“普選”目標(biāo)下香港行政主導(dǎo)體制的發(fā)展分析

姚秀蘭

（深圳大學(xué)法學(xué)院，廣東 深圳 518060）

在現(xiàn)代政治學(xué)和憲法學(xué)中，政治體制主要是指立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的職能和權(quán)限的劃分問題。其中行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的相互關(guān)系是其核心。如依據(jù)行政與立法的相互關(guān)系來分類，世界各國(guó)和地區(qū)的政治體制大致可分為兩類，即行政主導(dǎo)型的總統(tǒng)制和立法主導(dǎo)型的議會(huì)制[1]。香港回歸前，原有的政治體制實(shí)行的是“港督會(huì)同行政局”的“行政主導(dǎo)”機(jī)制，其優(yōu)點(diǎn)就是行政效率高。這是公眾認(rèn)可的，也是香港的發(fā)展證明了的。故為保持香港的穩(wěn)定和行政效率，香港基本法起草委員會(huì)委員們?cè)谠O(shè)計(jì)香港特別行政區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“香港特區(qū)”）的政治體制時(shí)，吸收了香港原政治體制中行之有效的部分，體現(xiàn)了“行政主導(dǎo)”的精神，同時(shí)，又賦予其新的內(nèi)容、新的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)行政與立法之間的制衡，充分體現(xiàn)了“一國(guó)兩制”的精神。但隨著香港特區(qū)普選的推進(jìn)，民主政治的發(fā)展，這一新的機(jī)制受到很大挑戰(zhàn)，行政與立法常常發(fā)生摩擦，如何理順二者關(guān)系成為特區(qū)政府面臨的重大課題。

一、“普選”目標(biāo)下的行政主導(dǎo)體制

“普選”是香港政制發(fā)展的最終目標(biāo)。《基本法》第45條第2款規(guī)定：“行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生根據(jù)香港特別行政區(qū)的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則而規(guī)定，最終達(dá)至由一個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì)按民主程序提名后普選產(chǎn)生的目標(biāo)?！钡?8條第2款也規(guī)定：“立法會(huì)的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則而規(guī)定，最終達(dá)至全部議員由普選產(chǎn)生的目標(biāo)。”①為順利實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，基本法在設(shè)計(jì)香港特區(qū)的政治體制時(shí)，條文中沒有 “行政主導(dǎo)”的明確文字。但學(xué)界和官方普遍認(rèn)為，基于香港的歷史、現(xiàn)狀與發(fā)展，在“一國(guó)兩制”方針的指導(dǎo)下，基本法確立了香港特區(qū)“行政主導(dǎo)”的政治體制。其基本特征是：行政長(zhǎng)官在政權(quán)體系中占據(jù)著顯著位置，主導(dǎo)特區(qū)的政治生活。行政長(zhǎng)官既是特別行政區(qū)的首長(zhǎng)，代表特別行政區(qū)；又是特別行政區(qū)政府的首長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)特別行政區(qū)政府。行政與立法既相互制約，又相互配合，司法獨(dú)立。這一模式既不同于港英時(shí)期的港督集權(quán)式的行政主導(dǎo)，也有別于議會(huì)政治下三權(quán)分立，是集二者之長(zhǎng)的綜合體②。

與分權(quán)相比，它重在“配合”[2]。如部分立法會(huì)議員兼任行政會(huì)議成員；政府官員列席立法會(huì)會(huì)議，并代表政府發(fā)言；尤其是在第一屆和第二屆立法會(huì)中，部分議員由選舉行政長(zhǎng)官的同一選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生，從制度上保障行政與立法的溝通與合作。在行政與立法制衡關(guān)系上，行政權(quán)處于優(yōu)勢(shì)地位。如前指出,《基本法》首先總體上確立了行政長(zhǎng)官在香港政治生活中的主導(dǎo)地位，規(guī)定行政長(zhǎng)官是香港特區(qū)及特區(qū)政府的首長(zhǎng)，既代表特別行政區(qū)，又領(lǐng)導(dǎo)特區(qū)政府；其次，行政參與立法程序；在各項(xiàng)議題的設(shè)定上，行政權(quán)優(yōu)先，政府提出的議案優(yōu)先列入議程；凡涉及公共開支、政治體制及政府運(yùn)作的法案、議案只能由政府提出，立法會(huì)議員不能提出；立法會(huì)議員提出涉及政府政策的法案、議案，在提出前必須得到行政長(zhǎng)官的書面同意；行政長(zhǎng)官在任內(nèi)依職權(quán)可解散立法會(huì)，以及否決立法會(huì)通過的法案等。

