少數(shù)民族流動人口跨區(qū)域協(xié)同治理的實(shí)證研究

冉鵬程

摘 要：在城市化大浪潮下，少數(shù)民族流動人口因?yàn)轱L(fēng)俗、文化背景、語言心理等各方面差異而引發(fā)眾多社會問題，同時面對少數(shù)民族流動人口規(guī)模擴(kuò)大、城市配套設(shè)施準(zhǔn)備不足、流入地流出地互相推諉等阻礙民族事務(wù)善治的現(xiàn)實(shí)，我國普遍存在對這一群體服務(wù)不到位、管理不規(guī)范、民族矛盾層出不窮等治理瓶頸。通過對武漢和蘭州城市少數(shù)民族流動人口治理情況進(jìn)行實(shí)證研究，從資源再分配、屬地社區(qū)化嵌入、多元治理等視角，探索少數(shù)民族流動人口跨區(qū)域協(xié)同治理新模式。

關(guān)鍵詞：少數(shù)民族流動人口；協(xié)同治理；理論分析；實(shí)證研究

中圖分類號：D633 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）16-0047-04

習(xí)近平總書記在中央民族工作會議上指出，在做好城市民族工作中要抓住流出地與流入地兩頭對接這一關(guān)鍵以保障各民族群眾合法權(quán)益，并推動互嵌式社區(qū)環(huán)境和社會結(jié)構(gòu)建設(shè)讓少數(shù)民族群眾更快被城市接納及更好地融入城市。因此，在新時期，研究少數(shù)民族流動人口服務(wù)與管理協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新有著非常重大的理論價值和現(xiàn)實(shí)意義。少數(shù)民族流動人口是離開原居住地轉(zhuǎn)移到城市從事各種經(jīng)濟(jì)、文化活動以營利謀生的暫住型非城市戶籍的少數(shù)民族人員[1]。在城市快速發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速的背景下，少數(shù)民族流動人口規(guī)模迅速增長且多具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)性，同時流動具有的強(qiáng)烈季節(jié)性和明顯無序性，于流入城市呈現(xiàn)出大分散小聚居的地域分布特點(diǎn)，這一群體構(gòu)成主體由于受教育水平較低而主要從事體力勞動[2]。這就使其在頻繁流動與交流中不可避免地產(chǎn)生各種矛盾，為政府服務(wù)與管理帶來新問題、重壓力。

一、剖析少數(shù)民族流動人口現(xiàn)實(shí)問題

（一）少數(shù)民族流動人口規(guī)模之大給流入城市帶來治理壓力

隨著我國改革開放深入發(fā)展及當(dāng)前城鎮(zhèn)化浪潮不斷擴(kuò)大，聚居于廣袤西部地區(qū)的大量少數(shù)民族群眾離開長期生活的邊遠(yuǎn)山區(qū)、村寨流入中東部大城市務(wù)工經(jīng)商。據(jù)第六次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，北京有80.1萬少數(shù)民族人口，上海27.6萬，成都12.69萬，重慶193.7萬。2013年，溫州、寧波的少數(shù)民族流動人口分別為44萬和41萬，金華為21萬，臺州為26萬，杭州紹興19.6萬，嘉興14.7萬。2014年，廣州、深圳的少數(shù)民族人口均超過百萬，武漢市少數(shù)民族常住與流動人口共計28萬左右[3]。但是，由于語言、宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣、民族心理、民族意識等方面的差異，少數(shù)民族流動到城市后面臨與城市居民難以融合的難題。另一方面，在當(dāng)前就業(yè)形勢嚴(yán)峻的大背景下，知識素養(yǎng)及專業(yè)技術(shù)貧乏的少數(shù)民族流動人口也就不可避免地遭遇到就業(yè)困境?？梢姡鞘猩贁?shù)民族流動人口事務(wù)治理對象規(guī)模之大、問題之多、事態(tài)之復(fù)雜都為流入地政府提出了新挑戰(zhàn)。

