)告不可或缺的重要組成部分。目前我國尚未形成統(tǒng)一強(qiáng)有力的政府審計(jì)公開制度，應(yīng)該從建立政府信息公開審計(jì)制度和完善政府審計(jì)結(jié)果公開制度兩方面加強(qiáng)政府審計(jì)，李昊和遲國泰則提出由于內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性難以保障，應(yīng)將我國審計(jì)機(jī)關(guān)從“行政型”轉(zhuǎn)變成“立法型”，以此壯大審計(jì)機(jī)關(guān)的力量。

最后，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，改善技術(shù)手段成為提高財(cái)政透明的重要環(huán)節(jié)。開發(fā)實(shí)用性的電子政府公開系統(tǒng)與平臺(tái)，充分利用電視媒體，網(wǎng)絡(luò)，數(shù)據(jù)庫等現(xiàn)代通訊技術(shù)手段，建立電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)傻瓜式查詢下載等，都能快速降低公眾獲取財(cái)政信息的成本，并加快信息更新的頻率，提高政府的回應(yīng)力；再如以當(dāng)局“金財(cái)工程”為基點(diǎn)，構(gòu)建財(cái)政管理綜合信息系統(tǒng)（GFMIS）以達(dá)到預(yù)算專業(yè)化職能和各部門業(yè)務(wù)上的協(xié)調(diào)同步，建立項(xiàng)目績效管理系統(tǒng)PPMS，做到事前預(yù)測，事中控制，事后分析等。此外，我國當(dāng)前財(cái)政信息公開方式與國際比較不符合便利原則，在國際上財(cái)政信息集中公布在一個(gè)網(wǎng)站上已經(jīng)是慣例，而我國本該由財(cái)政部門在同一時(shí)間地點(diǎn)統(tǒng)一公布的政府財(cái)政預(yù)算信息卻分散公布在各級(jí)網(wǎng)站，極大削減了公眾獲取財(cái)政信息的易取性。與之相對應(yīng)，在財(cái)政信息公開過程中引入公民參與機(jī)制也成為了改革方向。

四、國內(nèi)外關(guān)于財(cái)政透明度的實(shí)踐

隨著全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是新公共管理運(yùn)動(dòng)興起，財(cái)政透明度愈發(fā)得到世界各國政府及國際組織重視，尤其是IMF，世界銀行，OECD，ADB等國際組織大大推動(dòng)了財(cái)政透明度的提高。前文提到，IMF通過了《財(cái)政透明度良好行為守則——原則宣言》，并制定了指南性質(zhì)的的《財(cái)政透明度手冊》，成為國際組織推動(dòng)財(cái)政透明度進(jìn)程的重要里程碑。OECD的工作核心則是要求財(cái)政過程透明，于2001年5月制定《預(yù)算透明度最佳行為》，對預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容頻率及行管控制和審計(jì)機(jī)制作出了具體規(guī)定，具體包括預(yù)算報(bào)告內(nèi)容全面并應(yīng)向立法機(jī)構(gòu)提交，文件包括對每項(xiàng)收支的說明，以及在可行情況下提供支出項(xiàng)目的非財(cái)務(wù)業(yè)績數(shù)據(jù)，預(yù)算報(bào)告提供中期預(yù)測等。ADB則著重于自身信息披露，值得注意的是雖然亞行的信息公開只涉及銀行信息公開，仍然對各國政府的信息透明有同樣的促進(jìn)作用。

此外，除上述幾大國際組織外，有學(xué)者注意到WTO和APEC對該進(jìn)程的推進(jìn)。盛斌指出，APEC的綱要性文件《大阪行動(dòng)議程》明確將透明度列錄為“一般原則”的重點(diǎn)內(nèi)容，雖未被提高到戰(zhàn)略高度散見于議程當(dāng)中，卻成為APEC透明度問題的基石。WTO致力于推進(jìn)貿(mào)易自由化，將透明度作為三個(gè)主要目標(biāo)之一，也是各成員國政府必須恪守的基本原則，盡管WTO涉及的僅僅是國際貿(mào)易部分的法律規(guī)則和政府管理行為，但在客觀上對政府行政透明度和財(cái)政透明度提出更高要求。

