關(guān)于煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證后續(xù)監(jiān)管問(wèn)題及對(duì)策的思考

李雙

摘 要：在煙草行業(yè)當(dāng)中，煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證始終都是煙草專(zhuān)賣(mài)制度在實(shí)行過(guò)程中的重要基礎(chǔ)之一，并且同時(shí)也是對(duì)專(zhuān)賣(mài)零售進(jìn)行管理和施行管理體制的重要基礎(chǔ)和前提條件。若想煙草行業(yè)能夠進(jìn)行健康向上的發(fā)展，就必須對(duì)許可證的發(fā)放和后續(xù)管理進(jìn)行加強(qiáng)，對(duì)許可證的申辦人的權(quán)益進(jìn)行維護(hù)。

關(guān)鍵詞：煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證；后續(xù)監(jiān)管；問(wèn)題及對(duì)策

煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證是指國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)行政管理機(jī)構(gòu)頒發(fā)的，準(zhǔn)許企業(yè)、個(gè)人或其他組織從事有關(guān)煙草專(zhuān)賣(mài)品零售經(jīng)營(yíng)的證明文書(shū)。具有證明力、確定力和約束力，對(duì)零售客戶(hù)的權(quán)利和義務(wù)做出了規(guī)定，一經(jīng)授予不能隨意進(jìn)行變更。

這種特殊的法律文書(shū)在進(jìn)行使用的過(guò)程中必須對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和檢查，也就是對(duì)許可證進(jìn)行后續(xù)的監(jiān)管工作。

在實(shí)際的實(shí)踐過(guò)程中，許可證應(yīng)當(dāng)將后續(xù)的管理工作作為日常工作，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、現(xiàn)行制度、基層煙草專(zhuān)賣(mài)管理部門(mén)等

因素，導(dǎo)致零售許可證存在著“重許可、輕監(jiān)管”、“只進(jìn)不出”的現(xiàn)象。

1 煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證后續(xù)監(jiān)管的意義

我國(guó)在《煙草專(zhuān)賣(mài)許可證管理辦法》第38條中對(duì)后續(xù)監(jiān)管工作進(jìn)行了相對(duì)明確的規(guī)定，其中規(guī)定要遵循煙草專(zhuān)賣(mài)的法律法規(guī)、規(guī)章；煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證登記事項(xiàng)與現(xiàn)實(shí)中是否一致；零售許可證進(jìn)行注銷(xiāo)或者變更等過(guò)程在執(zhí)行時(shí)是否符合規(guī)定要求，以及其他主管部門(mén)需要進(jìn)行檢查和監(jiān)督管理項(xiàng)目。在這其中尤其要注意的是，登記的情況和實(shí)際的情況是否相符及許可證停歇業(yè)手續(xù)是后期監(jiān)管工作易出疏漏之處?，F(xiàn)在后續(xù)監(jiān)管中出現(xiàn)的證照不符、人證不符、證址不符、“睡眠”戶(hù)等現(xiàn)象都是后續(xù)監(jiān)管不利造成的。因此，對(duì)許可證進(jìn)行后續(xù)的監(jiān)督和管理對(duì)于煙草行業(yè)的整體管理和發(fā)展有著至關(guān)重要的意義。

與此同時(shí)，煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證是一項(xiàng)許可，是珍貴的資源，后期的監(jiān)督和管理能夠通過(guò)對(duì)“睡眠”戶(hù)清理而將空間釋放出來(lái)，將資源分配給其他符合相關(guān)條件并且有需求的零售戶(hù)，對(duì)煙草的零售點(diǎn)進(jìn)行合理地分配，為消費(fèi)者和零售戶(hù)的權(quán)益提供法律保障。

加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管也是維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定，建設(shè)零售終端的重要手段。違法者倒賣(mài)“假私非”卷煙，也是通過(guò)零售戶(hù)將非法的卷煙銷(xiāo)售出去。所以，要對(duì)后期的監(jiān)督和管理進(jìn)行加強(qiáng)，從根本上落實(shí)煙草專(zhuān)賣(mài)法律法規(guī)，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，最終達(dá)到凈化市場(chǎng)的目的。

2 煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證后續(xù)監(jiān)管中存在的問(wèn)題

在實(shí)踐中，煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證后續(xù)監(jiān)管存在著諸多問(wèn)題，具體表現(xiàn)在：