（二）少數(shù)民族流動人口特殊性造成文化融合困難及政府治理無力

少數(shù)民族流動人口文化水平參差不齊且與城市居民有較大差距，加上生活習(xí)慣各異、語言溝通不暢導(dǎo)致以習(xí)得城社會規(guī)范、城市語言和認(rèn)同城市文化為內(nèi)容的文化融入難以實(shí)現(xiàn)，各民族之間更是不易相互接納和認(rèn)同[4]。此外，少數(shù)民族群眾常在不同職業(yè)、產(chǎn)業(yè)、地域之間頻繁流動，呈現(xiàn)出自由、分散、流動性大和體制運(yùn)行等特點(diǎn)，無形中加大了民族治理工作的難度。加之，民族成分增多、工作任務(wù)加重對民族工作者的自身素質(zhì)也提出更高要求，民族事務(wù)管理部門整體的文化素質(zhì)、工作效率、統(tǒng)籌能力等都亟待提升，若相關(guān)部門在重壓下存在能力短板必將導(dǎo)致民族事務(wù)治理亂象叢生。

（三）流出地政府放任自流與流入地政府漠視不管的現(xiàn)實(shí)格局

當(dāng)前我國少數(shù)民族人口流動規(guī)模超過了歷史上任何時期，這關(guān)系到國家穩(wěn)定、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活安定等眾多現(xiàn)實(shí)問題，也對政府治理能力和管理模式創(chuàng)新提出了更高要求和更高標(biāo)準(zhǔn)。但是，現(xiàn)實(shí)卻是流入地與流出地少數(shù)民族流動人口服務(wù)與管理不協(xié)同，呈分散化、碎片化趨勢，民族地區(qū)農(nóng)村“空心化”和東部沿海地區(qū)城市“過密化”并存，流出地“懶得管”、流入地“管不著”現(xiàn)象凸顯。流出地為求安逸而讓少數(shù)民族群眾自由流動，而流入地為避免麻煩而懷著“多一事不如少一事”的心態(tài)，雙方皆將其視為復(fù)雜敏感的燙手山芋而不愿沾手，何談形成流動人口信息及治理經(jīng)驗(yàn)交流學(xué)習(xí)等合作治理機(jī)制。城市少數(shù)民族流動人口治理無制度、無方法、無組織的惡劣局面背后與這種不討論、不交流的現(xiàn)狀不無關(guān)系，更有甚者成為城市民族矛盾多發(fā)、民族糾紛頻現(xiàn)的重要癥結(jié)。

（四）缺乏相關(guān)基礎(chǔ)機(jī)制支持及忽視社會力量的重要作用

少數(shù)民族流動人口由于文化程度低、無相關(guān)過硬技能而使其在新城市面臨著就業(yè)難或者無法就業(yè)的生計難題，因此對勞動就業(yè)指導(dǎo)及信息獲取的公共服務(wù)有迫切需求。但語言溝通不暢往往成為少數(shù)民族流動人口與城市執(zhí)法人員溝通不暢甚至產(chǎn)生執(zhí)法矛盾的根源，使得城市執(zhí)法人員未能真正了解其需求及只能占道經(jīng)營或用不法手段謀生的深層次原因，更何談根據(jù)具體實(shí)際建立就業(yè)指導(dǎo)等支持機(jī)制。此外，少數(shù)民族流動人口在流入地有社會性交往和經(jīng)濟(jì)性生產(chǎn)生活的多元化需求，政府需政社、政企合作方能實(shí)現(xiàn)。政府必須發(fā)揮志愿者組織、草根社團(tuán)等主體的影響力，對少數(shù)民族流動人口進(jìn)行自我約束和針對性服務(wù)。當(dāng)管理少數(shù)民族流動人口過程中出現(xiàn)糾紛矛盾時，要善于調(diào)動族群中代表人士、領(lǐng)袖人物的積極性，組織引導(dǎo)聯(lián)誼組織、行業(yè)協(xié)會、同業(yè)工會等“支持型組織”協(xié)商合作，參與社會風(fēng)險防范和危機(jī)治理?，F(xiàn)實(shí)卻總是與之背道而馳，很多城市在少數(shù)民族流動人口治理事務(wù)中對社會力量的重視程度有限，對相關(guān)代表作用的發(fā)揮沒有合理利用。

