我國(guó)地方政府債務(wù)：危機(jī)還是轉(zhuǎn)機(jī)？

湯夢(mèng)圓

摘 要：地方財(cái)政是我國(guó)財(cái)政體系的基礎(chǔ)和重要組成部分，關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。在“十三五”時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)邁入“新常態(tài)”，但地方政府的財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模依然不斷擴(kuò)大，嚴(yán)重影響了地方財(cái)政的穩(wěn)固運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)對(duì)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀和原因的分析，指出當(dāng)下我國(guó)地方政府債務(wù)所處的困境，探討目前地方債務(wù)置換及PPP模式的推廣對(duì)緩解地方政府債務(wù)的積極影響，以及可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；財(cái)政體制；債務(wù)置換；PPP模式

中圖分類(lèi)號(hào)： F81 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）17-0146-02

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，地方政府經(jīng)歷了分權(quán)改革，并逐漸開(kāi)始介入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。由于公共投資領(lǐng)域的不斷深入、規(guī)模的不斷擴(kuò)大，給地方財(cái)政帶來(lái)的壓力也越來(lái)越大。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展， 我國(guó)的財(cái)政收入保持了長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)的趨勢(shì)。實(shí)行分稅制改革之后，我國(guó)財(cái)政收入由1994年的5 218.10億元上升到了2014年的140 370.03億元，在21年間增長(zhǎng)了25.9倍。然而，在全國(guó)財(cái)政實(shí)力迅速壯大的同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)看到中央與地方在稅收分配上存在的巨大差距，中央財(cái)政收入比例畸高，各級(jí)財(cái)政收支嚴(yán)重失衡，地方政府事權(quán)過(guò)大與財(cái)權(quán)不足之間的矛盾日益突出。

審計(jì)署2013年12月底發(fā)布的審計(jì)公告顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108 859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26 655.77 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43 393.72 億元。目前我國(guó)還是處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌階段的發(fā)展中國(guó)家，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，由于信息披露、債務(wù)管理、法律制度等方面的不健全而導(dǎo)致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)更大。更為重要的是，盲目擴(kuò)張的地方政府債務(wù)反過(guò)來(lái)又對(duì)地方財(cái)政安全構(gòu)成了一定的威脅。

（一）財(cái)政體制

財(cái)政分權(quán)是世界各國(guó)財(cái)政制度的普遍選擇，世界經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展也證明了它是一種非常有效的財(cái)政制度。但是任何事物都有兩面性，財(cái)政分權(quán)也不例外。在財(cái)政分權(quán)體制下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度提高了，但也帶來(lái)了地方政府的債務(wù)問(wèn)題。舉債投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)是一把雙刃劍，它可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也會(huì)產(chǎn)生很多負(fù)面影響。

我國(guó)在1994年進(jìn)行了分稅制改革，將稅收權(quán)力在中央和地方之間進(jìn)行劃分。由于當(dāng)時(shí)沒(méi)有對(duì)各級(jí)政府的職能進(jìn)行重新界定，出現(xiàn)了各級(jí)政府之間財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的現(xiàn)象。分稅制改革后，中央政府在事權(quán)基本不變的情形下，財(cái)政收入有了大幅的增加。而隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，地方政府的事權(quán)卻在不斷擴(kuò)張，由上級(jí)政府層層下移，但對(duì)應(yīng)的本級(jí)收入?yún)s不增反減，財(cái)權(quán)不斷上移。因此，地方政府的財(cái)政收支缺口不斷擴(kuò)大且呈擴(kuò)張趨勢(shì)。在2014年新預(yù)算法出臺(tái)之前，國(guó)家相關(guān)法律都明確規(guī)定地方政府不得發(fā)行債券。因此，地方政府只能通過(guò)融資平臺(tái)公司等方式舉借債務(wù)，滿(mǎn)足財(cái)政支出的需要。

