淺析地方政府預(yù)算執(zhí)行審計的現(xiàn)狀、問題及對策

周舒英

【摘 要】隨著地方經(jīng)濟的發(fā)展，地方財政的使用在量和域等多個方面都有了明顯的變化，地方財政預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和審計工作越來越重要。我們在闡釋了目前預(yù)算執(zhí)行審計工作的現(xiàn)狀和問題之后，根據(jù)這些問題提出了一些優(yōu)化的建議和意見，以期在地方提升預(yù)算執(zhí)行審計水平的過程中起到積極的促進作用。

【關(guān)鍵詞】地方政府；財政預(yù)算；審計

一、引言

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和公共財政框架的搭建，對地方政府預(yù)算執(zhí)行的審計在財政審計中的地位越來越重要，這既是法律賦予審計機關(guān)的基本職能，也是經(jīng)濟發(fā)展和財政體系優(yōu)化和完善的迫切需要，財政預(yù)算審計在經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、宏觀調(diào)控等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。對于經(jīng)濟發(fā)展和宏觀調(diào)控來說，地方政府的財政預(yù)算執(zhí)行是經(jīng)濟的直接節(jié)拍器和方向掌舵人，對財政預(yù)算執(zhí)行的審計有利于保證經(jīng)濟發(fā)展的健康和穩(wěn)定，促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展；對于社會和諧來說，財政審計特別是地方政府財政預(yù)算執(zhí)行審計是事關(guān)權(quán)力相互制約與平衡的重要力量和步驟，是權(quán)利在陽光下運行的重要舉措，有利于民政同心，共同構(gòu)建和諧健康的社會。

二、當前地方政府財政預(yù)算執(zhí)行審計的現(xiàn)狀及問題

1.意識方面

在政府財政預(yù)算執(zhí)行審計的過程中，我們發(fā)現(xiàn)目前的審計工作存在著意識不清晰、不到位的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在將預(yù)算執(zhí)行審計搞成了一般的政府審計或者財政預(yù)算收入審計，這樣的認識會極大的影響審計的效率和效果，從而達不到財政預(yù)算執(zhí)行審計的真正目的。除了對于政府財政預(yù)算執(zhí)行審計定義和范圍的認識模糊，還存在著對預(yù)算執(zhí)行審計工作不夠重視的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在相關(guān)的資源調(diào)度整合及準備工作的不完善，在一定程度上忽視了預(yù)算執(zhí)行審計的重要作用。

2.制度方面

正是由于預(yù)算執(zhí)行審計意識的缺位，直接導(dǎo)致了相關(guān)制度設(shè)計的缺陷和不完善。審計工作具有較為強烈的模塊化、制度化和流程化特點，政府審計的制度設(shè)計的完善程度會直接影響到審計的效率和效果。當前地方政府預(yù)算執(zhí)行審計的制度設(shè)計存在著一定的問題，主要體現(xiàn)在獨立性和框架方面。

對于獨立性來講，當前地方政府財政預(yù)算執(zhí)行審計的執(zhí)行主體是以各級審計機關(guān)為主，而審計機關(guān)的行政地位是隸屬于人民政府，而人民政府又是預(yù)算的執(zhí)行主體，這樣的制度設(shè)計就會使得預(yù)算執(zhí)行審計的工作容易流于形式，沒有辦法對于政府預(yù)算執(zhí)行情況進行全面、可觀的評價和審計，審計工作沒有獨立于人民政府權(quán)利的框架之外，不利于預(yù)算執(zhí)行審計的客觀和公正。

對于框架來講，當前地方政府預(yù)算執(zhí)行的流程框架和方法框架存在著不完善。正如前文提到，審計工作是一個具有較強模塊化、制度化和流程化的工作，特別是預(yù)算執(zhí)行審計，由于執(zhí)行的動態(tài)性和效果的顯著性，對于構(gòu)成框架的制度、流程等方面有著較強的敏感性，一個不完善的審計框架會直接影響到審計的效果和效率。對于框架的不完善主要體現(xiàn)在規(guī)范不統(tǒng)一和釋義不清楚的問題。對于規(guī)范不統(tǒng)一來講，目前全國仍然還為形成統(tǒng)一的預(yù)算執(zhí)行審計標準和規(guī)范，各個地方總是存在著一定的差異和口徑的不一致，直接帶來的審計結(jié)果的不可比；對于釋義不清楚來講，目前僅有的相關(guān)地方政府財政預(yù)算執(zhí)行法律法規(guī)對于某些問題的界定不清楚，一方面體現(xiàn)在對于問題的界定不清楚；另一方面體現(xiàn)在對于處理方面的界定不清楚，使得各地對于審計結(jié)果的量化處理出現(xiàn)不一致。

