寧波海域使用權(quán)市場化機制構(gòu)建與對策研究

黃文軍　劉春香

摘要：隨著寧波的海域開發(fā)被提上日程，海域的開發(fā)與建設(shè)成為寧波發(fā)展海洋經(jīng)濟的重要舉措。寧波具有良好的經(jīng)濟發(fā)展條件與歷史文化內(nèi)涵，海洋經(jīng)濟快速發(fā)展，為本土海域使用權(quán)市場化機制構(gòu)建奠定了良好的基礎(chǔ)。文章從規(guī)范資源配置、構(gòu)建市場機制、完善相關(guān)法律等幾個方面提出寧波海域使用權(quán)機制構(gòu)建的對策。

關(guān)鍵詞：寧波；海域使用權(quán)；市場化

隨著經(jīng)濟增長和人口增加，而海洋蘊含巨大經(jīng)濟效益，發(fā)展海洋經(jīng)濟成為各國推動經(jīng)濟增長的重要舉措。海域使用權(quán)市場化是對所有權(quán)的一種分配，在這種分配條件下，可以達到海洋資源效益最大化與可持續(xù)利用的實現(xiàn)，以及海洋生態(tài)環(huán)境保護的實現(xiàn)。海域使用權(quán)市場化能夠推動社會資本廣泛地參與海洋經(jīng)濟建設(shè)，是海洋經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。因此，構(gòu)建海洋經(jīng)濟市場化機制，以市場化收到推進海洋經(jīng)濟發(fā)展，成為各國發(fā)展海洋經(jīng)濟的核心問題。自2011年《浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》正式通過國務(wù)院批復(fù)，浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)建設(shè)也從浙江戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略。規(guī)劃明確提出“一核、兩翼、三圈、九區(qū)、多島”海洋經(jīng)濟大平臺的建設(shè)目標(biāo)。寧波作為規(guī)劃的主要的核心區(qū)城市，結(jié)合寧波城區(qū)區(qū)域特點，重新規(guī)劃區(qū)域海洋經(jīng)濟建設(shè)目標(biāo)，明確提出港口經(jīng)濟圈戰(zhàn)略。在此背景下，大量原有的海域使用權(quán)發(fā)生變更，而現(xiàn)有海域使用權(quán)市場化機制的缺失勢必影響海洋經(jīng)濟戰(zhàn)略的實施。因此，加快推進寧波海域使用權(quán)市場化機制建設(shè)，規(guī)范海域使用權(quán)的出讓、出租、轉(zhuǎn)讓等流程，是推動寧波海洋經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措，對于更好地發(fā)展寧波海洋經(jīng)濟極具現(xiàn)實意義。

一、寧波海域資源概況

寧波地處長三角南翼，東有舟山群島，南有三門灣，西接紹興市，北臨杭州灣。根據(jù)浙江省海洋功能區(qū)劃（2011～2020年），寧波海域海岸線北至寧波紹興交界、南至寧波三門交界，主要包括“五洋三港灣”。其中，“五洋”指磨盤洋、大目洋、橫水洋、峙頭洋、貓頭洋，“三港灣”指杭州灣、象山港和三門灣，海岸線南北相連，海島多，海域資源豐富。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，寧波海域面積為8232.92km2（其中內(nèi)海4475.94 km2、領(lǐng)海2142.23 km2）。海岸線總長1594.4km，其中大陸岸線為835.80km，海島岸線758.6km。根據(jù)最新普查成果，寧波市共有海島659個，約占全省的1/5，總面積266.3km2，岸線長752.7km，面積500km2以上的海島為538個。其中鄉(xiāng)級以上有居民海島4個（大榭島、梅山島、南田島和高塘島），鄉(xiāng)級以下有居民海島15個，無居民海島640個（已開發(fā)154個，未開發(fā)的為486個）。全市的海域資源極為豐富，“港、漁、景、涂、能” 是最主要五大資源，區(qū)域分布廣泛。

1. 東北部、南部的港口資源。北侖港區(qū)位于寧波東北部，港口航道條件優(yōu)越，深水港資源豐富，15萬噸級船舶可自由進出，是寧波海洋經(jīng)濟的重要基礎(chǔ)。北侖港域內(nèi)水道口多，沿岸陡，具有峽道型港口特有的地質(zhì)、水文動力特點，同時擁有其他港口所少有的口多、腹大、水深、深水岸線緊靠岸邊的優(yōu)點。因此，北侖港是寧波最具優(yōu)勢的港口資源，為寧波進一步發(fā)展海洋經(jīng)濟提供了良好的天然海港條件，有利于形成港口優(yōu)勢。除北侖港外，海洋南部的象山港、石浦港。象山港與北侖港區(qū)位特點接近，可承載萬噸級船舶出入，具有近海運輸深水港的優(yōu)越條件，與北侖港一樣是寧波發(fā)展遠洋經(jīng)濟的重要區(qū)域。此外，石浦港國內(nèi)四大漁港之一，目前仍有部分岸線可供開發(fā)利用。