與港督“集權(quán)式行政主導(dǎo)”相比，它又強(qiáng)調(diào)行政與立法的相互制約。如立法會(huì)可迫使行政長(zhǎng)官辭職；對(duì)有嚴(yán)重違法或?yàn)^職行為的行政長(zhǎng)官可提出彈劾案；征稅和公共開支須經(jīng)立法會(huì)批準(zhǔn)，以及對(duì)政府的工作提出質(zhì)詢、行政機(jī)關(guān)向立法會(huì)負(fù)責(zé)等。與此同時(shí)，特區(qū)司法獨(dú)立，終身法院享有終審權(quán)。

可見，制約與配合是一個(gè)事物的兩個(gè)方面，配合是主要的，制約是次要的。強(qiáng)調(diào)配合的主要性，有利于減少摩擦，避免內(nèi)耗和力量的抵消，從而提高效率，確保香港特區(qū)的穩(wěn)定、繁榮和順利發(fā)展[3]。

在“普選”目標(biāo)下，為使行政主導(dǎo)體制有廣泛的民意基礎(chǔ)，保障其暢行。香港基本法規(guī)定，行政長(zhǎng)官由來自工商、金融、專業(yè)、勞工、宗教等不同界別的專業(yè)人士按一定比例組成的選舉委員會(huì)提名選舉產(chǎn)生；立法會(huì)議席也逐漸從由功能團(tuán)體選舉的議席、選舉委員會(huì)選舉的議席和分區(qū)直選議席按一定比例構(gòu)成，而過渡到分區(qū)直選議席和功能界別議席各半的格局；其議案表決程序也區(qū)分政府提出的法案和議員個(gè)人提出的議案采用不同的計(jì)票方式。這種規(guī)定，一方面保證了香港各階層、各界別都能參與政治，既照顧了市民的利益，也照顧到工商、專業(yè)界的要求，體現(xiàn)了“均衡參與”原則。另一方面又防止了立法會(huì)過渡政治化對(duì)政府施政產(chǎn)生掣肘，體現(xiàn)了行政的主導(dǎo)性，同時(shí)也保障了行政主導(dǎo)的民意基礎(chǔ)[4](P58)。

二、“普選”目標(biāo)下行政主導(dǎo)體制面臨的困境和挑戰(zhàn)

行政主導(dǎo)是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。當(dāng)前世界上運(yùn)作比較成功的政治體制都呈現(xiàn)出行政主導(dǎo)性特點(diǎn)。這既是社會(huì)客觀性要求，也是行政權(quán)力的性質(zhì)所決定。香港是一個(gè)高度開放的自由港和國(guó)際貿(mào)易、金融中心，其政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的復(fù)雜性，需要一個(gè)較強(qiáng)勢(shì)的政府，也需要政府整合社會(huì)各階層力量，保障各階層利益。

但實(shí)踐中，特區(qū)行政主導(dǎo)體制陷入窘境，沒有達(dá)到基本法立法原意的“行政主導(dǎo)，行政與立法相互配合”的預(yù)期。相反，行政與立法之間摩擦不斷，出現(xiàn)配合不足，制衡有余，行政權(quán)力弱化的局面。如1999年提高路邊泊車收費(fèi)案的否決、2003年“23條立法”的擱置、2005年政改方案的否決等等。這表明，在“普選”目標(biāo)下，香港特區(qū)行政、立法關(guān)系發(fā)生了質(zhì)的變化，不同于港英時(shí)期的行政、立法關(guān)系，主要表現(xiàn)在：

第一，從行政長(zhǎng)官和立法會(huì)議員的產(chǎn)生路徑上，二者發(fā)生了質(zhì)的變化。港英時(shí)期，立法局議員有相當(dāng)部分是港督委任，自然要向港督負(fù)責(zé)，同時(shí)港督也是行政、立法兩局當(dāng)然主席，立法機(jī)關(guān)無疑從屬于以港督為核心的行政機(jī)關(guān)。而現(xiàn)階段香港特區(qū)，曾與行政長(zhǎng)官產(chǎn)生路徑一致的選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生的議席已消失，只剩下直選和功能界別的議席。③同時(shí)，行政長(zhǎng)官不再兼任立法會(huì)主席。因此，來自于直選和功能界別的議員，必然會(huì)為自己所代表的選民和界別的利益而不當(dāng)然支持政府的決策，立法會(huì)與港英時(shí)期的立法局有了結(jié)構(gòu)性不同，立法與行政開始了真正的制衡。