在國家層面，王晟列舉了新西蘭、英國、澳大利亞等國家比照上市公司信息披露的責(zé)任機(jī)制對政府信息公開責(zé)任進(jìn)行了立法，并借鑒了公司會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)及其形成的財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行了政府會(huì)計(jì)改革。其中新西蘭的財(cái)政信息公開體系獲得了國際社會(huì)的高度評(píng)價(jià)，其規(guī)范財(cái)政信息公開規(guī)則體系的形成在不斷試錯(cuò)中歷時(shí)近十年，呈現(xiàn)出立體化的特點(diǎn)，在充分吸收了國際社會(huì)的有益準(zhǔn)則和技術(shù)規(guī)范基礎(chǔ)上涵蓋了報(bào)告制度、預(yù)算透明以及監(jiān)督審查等制度，提出以“效績管理”為框架向“公共管理”邁進(jìn)，由側(cè)重遵守資源和權(quán)力的使用轉(zhuǎn)向側(cè)重結(jié)果和管理的自由，將責(zé)任和權(quán)力下放。而日本自20世紀(jì)90年代后期已經(jīng)開始進(jìn)行地方政府透明度排名調(diào)查，與其相比，我國政府缺乏如此范圍大，力度大，程度深的透明度調(diào)查和約束。在信息公布的頻率上，許多國家值得借鑒，如美國不僅達(dá)到SDDS相關(guān)要求，在許多方面還超越了其要求，SDDS對披露廣義政府和公共部門運(yùn)作的收入支出余額上要求披露頻率為年度，而美公布頻度為季度；SDDS對中央政府內(nèi)外債要求的公布頻率為季度，而美國達(dá)到了月度的水平。在公布科目上，蔡曉雨列舉了兩個(gè)國家實(shí)例，德國政府設(shè)置了1000多個(gè)收入科目和7000多支出科目，并且對每一科目都進(jìn)行了說明和計(jì)算。瑞典把完善政府報(bào)告體系作為義務(wù)，在法律上明確要求披露政府資產(chǎn)負(fù)債信息，如《1997年瑞典國家預(yù)算法建議草案》第40條要求政府財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)包括資產(chǎn)負(fù)債表等。

我國在財(cái)政透明度問題上改革持續(xù)推進(jìn)。一方面，若干法律條例政策陸續(xù)出臺(tái)，在一定程度上為提升財(cái)政透明度奠定法制基礎(chǔ)，其中尤以預(yù)算改革作為重中之重。1995 年《中華人民共和國預(yù)算法》 明確賦予各級(jí)人民代表大會(huì)對各級(jí)政府預(yù)算的審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督權(quán)，并明確規(guī)定各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對各預(yù)算的監(jiān)督程序。 2000年起全國人大常委會(huì)指示中央政府各部門在政府整體預(yù)算之外，單獨(dú)報(bào)告本部門預(yù)算。 2004 年，我國政府開始全面實(shí)施新的預(yù)算分類體系， 2007 年實(shí)行新的政府收支分類科目，2008年《政府信息公開條例》邁出了里程碑一步，2014 年 8 月 31 日，作為 “經(jīng)濟(jì)憲法”的預(yù)算法進(jìn)行了 20 年來的首次大修。進(jìn)一步明確立法宗旨、細(xì)化預(yù)算公開、全口徑預(yù)算管理制度、賦予地方政府有限發(fā)債權(quán)，并完善了預(yù)算審查監(jiān)督等方面。另一方面，除國家層面的努力外，各地方也在實(shí)踐中摸索前進(jìn)。，四川省巴中市白廟鄉(xiāng)政府網(wǎng)站發(fā)布公開財(cái)政預(yù)決算和政府具體開支情況，為我國地方財(cái)政決策的民主化 、透明化 、制度化建設(shè)開了先河； 2013 年省級(jí) 42 家政府部門、單位公布了部門預(yù)算和“三公”的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，2014年更是首度實(shí)現(xiàn)了省市縣全覆蓋公開；黑龍江省巴彥縣嘗試在縣級(jí)預(yù)算編制過程中采取參與式預(yù)算模式，進(jìn)一步加大普通百姓對公共性政府事務(wù)的監(jiān)督參與，探索出從“為民做主”向“讓民做主”轉(zhuǎn)變的政府改革新方向；廣州成為全國首個(gè)實(shí)現(xiàn)三級(jí)政府“三公”經(jīng)費(fèi)信息全面公開的城市，其政府性債務(wù)管理水平也位居全國前列，在15 個(gè)副省級(jí)城市中，第一個(gè)將政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)計(jì)劃提交市人大審議并對外公布。種種努力與實(shí)踐進(jìn)一步推動(dòng)了中國財(cái)政透明度進(jìn)程的大發(fā)展。

五、結(jié)語

縱觀我國財(cái)政透明度的改革進(jìn)程，盡管困難重重，卻作為一種具有強(qiáng)大生命力的民主實(shí)驗(yàn)在公共管理實(shí)踐中不斷發(fā)展完善。但是，有效的信息公開時(shí)間必須在科學(xué)制度框架下進(jìn)行，依靠強(qiáng)有力的法制保障，只有架構(gòu)全方位的公開機(jī)制財(cái)政透明度的提高才能真正產(chǎn)生建設(shè)性發(fā)展。無論是對照公共治理模范模式的信息公開要求，還是比照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的財(cái)政信息公開時(shí)間，我國的改革進(jìn)程都顯得較為緩慢，僅僅是破冰階段。要想得到更大范圍的推廣，更長時(shí)間的持續(xù)，除了在理念，資金，技術(shù)，制度環(huán)境等環(huán)節(jié)下功夫外，最重要的無疑是得到法律的確認(rèn)和國家財(cái)政體制的掛鉤，才能推進(jìn)財(cái)政透明度的跳躍式提高。