青島市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資現(xiàn)狀與對策研究

王妍　高強　林亞瓊　谷文凱

摘 要：開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資，對于激活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)、實現(xiàn)資產(chǎn)資本化和資本資金化、化解農(nóng)民“貸款難”和銀行“難貸款”矛盾、促進農(nóng)民增收致富意義重大。青島市現(xiàn)有農(nóng)村耕地802萬畝、集體林地496萬畝、海水養(yǎng)殖面積36萬畝，總估值約為1 500億元，通過資本轉(zhuǎn)化可以產(chǎn)生較強的融資拉力。研究發(fā)現(xiàn)，青島市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資存在基礎工作不完善、主體意識不統(tǒng)一、組織體系不健全、服務體系不完善、風險防范不到位等問題，在借鑒武漢和成都發(fā)展經(jīng)驗的基礎上，提出促進青島市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資良性發(fā)展的對策建議。

關鍵詞：抵押融資；農(nóng)村產(chǎn)權(quán)；青島市

中圖分類號：F303.4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）16-0073-03

積極探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資，擴大農(nóng)村有效擔保物范圍，使農(nóng)房、宅基地、土地承包經(jīng)營權(quán)等能夠有效流轉(zhuǎn)，使集體產(chǎn)權(quán)“活起來”，實現(xiàn)資產(chǎn)資本化和資本資金化、化解農(nóng)民“貸款難”和銀行“難貸款”矛盾、促進農(nóng)民增收致富意義重大。青島市現(xiàn)有農(nóng)村耕地802萬畝，集體林地496萬畝，海水養(yǎng)殖面積36萬畝，上述資產(chǎn)估值約為1 500億元，通過資本轉(zhuǎn)化可以產(chǎn)生較強的融資拉力。因此，對青島市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資現(xiàn)狀及對策進行研究對促進青島市農(nóng)民收入增長具有重要意義。筆者通過對青島市發(fā)改委、市農(nóng)委、國土資源與房管局、林業(yè)局、海洋漁業(yè)局以及人民銀行青島分行等相關部門就青島市各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證情況以及抵押融資現(xiàn)狀進行調(diào)研，分析青島市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的推進情況和存在問題，并提出促進青島市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資良性發(fā)展的對策建議。

一、青島市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資發(fā)展現(xiàn)狀

所謂農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資，是指抵押人將依法取得的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押給銀行等金融機構(gòu)，從而獲得金融機構(gòu)信用支持的融資擔保方式[1]。目前，青島市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主要有土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、林權(quán)、海域使用權(quán)和農(nóng)業(yè)設施使用權(quán)等，僅土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)和海域使用權(quán)可作抵押融資。

（一）推進情況

1.土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資情況。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是抵押融資的前提。目前，青島市5 058個村（社區(qū)）已開展確權(quán)工作，占應確權(quán)村莊總數(shù)的95%，確權(quán)面積558.1萬畝，發(fā)放權(quán)證105.2萬本。2014年，青島市出臺《青島市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資管理辦法》，制定土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資價值評估標準，充分保障金融機構(gòu)、承包方和經(jīng)營方三者權(quán)益。截至2014年底，青島農(nóng)商行、農(nóng)發(fā)行、農(nóng)行等金融機構(gòu)與74家新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體就土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資達成融資意向1.7億元，累計7 560萬元，貸款余額5 060萬元。

2.林權(quán)抵押融資情況。青島市現(xiàn)有集體林地面積496萬畝，納入集體林權(quán)改革范圍的集體林地面積為244萬畝，已完成確權(quán)頒證登記234萬畝，流轉(zhuǎn)面積2萬畝，正式簽訂合同和辦理林權(quán)變更的約5 000畝，流轉(zhuǎn)類型以經(jīng)濟林為主。2008年，青島市出臺《青島市森林資源抵押登記辦法》，對抵押期限、抵押范圍、抵押程序和抵押登記等做了規(guī)范。2013年，銀監(jiān)局和國家林業(yè)局出臺《關于林權(quán)抵押融資的實施意見》，對林權(quán)抵押融資中銀行行為進行了規(guī)范。截至2014年底，青島市累計辦理林權(quán)抵押融資6.3億元，貸款余額2.95億元。