2. 西北部、南部的灘涂資源。寧波西北部擁有寧波最重要的灘涂資源，主要分布慈溪（杭州灣南岸）、象山（象山港）、三門灣北部和大目洋沿岸。其中慈溪所在的杭州灣南岸是最具開發(fā)利用價值的灘涂區(qū)域。慈溪位于長江沿岸，長江徑流每年挾裹約5億噸泥沙入海，大量泥沙在慈溪沉淀，海沙堆積，形成了豐富的灘涂資源。因此，慈溪海域成為寧波開發(fā)利用灘涂資源的重點區(qū)域。此外，寧波象山港內(nèi)、大目洋沿岸和三門灣北岸等也具有豐富的灘涂資源，其中象山港和三門灣是重要的海水養(yǎng)殖場所。

3. 南部海洋漁業(yè)、島嶼及海洋能資源。象山港屬于半封閉港灣，集聚了豐富的海洋漁業(yè)資源、島嶼資源和海洋能資源。港灣條件適宜內(nèi)海洋魚類索餌和洄游繁殖，同時又有大量穩(wěn)定居住和棲息的魚類和灘涂貝類生物。灣內(nèi)海洋生物種類繁多，漁業(yè)資源豐富，是浙江省乃至全國的重要的經(jīng)濟水產(chǎn)資源的集中分布區(qū)和海水增養(yǎng)殖區(qū)。同時，象山也是島嶼資源的集聚帶，主要分布在東部近岸島嶼、寧海強蛟群島等。島嶼周邊植被保護良好，海洋氣候適宜，適宜療養(yǎng)治病和避暑避寒，因此，廣泛開發(fā)用作旅游。此外，象山也是寧波海洋能資源最為突出的是象山的潮汐能資源和南部海域的波浪能資源。三門灣也擁有豐富潮汐能，僅次于象山。韭山、漁山則是聞名的波浪能重點海域，都具有巨大的開發(fā)潛力。

二、寧波海域使用權(quán)管理現(xiàn)狀及存在的問題

（一）寧波海域管理現(xiàn)狀

1. 海域管理機構(gòu)逐步健全

寧波市海域管理分為市縣兩級，市級管理主要由海洋與漁業(yè)局海域管理處、海洋與漁業(yè)執(zhí)法支隊、海域使用動態(tài)監(jiān)管中心、海洋與漁業(yè)咨詢服務(wù)中心、海洋產(chǎn)權(quán)交易中心、海洋資源綜合管理中心部門構(gòu)成。此外，還有海洋環(huán)境監(jiān)測中心（海域論證乙級、海洋測繪丙級）、海洋與漁業(yè)研究院（海域論證丙級）、海洋開發(fā)研究院（國家海洋局海洋二所寧波分院）、海南省海洋開發(fā)規(guī)劃設(shè)計研究院寧波分院等四家技術(shù)支撐單位?？h級海域管理主要通過各縣（市）海洋與漁業(yè)局海洋科進行管轄，覆蓋象山、寧海、北侖、鄞州、慈溪、鎮(zhèn)海、大榭及梅山保稅港區(qū)。

2. 海域出讓供應(yīng)管理和海域價值評估機制日趨成熟

2012年9月17日寧波市政府常務(wù)會議審議通過《寧波市人民政府憑海域使用手續(xù)辦理用海項目規(guī)劃建設(shè)審批試點工作的通知》，文件對海域出讓供應(yīng)管理和海域價值評估體系建設(shè)提出明確的具體要求。一是由縣級及以上人民政府負(fù)責(zé)組織實施圍填海，規(guī)劃用于建設(shè)的海域供應(yīng)參照建設(shè)用地使用權(quán)供應(yīng)辦法執(zhí)行；二是根據(jù)《浙江省招標(biāo)拍賣掛牌出讓海域使用權(quán)管理辦法》文件，處理經(jīng)營性用海的使用權(quán)出讓；三是建設(shè)用海域級別和基準(zhǔn)價格原則上由縣級以上政府確定并進行定期發(fā)布，海域級別和基準(zhǔn)價格體系未建立前，參照鄰近土地基準(zhǔn)價格一定比例測算海域使用權(quán)基準(zhǔn)價格；四是由海洋與漁業(yè)局及相關(guān)部門共同制訂和完善建設(shè)用海域使用權(quán)定價體系，具體措施借鑒建設(shè)用地使用權(quán)定價方法。