二、少數(shù)民族流動人口跨區(qū)域協(xié)同治理的實(shí)證——武漢模式及蘭州模式

（一）武漢模式：流入地流出地?zé)o縫隙對接的“倡導(dǎo)者”

1.跨區(qū)域政府間建立長期合作機(jī)制和聯(lián)系機(jī)制。武漢市在城市民族事務(wù)治理中對流入地與流出地之間跨區(qū)域聯(lián)系合作機(jī)制的建立做出了有益探索，目前已與青海海東、新疆和田、四川阿壩等地簽訂了《共同做好到武漢經(jīng)商務(wù)工少數(shù)民族人員服務(wù)和管理工作的意見》，與少數(shù)民族流出地建立了“信息互通、定期互訪、干部互派和共同開展宣傳教育活動、共同推動經(jīng)貿(mào)合作、共同維護(hù)社會穩(wěn)定”的“三互三共同”聯(lián)系平臺，真正促進(jìn)流入地與流出地有效對接并建立民族工作跨區(qū)域協(xié)調(diào)工作機(jī)制，為今后部門間在民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面加強(qiáng)合作，發(fā)揮更大更好的作用奠定了基礎(chǔ)。

2.跨區(qū)域建立經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作機(jī)制?！鞍l(fā)展是第一要務(wù)”，跨區(qū)域間的政府合作是為了更好地推動兩地間的經(jīng)濟(jì)互利共贏。流入地與流出地可以通過開展項(xiàng)目推介活動、引導(dǎo)企業(yè)投資等活動，宣傳兩地經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展?fàn)顩r，推動經(jīng)濟(jì)上的互惠互利、雙贏合作。兩地政府間加強(qiáng)信息交流互動，通過商業(yè)、經(jīng)濟(jì)、科技等方面信息溝通助力雙方協(xié)作共贏；利用各自資源優(yōu)勢及產(chǎn)品特色，加強(qiáng)針對民族特點(diǎn)鮮明的農(nóng)副產(chǎn)品、手工業(yè)產(chǎn)品及工業(yè)產(chǎn)品貿(mào)易渠道建設(shè)；采用“訂單式”及以需供人才的方式，開展專業(yè)化職業(yè)培訓(xùn)引導(dǎo)少數(shù)民族群眾有序、合理、依法流入城市從商務(wù)工；運(yùn)用市場運(yùn)作模式，促進(jìn)兩地相關(guān)單位合作開展文藝演出活動以達(dá)到多民族間文化了解及兩地文化市場繁榮的效果。

3.跨區(qū)域建設(shè)協(xié)同維穩(wěn)工作機(jī)制。（1）按照“穩(wěn)定是第一責(zé)任”的原則，少數(shù)民族流入地與流出地可以積極開展在反恐怖、反分裂、打擊犯罪等方面合作。在加強(qiáng)打擊“三股勢力”方面的工作力度的同時，要及時互通信息、通報情況；建立相關(guān)違法犯罪人員信息數(shù)據(jù)庫，雙方共享，共同納入監(jiān)控范疇，及時打擊違法犯罪分子，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和國家統(tǒng)一。（2）在涉及流出地少數(shù)民族治安、刑事、矛盾糾紛、民事案件的合理高效解決以及挽救、送返有違法犯罪行為的未成年人方面開展合作，加強(qiáng)兩地間對于相應(yīng)群體或個人詳細(xì)信息的協(xié)同，及時合作開展執(zhí)法活動，共同防止問題進(jìn)一步發(fā)展，避免民族矛盾不斷激化而影響城市穩(wěn)定和諧發(fā)展及人民安定幸福生活。

（二）蘭州模式：信息化治理的“先行者”