3.海域使用權(quán)抵押融資情況。青島市海水養(yǎng)殖面積達36萬畝，絕大多數(shù)海域使用權(quán)為行政審批配置。截至目前，青島市養(yǎng)殖用海確權(quán)發(fā)證870宗，基本完成確權(quán)。2009年，青島市出臺《青島市海域使用權(quán)抵押登記管理辦法》，支持海域使用權(quán)抵押融資。目前為止，青島市共辦理海域使用權(quán)抵押登記26宗，抵押融資額累計達249億元。其中，養(yǎng)殖用海海域使用權(quán)抵押登記11宗，抵押融資額累計達27.97億元。

（二）存在的問題

1.基礎工作不完善。一是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記工作未全面完成。個別農(nóng)村產(chǎn)權(quán)受歷史遺留問題的影響，存在產(chǎn)權(quán)歸屬界定困難、登記頒證進度滯后等問題。二是尚未形成統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場。各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)分屬農(nóng)業(yè)、國土、林業(yè)、海洋等部門管理，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資難以整體推進。三是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估體系不健全。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估機構(gòu)較少，評估人員嚴重不足，沒有統(tǒng)一的評估標準，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的評估價格很難表現(xiàn)其真實價值。

2.主體意識不統(tǒng)一。一是政府推動意愿較為強烈。青島市出臺了一系列的政策，積極推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)等資產(chǎn)資本化，因相關法律法規(guī)所限，宅基地使用權(quán)等重要農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資未實現(xiàn)突破。二是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體意識薄弱。受傳統(tǒng)思想影響，多數(shù)農(nóng)民不愿將土地、房屋等生產(chǎn)生活資料置于市場風險之中，產(chǎn)權(quán)抵押融資意識薄弱，存在一定的觀望或抵觸情緒。三是金融機構(gòu)開展抵押融資積極性不高。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資業(yè)務具有筆數(shù)多、金額小的特征，加之農(nóng)村金融機構(gòu)服務半徑大等因素影響，金融機構(gòu)開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資動力不足。

3.組織體系不健全。一是管理職能尚未統(tǒng)一。青島市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)由市農(nóng)委分管，農(nóng)村房屋所有權(quán)由市國土資源和房管局分管，林權(quán)由市林業(yè)局分管，海域使用權(quán)由海洋漁業(yè)局分管，不同產(chǎn)權(quán)分屬不同部門導致農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資難以整體推進。二是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款涉及政府各部門、產(chǎn)權(quán)交易平臺、擔保和保險公司、集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民個人等，各主體職責分工不明，工作中可能出現(xiàn)相互推諉的情況。

4.服務體系不完善。一是配套政策不完善，青島市雖然出臺了各類產(chǎn)權(quán)抵押融資辦法，但缺少抵押融資擔保、保險、風險補償?shù)认嚓P配套政策，尚未形成完整的政策體系。二是農(nóng)村金融機構(gòu)較少。利益導向的大型商業(yè)銀行營業(yè)機構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)逐步減少，金融業(yè)務主要以吸收存款為主，金融產(chǎn)品創(chuàng)新力度不足，農(nóng)村資金流向城市。三是農(nóng)村信用體系不健全。大部分地區(qū)尚未構(gòu)建農(nóng)民信用檔案和法人客戶信用，金融機構(gòu)難以通過現(xiàn)行征信系統(tǒng)查詢抵押人歷史資信狀況。

5.風險防范不到位。一是缺乏相應信貸保險機制。政策性保險對農(nóng)業(yè)覆蓋面不足，金融機構(gòu)擔心抵押人違約，對發(fā)放大額農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資較為慎重。二是缺乏政府引導。與武漢、成都等城市比，青島市尚未建立農(nóng)業(yè)貸款風險補償基金，金融機構(gòu)信心不足。三是不良貸款處置難度大。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場交投不活躍，影響了抵押產(chǎn)權(quán)的變現(xiàn)，一旦形成不良資產(chǎn)，變現(xiàn)存在法律依據(jù)不足、流轉(zhuǎn)程序復雜等諸多困難。

二、外地發(fā)展經(jīng)驗

（一）武漢做法

1.產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)體系完善。武漢市成立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所，提供信息咨詢、交易策劃、產(chǎn)權(quán)經(jīng)紀、培訓輔導、委托管理、投融資等服務，采取統(tǒng)一監(jiān)督管理、交易規(guī)則、信息發(fā)布、交易鑒證、收費標準、平臺建設等“六統(tǒng)一”管理模式。健全農(nóng)村資產(chǎn)評估機構(gòu)，分類制定農(nóng)村資產(chǎn)資源評估辦法和操作細則[2]。