3. 海洋環(huán)境綜合管理體制已建設(shè)完成

海洋環(huán)境保護是推進海域使用權(quán)市場化，發(fā)展海洋經(jīng)濟的基礎(chǔ)保障。近年來，寧波不斷加強海洋環(huán)境保護，在建立防災(zāi)減災(zāi)綜合管理基礎(chǔ)上，完善健全了海洋環(huán)境保護與體制。一方面，確立多部門一體化的環(huán)境保護執(zhí)法體制，由海洋、環(huán)保、農(nóng)林、經(jīng)委等相關(guān)部門聯(lián)合開展執(zhí)法。以國家環(huán)?；菊叻ㄒ?guī)為依據(jù)，嚴(yán)格執(zhí)行新建、擴建項目的環(huán)評審議制度，同時重點開展排污源頭管理、排污控制及關(guān)停嚴(yán)重污染企業(yè)等系列管理。另一方面，由海洋局牽頭，聯(lián)合環(huán)保、海防等部門，先后建立了海洋災(zāi)害預(yù)警預(yù)報及防御決策體系和海洋污損應(yīng)急處理體系，進一步完善了寧波的海洋防災(zāi)減災(zāi)管理體制，應(yīng)對突發(fā)性海難和重大海洋污損事件的能力得到有效提升。

4. 跨區(qū)域海域開發(fā)與保護管理體制基本形成

隨著寧波海域使用市場化進程的加快，跨區(qū)域海域開發(fā)與保護管理問題日益凸顯。結(jié)合寧波海域使用管理及海域使用市場化的特點，借鑒其他省份海域管理經(jīng)驗，成立了海洋經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)小組，探索建立寧波海域協(xié)調(diào)機制，為解決跨區(qū)域海域問題提供了政策法規(guī)依據(jù)。例如象山出臺《象山港區(qū)域保護和利用規(guī)劃綱要》，成為港區(qū)保護和利用參考和依據(jù)。同時由象山港區(qū)域綜合協(xié)調(diào)管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，統(tǒng)籌區(qū)域海域重大事項的任務(wù)部署、制定決策及負(fù)責(zé)部門和區(qū)域間的協(xié)調(diào)，破解海域管理地方保護、管理部門職能交叉下的管理真空或執(zhí)法不統(tǒng)一等問題，改善海域管理及服務(wù)能力，提高海域資源的跨區(qū)域使用。

5. 海域市場配置機制逐步規(guī)范

目前，寧波除公共基礎(chǔ)設(shè)施用海和其他公共公益用海等不適宜公開出讓的外，經(jīng)營性用海由縣級人民政府和海洋部門組織海域使用收回儲備整理后，均可通過公共資源交易平臺進行市場配置和公開出讓?？h級（含）以上重大重點項目用海、或者其他不適宜公開出讓的，憑縣級（含）以上人民政府或者投資主管部門相關(guān)書面意見，可以采取行政審批出讓或者協(xié)議出讓。

（二）寧波海域使用管理面臨的主要問題

1. 出租、發(fā)包海域使用權(quán)不規(guī)范現(xiàn)象普遍存在。這不僅是寧波存在的問題，還是全國普遍存在的問題。目前我國海域?qū)嵭兄醒?、地方兩級管理模式，中央?fù)責(zé)統(tǒng)一管理，地方政府在中央授權(quán)下負(fù)責(zé)管理的落實與執(zhí)行，地方政府具有較大的自主權(quán)。在此背景下，地方政府為活躍海域使用市場環(huán)境，長時間制定執(zhí)行的海域使用金標(biāo)準(zhǔn)較低。一次性付出較低的使用成本，保障了長期穩(wěn)定的使用收益，使用者缺乏提高海域資源使用效率的動力，致使海域資源難以高效利用，造成了海域資源的浪費。

2. 寧波整體的海域使用效率不高較為突出。雖然寧波擁有豐富的海域資源，各區(qū)域海域具有明顯的海域資源特色，但由于缺乏合理的規(guī)劃指導(dǎo)和先進的開發(fā)方式，現(xiàn)有各地各類的海域資源使用呈現(xiàn)低增長、低收益，整體經(jīng)營水平偏低。目前寧波的海域使用市場化仍處于起步階段，大量的海域資源大都通過行政安排進行配置，缺乏市場引導(dǎo)，大大降低了海域使用效率的使用效率。