自2008年以來，蘭州市集中力量突破城市少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理 “瓶頸”，通過暢通信息、建設(shè)機(jī)制、強(qiáng)化隊伍、科學(xué)管理等方式全面創(chuàng)新了城市流動人口服務(wù)管理機(jī)制，創(chuàng)建了“以房管人”、戶籍地和單位配合的管理新模式。

1.建立齊抓共管、上下聯(lián)動、綜合治理的工作責(zé)任鏈。全市各縣區(qū)人大、黨委、政府、政協(xié)四大班子領(lǐng)導(dǎo)依據(jù)“五個一”聯(lián)系點(diǎn)制度為準(zhǔn)則與各街道進(jìn)行掛鉤聯(lián)系，區(qū)直各單位、各部門劃分區(qū)域?qū)?yīng)社區(qū)包含于管理范圍內(nèi)，各街道則必須將“街道領(lǐng)導(dǎo)包社區(qū)、社區(qū)主任包樓院、干部包戶包對象”制度具體落實(shí)，區(qū)人口計生局領(lǐng)導(dǎo)班子成員包街道，建立分工明確、職能清晰的責(zé)任鏈，讓各項(xiàng)工作措施在基層落到實(shí)處而非大打折扣，完成了流動人口和城市人口之間“三點(diǎn)一線”責(zé)任管理模式的創(chuàng)新。

2.通過繪制城市五轄區(qū)各社區(qū)的樓院、單元、樓層平面圖實(shí)現(xiàn)劃區(qū)包干，利用社會保險、干部職工生育檔案、公安的“三線一點(diǎn)”按照現(xiàn)居住地將城市少數(shù)民族流動人口納入城市管理范疇，依靠當(dāng)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立三維數(shù)字按照少數(shù)民族流動人口的不同類型實(shí)現(xiàn)分類管理。

3.完善縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）三級流動少數(shù)民族流動人口管理隊伍，使其管理力量更合理、治理效率有提升。蘭州全市6個縣區(qū)為此專設(shè)流動人口計劃生育管理辦公室，相應(yīng)街道亦成立配套及深入基層群眾的流動人口管理機(jī)構(gòu)。

4.強(qiáng)化齊抓共管、綜合治理。例如，城關(guān)區(qū)各街道創(chuàng)建“流動人口之家”，西站街道建立流動人口“知心惠民”工程，西湖街道建立“民情流水線”工程，使少數(shù)民族流動人口普遍享受到就醫(yī)看病、務(wù)工就業(yè)、子女入托入學(xué)、辦證發(fā)照等方面的市民化服務(wù)。

5.針對少數(shù)民族流動人口順利實(shí)現(xiàn)城市化及盡快融入城市經(jīng)濟(jì)、文化生活的問題，蘭州市對這一群體提供大量就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)機(jī)會，并對少數(shù)民族群眾創(chuàng)業(yè)給予資金政策支持。

（三）少數(shù)民族流動人口跨區(qū)域治理的創(chuàng)新——趨于協(xié)同

無縫隙管理的武漢模式和信息化治理的蘭州模式都是推進(jìn)少數(shù)民族流動人口跨區(qū)域協(xié)同治理的比較先進(jìn)的模式，涵蓋了流入地流出地少數(shù)民族流動人口管理與服務(wù)的各個方面。通過對這兩種模式的分析，筆者認(rèn)為在流入地與流出地跨區(qū)域治理創(chuàng)新過程中，兩地協(xié)同管理將是實(shí)現(xiàn)有效治理的最終模式。對于城市少數(shù)民族流動人口事務(wù)治理中創(chuàng)建跨區(qū)域協(xié)同治理新模式（如圖2所示），要堅持“一個中心兩個思路四個方面四個機(jī)制”?！耙粋€中心”指堅持以加強(qiáng)少數(shù)民族流動人口管理與服務(wù)為中心，“兩個思路”主要是從流入地與流出地兩個地方去協(xié)同治理，“四個方面”指從政府、社會、企業(yè)、社區(qū)四個方面分別加強(qiáng)對少數(shù)民族流動人口的服務(wù)與管理，“四個機(jī)制”分別指“社會協(xié)同機(jī)制、信息協(xié)同機(jī)制、政策協(xié)同機(jī)制、文化協(xié)同機(jī)制”。