3.執(zhí)行方面

地方政府財政預(yù)算執(zhí)行審計的執(zhí)行方面問題主要體現(xiàn)在執(zhí)行力度、監(jiān)督力度和執(zhí)行方法3個方面。

對于執(zhí)行力度來講，由于預(yù)算執(zhí)行審計的動態(tài)性的特點，執(zhí)行的力度要相對強于其它的審計工作，因此，這里所講的執(zhí)行力度主要是指審計工作執(zhí)行的動態(tài)跟蹤和結(jié)果復(fù)核兩個方面。對于動態(tài)跟蹤，這是目前地方的預(yù)算執(zhí)行審計最為薄弱的環(huán)節(jié)，這主要是受到傳統(tǒng)審計意識的影響，認為只要在固定的審計時間段對審計對象進行審計即可，這樣卻忽略了審計對象與預(yù)算執(zhí)行之間的動態(tài)關(guān)系，片面地將審計對象孤立地在特定期間來考慮，沒有考慮到預(yù)算執(zhí)行結(jié)果有時候并非某一特定期間的結(jié)果，從而可能得出片面的審計結(jié)論。對于結(jié)果復(fù)核，主要是對動態(tài)跟蹤和初步審計結(jié)果的復(fù)核，這雖然是標準的審計步驟，但是對于預(yù)算執(zhí)行審計來說尤為重要，原因就是預(yù)算執(zhí)行審計的動態(tài)性，容易在審計日前期進行“臨時補救”，從而掩蓋了真實的執(zhí)行情況。但是目前的預(yù)算執(zhí)行審計這一步驟相對缺乏。

對于監(jiān)督力度，目前的預(yù)算執(zhí)行審計的監(jiān)督不到位，容易導(dǎo)致審計的工作流于形式，或者形成暗箱操作。

對于執(zhí)行方法，主要是目前政府財政預(yù)算執(zhí)行審計的審計方法存在著一定的落后，越來越體現(xiàn)出在當下財政結(jié)構(gòu)中的不適應(yīng)。

4.人才方面

預(yù)算執(zhí)行審計的具體執(zhí)行人是審計人員，因此，審計人員素質(zhì)和專業(yè)技能水平會直接影響到審計的水平和質(zhì)量。目前我國的地方政府財政預(yù)算執(zhí)行審計人才相對比較匱乏，特別是高水平的審計人員相對不足。這不僅構(gòu)成了審計水平的短板，更加是自身審計人才培養(yǎng)和審計體系建立的瓶頸。

三、優(yōu)化地方政府財政預(yù)算執(zhí)行審計的策略建議

1.意識方面

當前地方政府財政預(yù)算執(zhí)行審計的最重要的改進方面就是要樹立正確、清晰的預(yù)算執(zhí)行審計概念，對于預(yù)算執(zhí)行審計的定義、范圍、目標等方面需要更加清晰的認識。這種意識不僅僅是需要自發(fā)的樹立，更加需要結(jié)合制度的建設(shè)和人才的引進。制度的建設(shè)有利于將意識的建立固定化和流程化，帶有一點強制改變的意味；人才的引進不僅僅可以直接提升地方審計機關(guān)的審計水平，也會在意識方面起到一定的帶動作用。

2.制度方面

在地方政府財政預(yù)算執(zhí)行審計的制度設(shè)計方面，應(yīng)該秉持著在職權(quán)范圍內(nèi)的合理性原則，這主要是因為制度的建設(shè)是一個全國的系統(tǒng)性工程，不是某一個地方政府能夠獨立完成的。因此，地方在優(yōu)化本地審計規(guī)范的時候，不應(yīng)該一味的另起爐灶，而是應(yīng)該在整體的預(yù)算執(zhí)行審計框架和體系下進行優(yōu)化，在職權(quán)范圍內(nèi)積極促成整體性的預(yù)算執(zhí)行審計框架體系向著更好、更加優(yōu)化的方向發(fā)展。