2.產(chǎn)權(quán)抵押融資活躍。在對農(nóng)村資產(chǎn)確權(quán)、評估基礎上，以 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所為平臺，開展土地承包經(jīng)營權(quán)、水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)和集體林權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的抵押融資試點工作，擴大農(nóng)村有效擔保物范圍。截至2014年底，農(nóng)交所共組織各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易2 096宗，交易金額123億元，涉及農(nóng)村土地面積112萬畝，聯(lián)合金融機構(gòu)發(fā)放農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資18.3億元。

3.風險補償機制健全。武漢市設立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險補償金，用于補償集體林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體經(jīng)營性建設用地、農(nóng)村房屋所有權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資逾期無法收回的損失。建立農(nóng)村信貸與農(nóng)業(yè)擔保、農(nóng)業(yè)保險相結(jié)合的銀?；訖C制，有效降低農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險[3]。

4.抵押融資品種豐富。業(yè)務主要有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體經(jīng)濟組織“四荒地”使用權(quán)、養(yǎng)殖水面承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)交易四種，占整個交易量的80%以上。

（二）成都做法

1.建立專業(yè)擔保機構(gòu)。由成都現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資公司發(fā)起設立成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)融資擔保公司，是全國首家從事農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的專業(yè)擔保公司，注冊資本3億元。各區(qū)市縣仿照市級擔保公司，均成立政策性產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)抵押融資擔保公司。

2.完善相關配套政策。2009年以來，成都市陸續(xù)出臺農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記、流轉(zhuǎn)和抵押融資管理辦法，詳細界定雙方責任、債權(quán)實現(xiàn)方式以及糾紛解決等內(nèi)容，建立較為完善的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資機制。

3.建立風險補償機制。2010年，成都市出臺了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險基金籌集與使用管理辦法，成都市和各（區(qū)）縣政府按一定比例出資設立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險基金。當債務履行期滿，抵押人未清償貸款時，抵押權(quán)人可與抵押人協(xié)商，以抵押的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)所得價款受償，若發(fā)生損失，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險基金將承擔80%的損失，剩余20%由銀行承擔。

4.豐富產(chǎn)權(quán)交易品種。成都市可參與抵押融資的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋及其宅基地、林權(quán)、設施農(nóng)業(yè)、在地資產(chǎn)倉單等。截至2014年底，各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易金額累計約417億元。其中：土地承包經(jīng)營權(quán)交易金額209億元；林權(quán)交易金額18億元；農(nóng)村房屋租賃交易金額1.1億元；集體建設用地使用權(quán)交易流轉(zhuǎn)金額7億元；集體建設用地指標交易金額137億元；耕地占補平衡交易金額10億元[4]。

三、對策建議

第一，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺。一是理順農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理體制。整合農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土等涉及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理的職能，建議由市農(nóng)委牽頭建立市級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資聯(lián)席會議制度，健全完善市、區(qū)（市）、鎮(zhèn)三級農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺，制定全市統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易和融資抵押管理辦法，及時協(xié)調(diào)解決產(chǎn)權(quán)抵押融資中的各種問題。二是強化交易平臺抵押融資服務功能?，F(xiàn)有的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺主要有信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)評估、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)以及流轉(zhuǎn)鑒證等功能，而抵押融資功能較少發(fā)揮。應在充分發(fā)揮農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺已有功能的基礎上，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺抵押融資的綜合服務。三是擴大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押品種。以現(xiàn)階段政策法規(guī)為基礎，將可抵押融資的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)由農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、海域使用權(quán)，擴大至集體建設用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、小型水利設施等與三農(nóng)有關的產(chǎn)權(quán)[5]。四是加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估體系建設。由相關管理部門設立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估機構(gòu)，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資經(jīng)紀人隊伍，加大專業(yè)資質(zhì)評估人員培訓，為銀行開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資提供評估服務。

