中國稀土產(chǎn)業(yè)政策對稀土出口的影響

潘悅

摘 要：稀土是21世紀(jì)重要的戰(zhàn)略資源，它的多種用途使之越來越成為發(fā)展高新技術(shù)的關(guān)鍵元素和國防軍事工業(yè)的重要材料。隨著稀土傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級優(yōu)化和稀土新材料的發(fā)展應(yīng)用，稀土產(chǎn)業(yè)已成為國際市場上具有重大影響力的產(chǎn)業(yè)之一。中國實施稀土出口配額以來，在國際市場上面對著巨大的輿論壓力；政策的不完善，也導(dǎo)致配額倒賣、黑市交易等違法行為在國內(nèi)市場上的屢見不鮮，上述問題亟待解決。

關(guān)鍵詞：稀土；資源；產(chǎn)業(yè)政策；出口管制

中圖分類號：F74 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）17-0174-02

（一）世界稀土資源分布

地殼中的稀土絕對儲量并不少，但是目前世界已發(fā)現(xiàn)的可供開采的稀土礦卻很少，且分布不均。據(jù)2015年美國地質(zhì)調(diào)查局資料顯示，世界稀土儲量為1.3億噸（以稀土氧化物REO計） ，①其中中國5 500萬噸、巴西2 200萬噸、澳大利亞320萬噸、印度310萬噸、美國180萬噸、馬來西亞3萬噸，其他國家合計4100萬噸。從稀土產(chǎn)量來看，2015年中國稀土產(chǎn)量（折合REO）為10.5萬噸，占世界產(chǎn)量的90%以上。

我國稀土資源豐富，全國22個省區(qū)有稀土資源，其中98%礦藏集中在內(nèi)蒙古白云鄂博、山東微山湖、四川涼山，及以江西為代表的南方七省，它們共同形成了我國稀土的三大生產(chǎn)基地和兩大生產(chǎn)體系。我國稀土分布呈現(xiàn)“北輕南重”的特點(diǎn)，北方為輕稀土礦，包括氟碳鈰—獨(dú)居石混合礦、氟碳鈰礦；南方為中重稀土礦，包括離子吸附性礦、磷釔礦、褐釔礦等。

（二）中國稀土出口現(xiàn)狀

中國稀土出口以初級產(chǎn)品為主，主要以礦石和焙燒礦、混合稀土精礦、中間化合物、高純氧化物、金屬、合金以及稀土材料為主。中國稀土出口呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

1.中國是稀土國際市場的主要供給國

據(jù)統(tǒng)計，我國向世界供應(yīng)90%以上的稀土精礦；全球絕大多數(shù)中重稀土來源于我國南方特有的離子吸附型稀土礦；我國生產(chǎn)的稀土化合物，滿足了世界總需求量的85%—90%；稀土金屬滿足了世界總需求的75%—80%。目前全球能夠提供各種級別、各類稀土產(chǎn)品的國家只有中國。

2.稀土出口產(chǎn)品附加值低

中國是稀土出口大國，卻不是稀土出口強(qiáng)國。中國稀土出口產(chǎn)品以低、中附加值的初級產(chǎn)品為主，如稀土金屬、氧化稀土和稀土化合物、稀土永磁材料等，這些產(chǎn)品的出口額占總出口額的75%之高，而高附加值的產(chǎn)品卻僅僅25%。如今一些稀土應(yīng)用技術(shù)專利掌握在少數(shù)發(fā)達(dá)國家手中。

3.出口市場高度集中

中國稀土的主要出口國集中在日本、美國、歐盟。過于集中的出口市場加大了產(chǎn)品出口的風(fēng)險。一方面，當(dāng)這些國家發(fā)生突發(fā)性的政治經(jīng)濟(jì)事件，會導(dǎo)致我國稀土產(chǎn)品出口額銳減。典型例子是2009年發(fā)生的美國次貸危機(jī)，使得我國所有稀土產(chǎn)品出口額都急劇下降，對我國稀土出口企業(yè)造成嚴(yán)重的影響。另一方面，出口市場過于集中，比如我國稀土金屬幾乎全部出口至日本，一旦引起貿(mào)易摩擦，將不利于我國稀土產(chǎn)品出口貿(mào)易的發(fā)展。