對于獨立性來講，預(yù)算執(zhí)行審計應(yīng)該在獨立的機制下運行，但是由于全國的行政體制的局限，各級地方在優(yōu)化獨立性的時候需要充分調(diào)動政府的資源和力量，在地方人大等權(quán)力機關(guān)的授權(quán)下進行改革，使得地方審計機關(guān)的獨立性得到地方人大等權(quán)利機關(guān)的上層保證，在體制下得到最大程度的釋放。

對于框架來講，地方需要逐步規(guī)范本地的預(yù)算執(zhí)行審計，對于界定不清晰或者處理不清晰的問題一方面要積極上報；另一方面也要積極在實踐中總結(jié)經(jīng)驗，逐步形成自身的完善的評估體系，也是對于逐步形成全國性的框架規(guī)范起到促進作用。

3.執(zhí)行方面

對于執(zhí)行方面的對策，主要是針對目前存在不足的執(zhí)行力度、監(jiān)督力度和執(zhí)行方法等3個方面進行。

首先，地方審計機關(guān)應(yīng)該全力保證預(yù)算審計的執(zhí)行力度，基于預(yù)算審計的特點，應(yīng)該建立動態(tài)審計機制和結(jié)果復(fù)核機制。實施項目的責任制，專人專項的安排審計人員對于預(yù)算項目進行定期和不定期的審計核查，實時了解預(yù)算資金的動向，檢驗預(yù)算資金的使用效率和效果，在使用中積極發(fā)現(xiàn)預(yù)算資金使用的問題，并且找出問題的根源，積極進行補救和解決。

其次，針對強化執(zhí)行力度措施里面提到的項目責任制，應(yīng)該積極建立監(jiān)督機制，充分發(fā)揮監(jiān)督促進的功能，做好人性指揮、靈活安排和監(jiān)督執(zhí)行的平衡。建立定時定期的匯報機制，使得預(yù)算執(zhí)行審計形成常態(tài)化的反饋；建立緊急情況反饋專用渠道，以便對于緊急情況進行快速的反應(yīng)和處理，將預(yù)算資金損失的風險和影響降到最低。

最后，對于執(zhí)行方法來講，針對目前較為落后的審計方面，應(yīng)該根據(jù)審計對象的特點，在引進人才的幫助下進行改進和優(yōu)化，摒棄一成不變的老思想和老套路。例如，可以結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)，利用計算機自我學(xué)習(xí)的手段，一方面對預(yù)算執(zhí)行的財務(wù)數(shù)據(jù)進行挖掘，得到更多的信息來輔助支撐審計結(jié)論，利用財務(wù)內(nèi)部勾稽關(guān)系研究設(shè)計審計算法，深度學(xué)習(xí)審計的規(guī)律和經(jīng)驗，以此作為預(yù)算執(zhí)行審計的參考；另一方面要積極打通數(shù)據(jù)來源，獲取更多的支撐信息。

4.人才方面

在人才方面，主要從人才引進和人才培養(yǎng)兩個方面進行。對于人才引進，各地需要積極的創(chuàng)造條件，引進具有高水平審計專業(yè)技能的人才，一方面使其在提升審計水平的方面起到促進作用，也通過人才的引進培養(yǎng)地方良好嚴謹?shù)膶徲嫹諊?；另一方面為地方自身的人才培養(yǎng)奠定基礎(chǔ)。對于人才培養(yǎng)，各地在積極引進人才的同時，需要持續(xù)鼓勵人才的“地方造”，為地方預(yù)算執(zhí)行審計等審計事業(yè)的發(fā)展提供不竭的動力。

四、總結(jié)

地方政府財政預(yù)算執(zhí)行審計是審計工作的重要組成部分，對于預(yù)算執(zhí)行的審計不僅僅可以監(jiān)督預(yù)算資金的動向，更加可以及時的發(fā)現(xiàn)預(yù)算資金的問題，找出問題的所在，采取積極的措施，將預(yù)算資金的損失降到最低。

各地方政府應(yīng)該針對意識、制度、執(zhí)行和人才等方面的現(xiàn)狀及問題，積極采取措施優(yōu)化提升審計水平?？傮w來講，主要是提升審計意識、規(guī)范和完善審計制度、強化執(zhí)行力度和監(jiān)督力度、創(chuàng)新執(zhí)行方法、積極引進和培養(yǎng)高水平審計人才等，地方審計機關(guān)只有從這些方面著手，才能切實提升審計水平，切實做好預(yù)算執(zhí)行審計的工作，達到預(yù)算資金執(zhí)行使用的監(jiān)督和優(yōu)化的目的。

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