第二，基本法框架下，行政與立法存在“結(jié)構(gòu)性緊張關(guān)系”[4](P53)。雖然基本法強(qiáng)調(diào)香港特區(qū)的行政、立法重在“配合”。但基本法在制度上僅設(shè)置了通過行政會(huì)議中委任有限的幾名立法會(huì)議員和部分選舉委員會(huì)產(chǎn)生的議席來協(xié)調(diào)行政與立法間的關(guān)系，實(shí)則路窄面狹，不夠充分。并且，這種“配合”隨著選舉委員會(huì)議席的消失，以及主要問責(zé)官員進(jìn)入行政會(huì)議后，致使行政會(huì)議中立法會(huì)議員和社會(huì)人士相對(duì)減少，而大打折扣。

與此同時(shí)，民主政治的核心是“政黨政治”。雖然基本法條文中只有“政治性組織或團(tuán)體”的表述，而無“政黨”字眼，同時(shí)行政長(zhǎng)官及行政機(jī)關(guān)也不得有政黨背景④。但在“普選”目標(biāo)下，基本法關(guān)于立法會(huì)選舉產(chǎn)生的安排，為“政黨政治”的發(fā)展奠定了制度空間，造就了行政和立法在“政黨政治”上的二分局面⑤。這就意味著無政黨支撐的政府施政必然會(huì)受到來自已政黨化了的立法會(huì)的掣肘。

另外，隨著特區(qū)終審法院的設(shè)立，特區(qū)不僅擁有司法終審權(quán)、司法獨(dú)立，并且特區(qū)法院獲得解釋基本法自治范圍內(nèi)事務(wù)條款的權(quán)力，司法權(quán)大大加強(qiáng)，消解了“行政主導(dǎo)”的作用。如居港權(quán)案、公務(wù)員減薪案、海外公務(wù)員協(xié)會(huì)訴行政長(zhǎng)官案等，這些案件的裁決都對(duì)特區(qū)政府的施政管理產(chǎn)生了沖擊，增加了行政管理的壓力與難度。

總體來說，香港基本法既包含了行政主導(dǎo)的政治設(shè)計(jì)理念，也蘊(yùn)涵了制約行政，甚至消減行政主導(dǎo)的因素[5]。這種消減因素在普選條件下會(huì)更加凸現(xiàn)。這是因?yàn)?，基本法?guī)定，行政長(zhǎng)官的普選是“由一個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì)按民主程序提名后”的普選；立法會(huì)的普選是“全部議員由普選產(chǎn)生”。這意味著，行政長(zhǎng)官依然保持非政黨背景，而立法會(huì)卻隨著議席的全部直選，更加政治化，行政與立法“政黨政治”的二分局面將更加加??；同時(shí)，隨著立法會(huì)議席的全部直選，功能組別議席取消，立法會(huì)議案表決的分組計(jì)票機(jī)制也將自動(dòng)消失，立法會(huì)對(duì)政府制衡的作用將更加強(qiáng)大，行政主導(dǎo)的運(yùn)作將更加困難。

在共識(shí)民主未達(dá)成，立法會(huì)過度政治化及與行政沖突日益激烈的情形下，要做到施政效率高，保障社會(huì)各階層利益并非易事。各政黨為選票極易以福利為條件進(jìn)行博弈，最終影響到各階層利益。恰如曾蔭權(quán)先生在2005年6月補(bǔ)選行政長(zhǎng)官期間的競(jìng)選演說里指出的，“我們不缺百年大計(jì)，只欠有效的執(zhí)行；我們不缺宏大遠(yuǎn)景，只欠惠民政績(jī)?！盵6]

因此，如何理順行政與立法關(guān)系，提高施政效率，進(jìn)而確實(shí)保障社會(huì)各階層利益是香港政制發(fā)展中亟待解決的一個(gè)關(guān)鍵問題。