三、促進(jìn)少數(shù)民族跨區(qū)域協(xié)同治理的對策

（一）推動政府治理創(chuàng)新，強(qiáng)化資源再分配能力

政府在治理能力現(xiàn)代化過程中需不斷完善組織建構(gòu)，優(yōu)化工作方式與流程，提高治理的科學(xué)性、合法性與有效性。當(dāng)?shù)卣谌嬉婪ㄖ螄尘跋驴茖W(xué)制定、具體執(zhí)行、監(jiān)督和檢查有關(guān)民族工作的各項(xiàng)政策、法規(guī)，完善內(nèi)部涉及民族事務(wù)的單位領(lǐng)導(dǎo)溝通及部門協(xié)調(diào)合作機(jī)制，利用招聘專才、培訓(xùn)人才等方式解決民族事務(wù)治理部門少、人手不夠的難題。同時，政府要明確職能定位，完善差別化支持政策，強(qiáng)化資源再分配能力。在民族事務(wù)治理過程中，為妥善處理拆遷安置、流動攤販，政府部門可采取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助、物質(zhì)資助及政策傾斜三者結(jié)合的方式，建立一整套“現(xiàn)金+物資+政策”的管理機(jī)制，解決拆遷難、安置差、攤販難管等問題。當(dāng)然，制度建設(shè)是民族事務(wù)治理中長遠(yuǎn)性、全局性、根本性的關(guān)鍵所在。政府應(yīng)通過建立健全民族政策社會聽證制度治理、民族事務(wù)決策咨詢制度、全民族政策分級制定實(shí)施制度、民族監(jiān)督及問責(zé)制度，實(shí)現(xiàn)民族政策靈活實(shí)施、權(quán)責(zé)主體界限明晰、民族事務(wù)治理中各種失職瀆職行為受到監(jiān)督，以不斷深入發(fā)展和完善民族事務(wù)治理制度，確保民族事務(wù)治理科學(xué)化、程序化和規(guī)范化。

（二）實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族屬地社區(qū)化嵌入，打造社會化機(jī)制

社區(qū)化管理思想的核心是實(shí)現(xiàn)防范性管理模式向服務(wù)、參與型管理模式轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)當(dāng)前社會組織走向分化、政府事務(wù)面臨重組的形勢及滿足市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的要求。因此，互嵌式社區(qū)的建設(shè)要抓住當(dāng)今社會發(fā)展趨勢，在適應(yīng)社會發(fā)展的基礎(chǔ)上形成一整套科學(xué)建設(shè)體系，從理論和實(shí)踐上實(shí)現(xiàn)互嵌式社區(qū)的科學(xué)建設(shè)。對于少數(shù)民族流動人口管理，政府應(yīng)通過少數(shù)民族流動人口屬地居住社區(qū)為其提供所需服務(wù)和保障，堅持推進(jìn)暫住證向居住證、流動攤位向固定攤位的轉(zhuǎn)變，促使少數(shù)民族流動人口參與居住社區(qū)的服務(wù)和管理，調(diào)動其主人翁意識，培養(yǎng)其認(rèn)同感和歸屬感，促進(jìn)其心理適應(yīng)和與社區(qū)協(xié)調(diào)。