第二，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資細則。一是出臺市級層面農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資管理辦法，將分散在農(nóng)委、國土、林業(yè)等各部門管理的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)、林權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資辦法統(tǒng)一，引導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進入交易場所交易。二是完善各類產(chǎn)權(quán)抵押融資細則。制定各類產(chǎn)權(quán)交易信息發(fā)布、受理出讓、價值評估、網(wǎng)絡競價、組織交易、款項結(jié)算、交易鑒證等具體流程的實施細則，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)抵押融資合法、規(guī)范、有序運行。三是完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資流程。出臺具體抵押辦法，縮短操作鏈條，減少審批環(huán)節(jié)，降低金融機構(gòu)的信息費用、簽約費用和經(jīng)營費用，降低產(chǎn)權(quán)抵押融資成本[6]。四是出臺相關配套政策。參照先進地區(qū)經(jīng)驗，青島市應盡快出臺農(nóng)村房屋所有權(quán)抵押登記細則、林權(quán)抵押融資細則、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險補償資金管理辦法等。

第三，加強農(nóng)村金融環(huán)境建設。一是加強金融機構(gòu)能力建設。鼓勵農(nóng)行等涉農(nóng)金融機構(gòu)完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資相關功能，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估能力、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資金融產(chǎn)品開發(fā)能力以及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險處置能力等。二是加快發(fā)展多種形式新型農(nóng)村合作金融組織，鼓勵和支持創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和金融服務，允許設立農(nóng)村小額信貸公司，推廣公益性農(nóng)村小貸公司，大力發(fā)展微型金融服務。三是鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新服務方式。金融機構(gòu)要針對三農(nóng)的特殊性，對現(xiàn)有的金融服務流程加以改進，比如開展業(yè)務員村級責任制、金融輔導員制度等，以更加多元化的方式服務農(nóng)村金融。對于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資相關業(yè)務要提高效率，形成評估、審批、抵押等一體化的操作流程，降低融資風險。

第四，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險防范機制。一是加強農(nóng)村融資擔保公司建設。不僅要完善（區(qū)）縣級、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級擔保公司的功能，更要大力支持村級擔保機構(gòu)的發(fā)展，形成（區(qū)）縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村一體的三級網(wǎng)絡化擔保服務模式，充分發(fā)揮擔保基金的杠桿作用，提高農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的融資額度。二是建立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資風險補償基金。由政府部門出資對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資雙方面臨的風險予以一定比例的補償[7]。三是健全農(nóng)業(yè)保險服務體系。加強農(nóng)業(yè)保險的針對性，農(nóng)業(yè)保險品種不僅要涉及大部分農(nóng)作物和農(nóng)產(chǎn)品，而且要針對具有不同生產(chǎn)特點的農(nóng)作物或農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)不同的保險品種。在農(nóng)業(yè)保險服務體系完善的前提下，積極探索涉農(nóng)保險的再保險以及保單抵押融資服務。

第五，加強農(nóng)村地區(qū)信用體系建設。一是建立農(nóng)村信用評價體系。通過資產(chǎn)規(guī)模、收支水平、銀行存款額度等指標構(gòu)建農(nóng)戶或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信用評價指標體系，完善農(nóng)民資信檔案。二是培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信用意識。鼓勵金融機構(gòu)采取多種渠道，在農(nóng)村開展信用教育培訓活動，教育農(nóng)民和新型經(jīng)營主體重視自身信用記錄，保護自身信用信息，培養(yǎng)具有較強信用意識的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。三是建立信用鎮(zhèn)、信用村試點。篩選發(fā)展水平比較好的村鎮(zhèn)，農(nóng)委、人行、銀行等多部門聯(lián)動，積極推動信用村試點，形成信用典型示范效應，并逐步建立信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）試點，逐漸將信用村、信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）擴展到青島市全域。

第六，爭創(chuàng)兩權(quán)抵押融資國家試點。一是爭取平度市獲批國家土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資試點。平度市是青島農(nóng)業(yè)大市，其農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資發(fā)展較好并獲批國家中小城市綜合改革試點，根據(jù)國務院農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押融資試點意見，爭取平度市獲批“全國農(nóng)村承包土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資試點地區(qū)”，為青島市探索可復制、可推廣的經(jīng)驗。二是爭取青島市成為農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押融資試點。根據(jù)國家宅基地制度改革試點意見，借鑒外地經(jīng)驗，以新型城鎮(zhèn)化綜合試點為契機，積極探索青島市宅基地退出途徑，爭取成為國家第二批宅基地制度改革試點地區(qū)，為農(nóng)村房屋所有權(quán)抵押融資掃清障礙。三是做好試點承接準備工作，提前探討建立服務于“兩權(quán)”評估、流轉(zhuǎn)、抵押的專業(yè)化、一體化平臺，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)在良性流轉(zhuǎn)的基礎上合法抵押。