三、“普選”目標(biāo)下行政主導(dǎo)體制應(yīng)對(duì)思考

行政主導(dǎo)已是當(dāng)代政制發(fā)展態(tài)勢(shì)，尤其是面臨目前全球的金融危機(jī)，各國(guó)首腦峰會(huì)的頻密舉行，無一不體現(xiàn)行政在處理瞬息萬變的事務(wù)及應(yīng)對(duì)危機(jī)中的積極性、主動(dòng)性和有效性。因此，要強(qiáng)化行政主導(dǎo)，提高施政效率，就必須進(jìn)一步發(fā)展“共識(shí)政治”⑥，理順行政與立法關(guān)系。筆者以為，在貫徹“一國(guó)兩制”方針下，可考慮以下方面：

一是對(duì)“普選”價(jià)值的重新審視?！捌占昂推降取笔鞘廊似毡檎J(rèn)可的選舉的基本價(jià)值，但達(dá)到這一價(jià)值的方式、路徑，世界各國(guó)皆因各自歷史、國(guó)情、文化等因素而各不相同。有直選，也有間接選舉，抑或兩種方式混合。普選并不必然等同直選。每個(gè)民族都可依各自的民情發(fā)展出適合本民族的選舉制度。香港也可依本地情形發(fā)展出自己的選舉制度。基本法規(guī)定的“雙普選”并不必然是全部的直選?；诖耍姓L(zhǎng)官或可采取間接選舉方式，如依然由選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生，但擴(kuò)大選舉委會(huì)規(guī)模，以增加行政長(zhǎng)官的認(rèn)受性；或?qū)α⒎〞?huì)架構(gòu)適當(dāng)調(diào)整，如參考實(shí)行兩院制模式；⑦或?qū)嵭袉卧褐?，但擴(kuò)大立法會(huì)議席，保留功能組別議席。分區(qū)直選議席和功能組別議席依然各半，但功能組別議席向各功能組別中下層人士適當(dāng)開放，擴(kuò)大功能組別議席的民意基礎(chǔ),淡化功能組別只為特定階層設(shè)立的負(fù)面形象；或每個(gè)選民投兩票，一票給分區(qū)直選，一票給功能組別[4]。

二是對(duì)政治生態(tài)和政黨政治的重新認(rèn)識(shí)。民主政治的核心表現(xiàn)就是政黨政治。香港政黨自上世紀(jì)80年代始發(fā)展至今，已逐漸成型，初具規(guī)模，形成了以民建聯(lián)、自由黨、民主黨為核心的三大政黨團(tuán)體。香港也從商業(yè)社會(huì)發(fā)展為政治社會(huì)，市民也由“經(jīng)濟(jì)人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢稳恕?。面?duì)這一現(xiàn)實(shí)，一方面政府應(yīng)以積極的姿態(tài)面對(duì)，不能采取簡(jiǎn)單的抑制手段，而應(yīng)因勢(shì)利導(dǎo)，積極引導(dǎo)、規(guī)范政黨發(fā)展，促成政黨文化的成熟，并且吸收一些政黨人士參與政府施政，提高政府于政黨的“認(rèn)受性”。如政府對(duì)三司十一局的重組就獲得了民建聯(lián)、自由黨、民主黨三大政黨的支持。另一方面，香港各政黨或團(tuán)體也應(yīng)認(rèn)同香港是一國(guó)之中的地方行政區(qū)域的法律地位，不能突破 “一國(guó)”的底線，其政黨政治應(yīng)以“一國(guó)”為依歸。在這個(gè)根基上，各政黨求同存異，逐步形成民主共識(shí)，進(jìn)而維持香港穩(wěn)定與繁榮，保障社會(huì)各階層利益。

三是對(duì)政府管治能力的提升。提高政府的決策水準(zhǔn)、管治效能，是增強(qiáng)政府社會(huì)認(rèn)受性的重要方面，也是提高政府管治威信，強(qiáng)化行政主導(dǎo)的重要條件。特區(qū)政府一直致力于政府管治能力的提高，打造強(qiáng)勢(shì)政府。從董建華“政治委任制”的推行，到曾蔭權(quán)“政治委任制”的擴(kuò)大，以及各種咨詢組織。這些舉措既架構(gòu)管治的民意基礎(chǔ)，也吸納了社會(huì)精英，為有意參政的政黨和政團(tuán)人士提供了出路，同時(shí)也培養(yǎng)了政治人才。尤其是“政治委任制”的擴(kuò)大，雖然飽受爭(zhēng)議，但從中可以看出，特區(qū)政府的政治團(tuán)隊(duì)已日漸完備，初步形成了以行政長(zhǎng)官為核心的“部長(zhǎng)制”。這不僅能令政府的施政能力提高，也擴(kuò)大了政府與立法溝通的渠道，這些委任副局長(zhǎng)及政治助理與議員會(huì)有更多正式及非正式溝通，從而有利于行政、立法關(guān)系的加強(qiáng)。同時(shí)亦是為2017年普選行政長(zhǎng)官而鋪路，以便行政長(zhǎng)官——尤其是日后經(jīng)普選產(chǎn)生的行政長(zhǎng)官——有充足的空間提名及委任一隊(duì)包括主要官員及其副手的班子，建構(gòu)一個(gè)穩(wěn)健、高效政府[7]。