3. 海域使用權(quán)市場化的基礎(chǔ)性工作不完善。海域使用權(quán)市場化離不開基層海洋管理機構(gòu)的監(jiān)督、技術(shù)信息服務(wù)及基礎(chǔ)研究指導(dǎo)，基礎(chǔ)性工作直接影響海域使用權(quán)市場化的進程。從基礎(chǔ)管理能力看，寧波市縣兩級的海洋管理體系初步建立，基礎(chǔ)管理機構(gòu)成立不久，相關(guān)部門裝備投入不足，具有海洋管理專業(yè)基礎(chǔ)的基礎(chǔ)工作人員嚴(yán)重短缺。此外，由于基層海洋事務(wù)的多頭管理，各部門掌握不同信息資源，缺乏統(tǒng)一的海洋資源信息數(shù)據(jù)，基層海域使用管理問題的研究更是接近空白，基層機構(gòu)的專業(yè)技術(shù)和信息服務(wù)能力難以滿足發(fā)展需要。

4. 海域資源市場化處于較低發(fā)展層次。目前，寧波海域資源市場化運作處于初級階段，基于資源配置市場的發(fā)展，進一步衍生出一級市場和二級市場。由于二級市場起步較晚，解決海域資源的轉(zhuǎn)讓、流通等問題，仍然面臨方式單一、參與主體較少以及市場分工不夠明確，海域使用權(quán)市場化依然面臨低層次運作。

三、進一步推進寧波海域使用權(quán)市場化的對策建議

（一）科學(xué)劃分海域資源，提高海域資源市場化配置能力

依據(jù)寧波市海域資源現(xiàn)狀，科學(xué)劃分資源類型，結(jié)合各區(qū)域的特點及資源分布實際情況，制定寧波海域資源市場化規(guī)劃和目標(biāo)。一是基于系統(tǒng)調(diào)查和統(tǒng)計，全面充分了解海域資源市場化需求及困境，相應(yīng)制訂出海域資源市場化配置實施方案；二是動態(tài)監(jiān)測海域資源使用權(quán)一級和二級市場活動，收集整理相關(guān)資料，建立起科學(xué)合理的檔案管理體系；三是依據(jù)科學(xué)的資源分類，構(gòu)建多層次的海域資源市場化機制，為海域資源市場化轉(zhuǎn)化提供更多的途徑。

（二）健全海域使用權(quán)市場化機制，優(yōu)化海域使用權(quán)的配置

借鑒國內(nèi)其他省份做法，在一級海域市場，采用差異化市場化機制。一是對難以形成競爭的經(jīng)營性項目以及養(yǎng)殖用海、公益項目等基于國家和社會公共利益的特殊用海項目，可采用行政審批出讓方式；二是可能形成市場競爭、各地在同一海域具有兩個以上意向用海單位或個人的經(jīng)營性項目，可通過采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式解決上述項目的出讓。此外，可通過完善出資、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承等海域資源轉(zhuǎn)讓機制，建設(shè)一個有全面的信息交互以便使交易更為便捷的二級市場。

（三）建立相關(guān)的制度原則，為海域使用市場化提供制度保障

按照物權(quán)公示原則，建立海域使用權(quán)確權(quán)登記和流轉(zhuǎn)登記制度，明確登記的目的以及海域使用權(quán)登記的公示作用和使權(quán)利發(fā)生變動的效力。借鑒土地價值評估經(jīng)驗，建立海域使用權(quán)價值評估制度，參考國際海域資源劃分標(biāo)準(zhǔn)，確定海域資源的科學(xué)分類和等級依據(jù)；同時，還需明確補償主體和計算標(biāo)準(zhǔn)，建立海域使用權(quán)征用補償制度，明確補償主體以及補償?shù)捻椖亢陀嬎銟?biāo)準(zhǔn)。

（四）搭建海域使用權(quán)交易平臺，為海域使用市場化提供平臺服務(wù)

基于國內(nèi)其他省份海域使用權(quán)交易平臺建設(shè)的探索實踐，歸納整理相關(guān)經(jīng)驗作法，應(yīng)盡快搭建海域使用權(quán)交易平臺，進而推動寧波海域使用市場化進程。例如可以在省級海洋行政主管部門設(shè)立的海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理中心指導(dǎo)下，設(shè)立市縣級的海域使用權(quán)交易中心。作為市縣海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、流通的交易平臺，同時在此平臺上開展區(qū)域內(nèi)符合條件的海域使用權(quán)出讓的招標(biāo)、拍賣及掛牌交易，為市場提供海域使用權(quán)出讓的相關(guān)信息。

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*基金項目：2013年度寧波市軟科學(xué)項目“寧波海域使用權(quán)市場化機制及對策研究”（2013A10077）。

（作者單位：浙江萬里學(xué)院商學(xué)院）