（三）發(fā)揮社會組織的作用，調(diào)動社會力量協(xié)同共治

除了依靠政府力量外，少數(shù)民族流動人口跨區(qū)域治理還需積極發(fā)揮社會組織的功能。相應(yīng)社會組織在提供社會服務(wù)、凝聚社會共識等方面能做到精細(xì)化、專業(yè)化，并能充分發(fā)揮自身獨(dú)特條件促進(jìn)政府、市場、社會間的良性互動機(jī)制建設(shè)。政府應(yīng)大力支持單一民族社團(tuán)組織挖掘民族文化開展跨民族文藝聯(lián)誼形式的互助活動，打造普及化、民間化、社會化平臺下的民族互助活動以發(fā)揮其獨(dú)特社會效用。針對部分有著獨(dú)特宗教信仰及固定宗教形式的少數(shù)民族，政府可以通過引導(dǎo)正規(guī)宗教組織為少數(shù)民族流動人口提供相應(yīng)的管理與服務(wù)，利用其獨(dú)特影響力調(diào)節(jié)流動信眾的矛盾。除此之外，政府還可以鼓勵非政府組織參與到流動人口服務(wù)中來。實(shí)現(xiàn)企業(yè)的工作保障、社會的平等對待和屬地管理、政府的創(chuàng)新治理的齊頭并進(jìn)，才能真正為少數(shù)民族流動人口提供科學(xué)的管理與優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

（四）構(gòu)建無縫隙信息化網(wǎng)絡(luò)，推動跨區(qū)域間協(xié)同治理

制約于經(jīng)濟(jì)因素，少數(shù)民族流動人口往往是自發(fā)性、盲目性地流轉(zhuǎn)各地，進(jìn)而無法實(shí)現(xiàn)勞動力資源合理有效配置。因此，引導(dǎo)少數(shù)民族跨區(qū)域合理流動具有重要意義。流出地政府部門可以與流入地政府通力合作，幫助流入地政府深入流出地組織企業(yè)集體招人，或者根據(jù)流入地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r引導(dǎo)人口有序流動。在現(xiàn)代信息化時代，推進(jìn)少數(shù)民族流動人口跨區(qū)域治理，以實(shí)現(xiàn)流動人口網(wǎng)格化管理推動兩地信息協(xié)同最為關(guān)鍵。流出地通過基層網(wǎng)格人員走訪的情況及時了解人員外出流動情況，并及時與流入地取得相應(yīng)聯(lián)系；流入地通過社區(qū)網(wǎng)格化管理，及時更新流動人口的動態(tài)。信息化管理的目的就是為了實(shí)現(xiàn)兩地協(xié)同，避免出現(xiàn)“同樣的事辦兩次，出了事兩頭推”的狀況，以實(shí)現(xiàn)管理和服務(wù)現(xiàn)代化、科學(xué)化。

（五）改進(jìn)社會治理方式，提升多元治理能力

由于民族事務(wù)治理屬于公共服務(wù)范疇，政府有責(zé)任更應(yīng)有能力在民族事務(wù)治理中為相應(yīng)群眾提供基本服務(wù)。同時，由于傳統(tǒng)大政府、小社會管理模式的影響，當(dāng)下我國仍然面臨公民參與意識不強(qiáng)，市場發(fā)展不健全、社會力量積弱的現(xiàn)實(shí)，在資源和權(quán)力分配上政府擁有無可比擬的優(yōu)勢。于此，政府必須轉(zhuǎn)變計劃經(jīng)濟(jì)時代延續(xù)的“全能型政府”思想，深刻領(lǐng)悟少數(shù)民族流動人口治理并非自身唱“獨(dú)角戲”，注重公民社會和市場力量的充分發(fā)揮才是治理方式改進(jìn)方向。因此，民族事務(wù)治理主體多元化必將豐富民族工作途徑，企業(yè)、非營利組織和各個行為者將發(fā)揮政府無法具備和替代的獨(dú)特優(yōu)勢，創(chuàng)設(shè)更多便利、微觀、有效、靈活、具體的途徑[5]。通過政府出售、公共服務(wù)租賃、合同承包、志愿者服務(wù)、政府補(bǔ)貼等措施，推進(jìn)民族事務(wù)治理中少數(shù)民族群眾創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、學(xué)習(xí)基地建設(shè)等項(xiàng)目的民營化、社會化程度，補(bǔ)齊民族事務(wù)治理中社會力量參與短板，實(shí)現(xiàn)政社合作、上下協(xié)同、多元主體參與的良性互動治理格局。