4.稀土走私成行業(yè)“牛皮癬”，政府監(jiān)控困難重重

由于中國稀土出口配額數(shù)量與海外市場需求量嚴(yán)重失衡，使得國內(nèi)許多私人企業(yè)鋌而走險選擇走私，從中謀利。走私現(xiàn)象十分猖獗，已成為中國稀土行業(yè)的“牛皮癬”。中國稀土產(chǎn)品通過非法途徑源源不斷流向海外市場，政府對稀土的管控完全失效；另一方面，由于走私價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于正常海關(guān)的出口價格，更多國外企業(yè)把目光投向“黑市”渠道采購的稀土產(chǎn)品，這就使我國稀土出口企業(yè)對出口價格的談判能力更加削弱。

工業(yè)和信息化部原材料司司長陳燕海介紹，近年來，國家有關(guān)部門先后出臺、實施了稀土行業(yè)管理辦法，稀土行業(yè)管理體系逐步完善。依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策，稀土應(yīng)用領(lǐng)域發(fā)展加快，規(guī)模和技術(shù)水平明顯增強(qiáng)，行業(yè)運(yùn)行日漸完善。

（一）出口稅收和出口配額制度

從1985—2005年，稀土出口退稅制度經(jīng)歷了從出口退稅13%到退稅為零的過程。從2006年起，一直以來的出口退稅轉(zhuǎn)為出口征稅，這標(biāo)志著中國開始采取較為嚴(yán)格的稀土出口管制政策。到2007年，中國對稀土出口實施出口征稅政策，并在此后的4年中，連續(xù)調(diào)高對中、重稀土的出口關(guān)稅稅率。

1998年起，中國政府開始實行出口配額制，但是出口配額的數(shù)量在一段時間內(nèi)都高于當(dāng)年的世界稀土需求量，因此出口配額制未能取得應(yīng)有的效果。為了更好控制稀土出口數(shù)量，2004年中國決定削減稀土出口配額，將2004年稀土出口配額定為6.56萬噸（以稀土氧化物REO計），中國稀土正式進(jìn)入配額時代。2009年工信部制定的《稀土工業(yè)發(fā)展的專項規(guī)劃》中提到，2009—2015年，每年出口稀土不超過3.5萬噸。此外，中國政府還通過配額對稀土出口產(chǎn)品進(jìn)行分類管理。

（二）稀土出口企業(yè)資質(zhì)管理政策

中國稀土出口管制政策對稀土出口企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)審核，并將生產(chǎn)企業(yè)的環(huán)保核查結(jié)果也與此掛鉤。2011年國務(wù)院出臺的《關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》強(qiáng)調(diào)提高稀土出口企業(yè)資質(zhì)門檻。2012年稀土出口配額申報條件要求“冶煉分離和金屬冶煉企業(yè)必須在環(huán)境保護(hù)部公布的復(fù)合環(huán)保要求的企業(yè)名單之內(nèi)”。

2010年以來，稀土產(chǎn)業(yè)整合力度不斷加強(qiáng)，工信部、環(huán)保部相繼公布了《稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件》和《稀土工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》。

（三）開采控制

國家在稀土生產(chǎn)方面也同步進(jìn)行管控。2007年，中國開始實行稀土生產(chǎn)的指令性計劃。2010年，國家開始對稀土采礦業(yè)的無證勘查開采、超量開采以及越界開采等違法行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，中央收回了稀土探礦權(quán)和采礦權(quán)的審批權(quán)限。

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2011年4月統(tǒng)一調(diào)整稀土礦原礦資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)。資源稅替代出口關(guān)稅，稀土開采的資源稅計征方式或由原來的“從量計征”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬膬r計征”，并且稅率方面大幅提高。