（二）政績(jī)考核機(jī)制

政府與官員之間實(shí)際上是一種委托代理關(guān)系，地方政府是地方官員行使行政權(quán)力的載體和平臺(tái)。作為“經(jīng)濟(jì)人”，地方政府官員除了要滿(mǎn)足社會(huì)公共利益之外，同樣會(huì)有追求自身利益的沖動(dòng)，即追求金錢(qián)和政績(jī)。我國(guó)地方政府干部考核主要以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)為準(zhǔn)，即考核GDP指標(biāo)。 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度快的地方政府官員有更大的可能得到升遷，反之，則較容易失去晉升機(jī)會(huì)。這種唯“GDP”的政績(jī)考核機(jī)制在無(wú)形中對(duì)地方政府官員形成了一種激勵(lì)，促使他們不惜一切代價(jià)籌資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而不斷促進(jìn)GDP的增長(zhǎng)，而非經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。地方政府的巨額債務(wù)就產(chǎn)生于這個(gè)過(guò)程中。

此外，我國(guó)地方政府官員實(shí)行任期制，普遍來(lái)看任期也較短，一般來(lái)說(shuō)上屆政府舉借的債務(wù)會(huì)由下屆或以后的政府進(jìn)行償還，這就強(qiáng)化了“前人借債，后人還債”的舉債風(fēng)。這種惡性循環(huán)給地方政府的財(cái)政安全帶來(lái)了威脅，也不符合可持續(xù)發(fā)展的要求。這說(shuō)明我國(guó)地方政府舉借債務(wù)的權(quán)利與償還債務(wù)的責(zé)任在時(shí)間上不統(tǒng)一，這種時(shí)間上的權(quán)責(zé)分離給當(dāng)下舉借債務(wù)的地方政府更大的動(dòng)機(jī)去舉債。因此，要解決地方政府債務(wù)問(wèn)題，就要從根源入手，改變地方政府債務(wù)權(quán)責(zé)分離的現(xiàn)狀，將地方政府負(fù)債作為政績(jī)考核的重要指標(biāo)，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，引導(dǎo)地方政府形成正確的舉債觀和政績(jī)觀，維護(hù)地方政府的財(cái)政安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。

（三）預(yù)算軟約束

2014年新《預(yù)算法》出臺(tái)之前，我國(guó)不允許地方政府發(fā)債。相關(guān)法規(guī)也明確規(guī)定：“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”1997年發(fā)生東南亞金融危機(jī)，為了應(yīng)對(duì)危機(jī)、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中央代地方發(fā)行政府債券，大大增加了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)，中央出臺(tái)四萬(wàn)億刺激方案，并要求地方提供配套資金，給地方政府帶來(lái)了巨大的財(cái)政壓力。由于無(wú)法通過(guò)發(fā)債來(lái)籌資，地方政府又存在巨大的財(cái)政收支缺口，只能通過(guò)融資平臺(tái)的方式大量籌集資金，各地方政府債務(wù)出現(xiàn)迅速膨脹。由于融資平臺(tái)舉借的債務(wù)不會(huì)被納入政府的預(yù)算管理，因而透明度較低，產(chǎn)生了較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

在我國(guó)地方政府債務(wù)的舉債主體中，地方融資平臺(tái)是排在第一位的，它承擔(dān)了大部分的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共產(chǎn)品投資的重任，其性質(zhì)相當(dāng)于國(guó)有企業(yè)。所以，當(dāng)融資平臺(tái)發(fā)生虧損或無(wú)法償還債務(wù)時(shí)，作為擔(dān)保人的地方政府就要負(fù)責(zé)償還其負(fù)有的債務(wù)，從而使得地方政府原本的或有隱性債務(wù)變成必須償還的顯性債務(wù)，而中央政府無(wú)疑會(huì)對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行兜底，使得地方政府在舉債時(shí)較少考慮利息、償還等問(wèn)題。這種預(yù)算軟約束容易導(dǎo)致地方政府盲目舉債，從而使得債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。