應(yīng)該說，政府不是萬能，但“一個(gè)小而強(qiáng)的高效能政府，面對(duì)充滿風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的外界環(huán)境，在關(guān)鍵的環(huán)節(jié)決策果斷，做到透明而有效的支援”，是民眾的期望。在“普選”目標(biāo)下，香港行政主導(dǎo)體制得以有效運(yùn)行的政治環(huán)境發(fā)生了巨大變化，市民政治意識(shí)高漲。特區(qū)政府只有決策過程更加透明，建立更廣泛社會(huì)共識(shí)，使各方人士都能參與香港的治理，共擔(dān)權(quán)責(zé)，形成包容共濟(jì)的政治環(huán)境，才能在更高層次上真正地實(shí)現(xiàn)“港人治港”，提高行政主導(dǎo)型政制的質(zhì)量。

注:

①全國(guó)人大常委會(huì)于2007年12月作出決定，香港可以在2017年普選行政長(zhǎng)官，2020年普選立法會(huì)。

②內(nèi)地著名學(xué)者肖蔚云教授、許崇德教授、王振民教授，香港學(xué)者陳弘毅教授、陳文敏教授等，以及香港政府發(fā)布的《政制發(fā)展二號(hào)報(bào)告》等，均認(rèn)同特區(qū)政治體制是“行政主導(dǎo)”體制。且大都同意特區(qū)政治體制的“行政主導(dǎo)”并非全盤繼承原來港英時(shí)期的行政主導(dǎo)體制，而是吸收了一部分，有所改革和發(fā)展。

③自2004年第三屆立法會(huì)始，選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生的議席就消失，功能界別議席和分區(qū)直選議席各占30席。

④《香港法例》第569章，《行政長(zhǎng)官選舉條例》第31條規(guī)定，勝出的候選人（行政長(zhǎng)官）必須聲明他不是政黨的成員。

⑤自20世紀(jì)80年代開始，香港各種政治團(tuán)體紛紛涌現(xiàn)，逐漸出現(xiàn)了不少議政團(tuán)體、參政團(tuán)體、壓力集團(tuán)甚至以“政黨”自居的政團(tuán)組織，這些所謂的“政黨”的功能角色憑借立法局和市政局、區(qū)議會(huì)的民選議席增加而顯得日益重要。

⑥“共識(shí)政治”通常是指具有不同意識(shí)形態(tài)色彩的各類政黨在制定和實(shí)施政策方面的“趨同現(xiàn)象”。這種現(xiàn)象在西方兩黨制國(guó)家表現(xiàn)突出。香港特區(qū)行政長(zhǎng)官曾蔭權(quán)先生在《2005至06年的施政報(bào)告》中提出求同存異，建立共識(shí)，使香港政制可以向前發(fā)展。

⑦上院按功能組別分配名額和提名，然后由選民選舉產(chǎn)生，下院分區(qū)直選產(chǎn)生。

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[2]肖蔚云.香港基本法講座[M].北京:中央廣播電視出版社，1996.147.

[3]黃江天.香港特別行政區(qū)政制下的行政立法關(guān)系[A].肖蔚云主編.香港基本法的成功實(shí)踐[C].北京:北京大學(xué)出版社，2000.47.

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[5]鄒平學(xué).香港管治體制探析——以高度自治權(quán)為角度[J].公法評(píng)論，2008，（5）.

[6]“一國(guó)兩制”研究課題組.構(gòu)想、現(xiàn)實(shí)與充實(shí)：論進(jìn)一步落實(shí)“一國(guó)兩制”的要義[J].港澳研究，2005，（11）：24.

[7]馬楠.港府政治委任制——為普選鋪路[J].鳳凰周刊，2008，（7）.