（四）整合資源，建立稀土戰(zhàn)略儲備

2015年初工信部提出，到2015年底前，中國六大稀土集團(tuán)要整合全國所有稀土礦山和冶煉分離企業(yè)，實現(xiàn)以資產(chǎn)為紐帶的實質(zhì)性重組。截至目前，中鋁公司、北方稀土、廈門鎢業(yè)、中國五礦、廣東稀土、南方稀土六家集團(tuán)共整合了全國66本稀土采礦證和77家冶煉分離企業(yè)，剩下少數(shù)不合格企業(yè)也已明確整合意向或列入淘汰計劃。整體來說，稀土集團(tuán)的重組整合已基本完成，部分未完成的企業(yè)也在調(diào)整加速。通過整合重組，提高了稀土上游產(chǎn)業(yè)的集中度，合理化資源配置，改善了生產(chǎn)秩序，為今后繼續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高產(chǎn)品附加值，推行節(jié)能減排與環(huán)護(hù)奠定了良好基礎(chǔ)。而六大稀土集團(tuán)的實質(zhì)性重組，也提高了稀土行業(yè)的創(chuàng)新力，加快了引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)人才，加快了發(fā)展高端應(yīng)用產(chǎn)業(yè)，從而培育了中國稀土的核心競爭力。

國家建立稀土戰(zhàn)略儲備，一方面出于國防安全考慮，一方面出于經(jīng)濟(jì)安全把握。建立稀土戰(zhàn)略儲備體系，將稀土儲備列入政府和國家層面，從可持續(xù)發(fā)展和戰(zhàn)略的角度出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃北方輕稀土資源和南方離子型的開采，可以起到穩(wěn)定稀土產(chǎn)品價格波動、防止海外稀土資源對國內(nèi)定價權(quán)的沖擊的雙重作用。

實施稀土專用發(fā)票。2012年5月16日，國家稅務(wù)總局頒布2012年第17號公告。公告強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對從事稀土產(chǎn)品生產(chǎn)、商貿(mào)流通的增值稅一般納稅人的增值稅管理。經(jīng)研究，稅務(wù)總局決定將稀土企業(yè)開具的發(fā)票納入增值稅防偽稅控系統(tǒng)漢字防偽項目管理。

自2012年6月1日起，稀土企業(yè)必須通過增值稅防偽稅控開票系統(tǒng)（稀土企業(yè)專用版）開具增值稅專用發(fā)票和增值稅普通發(fā)票，發(fā)票的密文均為二維碼形式。有分析人士認(rèn)為，稀土專用增值稅發(fā)票的啟用意味著中國以專用發(fā)票為技術(shù)基礎(chǔ)的國家稀土專營模式啟動。

在市場調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上，為保護(hù)稀土資源、調(diào)節(jié)市場和維護(hù)國家利益，政府采取各種手段和措施，對稀土產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶植、培育和規(guī)范，以達(dá)到良性運(yùn)行和發(fā)展的目的。中國稀土產(chǎn)業(yè)政策對稀土出口有下列影響。

（一）稀土產(chǎn)品出口結(jié)構(gòu)與出口價格

中國稀土產(chǎn)業(yè)集中度低、供求關(guān)系不平衡、政府對稀土出口監(jiān)管力度不夠等因素，導(dǎo)致中國稀土出口價格低廉，缺乏定價權(quán)。而中國實行的出口貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策，更是最直接、最關(guān)鍵的因素。出口鼓勵政策導(dǎo)致稀土出口價格長期處于低位；出口管制則促使稀土出口價格迅速提高。

通過稀土出口政策的演變，我們可以看到稀土初級產(chǎn)品的出口比重在逐年下降，深加工產(chǎn)品的出口日益增加，稀土產(chǎn)品出口結(jié)構(gòu)趨向合理。但同時，鼓勵出口的貿(mào)易政策只片面強(qiáng)調(diào)出口額、出口量，而忽視了稀土出口產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，這也導(dǎo)致了中國稀土結(jié)構(gòu)的不合理。2005年以前，初級產(chǎn)品占稀土出口的90%。想要提高出口產(chǎn)品附加值，應(yīng)從優(yōu)化稀土出口結(jié)構(gòu)開始。

（二）稀土出口量及出口創(chuàng)匯額

2005年以前，中國實行鼓勵稀土出口政策，促使稀土出口量大幅增長，出口創(chuàng)匯隨之提高；2006年以后，實行嚴(yán)格的稀土出口管制政策，在縮減了稀土出口配額的同時，也取消了稀土產(chǎn)品的出口退稅，還對稀土原材料及簡單加工產(chǎn)品征收出口關(guān)稅，并逐年提高出口稅率。雖然這些措施限制了稀土出口量，但是受到價格大幅提高的影響，稀土出口創(chuàng)匯額不降反升。