（一）發(fā)行地方政府債券

關(guān)于地方政府債券主要有以下兩個(gè)突破。

一是新預(yù)算法賦予省級(jí)政府發(fā)債的權(quán)利。雖然目前實(shí)施起來(lái)還有很多限制，但是這為地方政府債務(wù)問(wèn)題的未來(lái)打開(kāi)了一扇大門(mén)，今后地方政府債務(wù)將被分類(lèi)納入預(yù)算管理，接受人大和社會(huì)各界的監(jiān)督，這有利于提高地方政府債務(wù)的透明度，加強(qiáng)對(duì)地方舉債行為的監(jiān)管。2015年，全國(guó)人大批準(zhǔn)新增地方政府債券6 000億元。2016年，全國(guó)人大批準(zhǔn)新增地方政府債務(wù)限額11 800億元，較好貫徹了中央積極財(cái)政政策的要求。新增債券資金5 800億元將為地方“穩(wěn)增長(zhǎng)”提供有力支持。

二是發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)。地方政府存量債務(wù)置換是在財(cái)政部甄別存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，把地方政府的短期、高息債務(wù)，如銀行貸款、理財(cái)產(chǎn)品等，置換為中長(zhǎng)期、低成本的地方政府債券。2015年8月，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》顯示，截至2014年年末，經(jīng)過(guò)甄別清理的全國(guó)地方政府債務(wù)余額高達(dá)15.4萬(wàn)億元。2015年，財(cái)政部下達(dá)了三批置換債券額度共3.2萬(wàn)億元，對(duì)2015年到期債務(wù)做到了全覆蓋。這有效降低了地方利息負(fù)擔(dān)，緩解了部分地區(qū)償債壓力，有利于實(shí)現(xiàn)地方政府隱性債務(wù)顯性化，也為地方將更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)提供了可能。

（二）推廣PPP模式

《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》出臺(tái)以來(lái)，各地方政府大力推廣政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnership，以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP），取得了一定的成效。

PPP模式產(chǎn)生由來(lái)已久，只是最近幾年才被廣泛熱議。我國(guó)地方政府債務(wù)出現(xiàn)并不斷擴(kuò)大主要是因?yàn)榈胤截?cái)政收入無(wú)法滿(mǎn)足財(cái)政支出的需要，而地方財(cái)政支出大部分用于基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等項(xiàng)目的建設(shè)。探求私人部門(mén)如何更好參與到公共部門(mén)投資領(lǐng)域，對(duì)緩解地方政府債務(wù)來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一個(gè)利好。私人資本參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緩解了地方資金緊張的壓力，是一種融資模式的創(chuàng)新，更是一種公共財(cái)政的改革和實(shí)踐。在公共投資領(lǐng)域，通過(guò)私人資本和公共資本的良性競(jìng)爭(zhēng)，可以提高公共資本的運(yùn)作效率和項(xiàng)目整體的質(zhì)量水平。北京地鐵四號(hào)線(xiàn)就是目前國(guó)內(nèi)應(yīng)用PPP模式較為成功的案例。

我們?cè)诳吹絇PP模式廣闊前景的同時(shí)，也要警惕不合理利用私人資本有可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。目前，很多地方政府官員對(duì)PPP模式存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有清晰的認(rèn)識(shí)，為了追求政績(jī)，一味通過(guò)PPP融資來(lái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我們要認(rèn)清PPP模式是以長(zhǎng)期合同的形式存在的，風(fēng)險(xiǎn)依然存在。PPP模式是私人資本和公共資本的合作，并非完全的私人化，因此，地方政府在PPP項(xiàng)目建設(shè)中不能缺位，不能完全依賴(lài)私人部門(mén)進(jìn)行管理和運(yùn)作。目前，PPP模式在我國(guó)還處于初級(jí)發(fā)展階段，要盡快制定完善相關(guān)的法律法規(guī)，各地要根據(jù)自身實(shí)際情況選擇合適的PPP模式。

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