（三）稀土出口產(chǎn)品價格貿(mào)易條件

中國稀土出口產(chǎn)品價格貿(mào)易條件受政策影響明顯，鼓勵出口時，稀土出口產(chǎn)品價格貿(mào)易條件不斷惡化；反之，出口管制時期稀土出口產(chǎn)品價格貿(mào)易條件不斷完善。

（四）稀土出口貿(mào)易依存度

出口貿(mào)易依存度是指一國出口總額與其國民生產(chǎn)總值的比例。一般認(rèn)為，如果資源性產(chǎn)品出口依存度過高，則直接反應(yīng)該國資源和貿(mào)易利益的流失，間接反映該國科學(xué)技術(shù)水平的相對落后，無法進(jìn)行深加工以提高產(chǎn)品附加值。中國稀土出口政策通過直接控制稀土出口量而間接影響了稀土出口依存度。

為規(guī)范稀土出口，從1999年制備方法開始實行出口配額管理，此后又實施了開采量控制、市場結(jié)構(gòu)調(diào)整以及出口稅收等一系列政策，稀土產(chǎn)業(yè)密度不斷提升。但因為國際稀土市場需求集中導(dǎo)致買方壟斷、稀土應(yīng)用技術(shù)壟斷導(dǎo)致中國稀土出口結(jié)構(gòu)單一，國際稀土市場上存在大國博弈。國內(nèi)稀土供給過剩，出口配額、開采控制指標(biāo)、指令性生產(chǎn)等政策執(zhí)行力度不夠等導(dǎo)致2010年以前稀土產(chǎn)品價格一直低價震蕩。2010年以后，我國稀土定價能力逐步增強(qiáng)。

為實現(xiàn)稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)增長，本文提出以下政策建議。

（一）完善稀土出口管理政策

稀土作為重要的戰(zhàn)略資源，已受到全球的高度重視。擁有最大儲量和產(chǎn)量的中國更應(yīng)對稀土資源進(jìn)行保護(hù)，對稀土出口進(jìn)行管制。但管制要適度，既要有效管理，又要兼顧全球稀土需求。不能因稀土出口過緊影響本國出口創(chuàng)匯和國際關(guān)系，也不能因放松管理而導(dǎo)致資源的減少甚至是阻礙該產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）區(qū)別對待輕重稀土資源，建立合理的管理機(jī)制

由于稀土出口配額管理沒有對具體元素的出口采取有針對性的管制，導(dǎo)致眾多稀有元素大量流失。對待輕重稀土不能搞“一刀切”。中國輕稀土儲量較大，在建立完整國家儲備制度和環(huán)保核查的要求下，輕稀土的出口可以適度放寬；對中重稀土的出口管制則要加強(qiáng)，尤其是對更為少量的元素鋱和鏑。

（三）鼓勵高附加值產(chǎn)品出口，限制初級產(chǎn)品出口

除資源、產(chǎn)量外，技術(shù)已成為影響稀土產(chǎn)業(yè)格局的重要因素。中國稀土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要增強(qiáng)自主創(chuàng)新水平、提高科技研發(fā)能力。出口政策應(yīng)推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)品升級換代，鼓勵高附加值產(chǎn)品出口，限制初級產(chǎn)品出口。

（四）積極應(yīng)對國際挑戰(zhàn)

對稀土資源的出口進(jìn)行管制是中國稀土產(chǎn)業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展的必然要求，也是保護(hù)本國資源、能源安全的迫切需要，符合國家的經(jīng)濟(jì)利益和安全利益。因此，中國要積極應(yīng)對來自國際方面的異議，加大對外宣傳，闡明中國稀土出口管制的合理性，讓國際社會了解這是對本國資源環(huán)境的保護(hù)，也是對國際社會安全的維護(hù)。對稀土出口進(jìn)行管制不等于禁止出口，中國稀土出口政策充分考慮了全球稀土需求。

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