2.1 登記信息不符

2.1.1 證照不符

通常是親屬或者夫妻間共同進(jìn)行商店的經(jīng)營(yíng)，但是在各種原因的驅(qū)使下許可證與工商照并不是相同的經(jīng)營(yíng)者，在進(jìn)行重新辦理許可證以便保證證照的統(tǒng)一時(shí)，往往受到合理布局的限制，不能滿(mǎn)足辦證需求。對(duì)工商照進(jìn)行重新辦理，更是涉及衛(wèi)生許可證等相關(guān)證件和手續(xù)，費(fèi)用和手續(xù)都十分龐大和煩瑣，一般此種情形零售戶(hù)就維持證照不符，繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。

2.1.2 人證不符

買(mǎi)賣(mài)、出租、出借或以其他非法形式轉(zhuǎn)讓許可證導(dǎo)致人證不符?，F(xiàn)實(shí)中，一些商鋪的租賃者為了將租金進(jìn)行提高，在進(jìn)行許可證的辦理時(shí)使用自己的名字，再將證照和許可證一并出租供人使用；或者是前一個(gè)承租人辦理的零售許可證，退租后沒(méi)有注銷(xiāo)，直接給后一個(gè)承租人使用。

2.1.3 證址不符

零售戶(hù)受拆遷、房租到期等因素的影響，不得不將經(jīng)營(yíng)處進(jìn)行轉(zhuǎn)移，而新的經(jīng)營(yíng)地址并沒(méi)有經(jīng)過(guò)許可證的核準(zhǔn)和登記。還有一些零售戶(hù)為了招攬生意，將卷煙的銷(xiāo)售推出店門(mén)進(jìn)行銷(xiāo)售，即跨檻經(jīng)營(yíng)，也是導(dǎo)致證址不符的原因之一。

2.2 “睡眠”戶(hù)問(wèn)題

一些山區(qū)的零售小戶(hù)因銷(xiāo)路不暢、無(wú)能力經(jīng)營(yíng)等原因，長(zhǎng)期不正常營(yíng)業(yè)，訂購(gòu)卷煙量小，每次訂購(gòu)卷煙后立即出售給周邊零售戶(hù)或者煙販。甚至，有些零售戶(hù)已經(jīng)不再經(jīng)營(yíng)卷煙，但不辦理停歇業(yè)手續(xù)，占用合理布局的零售點(diǎn)，浪費(fèi)市場(chǎng)資源。

以上可以說(shuō)是后續(xù)監(jiān)管中存在問(wèn)題的表象，究其根源是煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證并沒(méi)有完善的退出機(jī)制。

退出時(shí)過(guò)于隨意，未進(jìn)行申請(qǐng)的提交。根據(jù)《煙草專(zhuān)賣(mài)許可證管理辦法》規(guī)定，取得煙草專(zhuān)賣(mài)許可證的公民、法人或其他組織需要停業(yè)的，應(yīng)當(dāng)在停業(yè)前七日內(nèi)向發(fā)證機(jī)關(guān)提出停業(yè)申請(qǐng)?！稛煵輰?zhuān)賣(mài)許可證申請(qǐng)與辦理程序規(guī)定》第三十五條（四）規(guī)定，原許可證審批機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)存在下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依職權(quán)注銷(xiāo)持證人的煙草專(zhuān)賣(mài)許可證：停止經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)1年以上不辦理停業(yè)手續(xù)，或辦理了停業(yè)手續(xù)、停業(yè)期屆滿(mǎn)后未申請(qǐng)恢復(fù)營(yíng)業(yè)的，經(jīng)發(fā)證機(jī)關(guān)公告3個(gè)月后未申請(qǐng)歇業(yè)或申請(qǐng)恢復(fù)營(yíng)業(yè)的。許可證的持有人若要停止業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)向發(fā)證機(jī)關(guān)提出歇業(yè)或者注銷(xiāo)申請(qǐng)，主動(dòng)進(jìn)行歇業(yè)、注銷(xiāo)無(wú)疑是最好的退出管理途徑。在實(shí)際情況中，除了零售戶(hù)不了解政策，還有就是由于手續(xù)煩瑣等原因?qū)е铝闶蹜?hù)不情愿進(jìn)行歇業(yè)手續(xù)的辦理，申請(qǐng)與否在零售戶(hù)看來(lái)并沒(méi)有較大的差別，因此零售戶(hù)也就在未提交申請(qǐng)的情況下隨意對(duì)商店進(jìn)行停歇業(yè)。

退出時(shí)不履行程序，出借轉(zhuǎn)讓。隨著近年來(lái)規(guī)范管理，煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證地區(qū)接近飽和，含金量提升，有些持證戶(hù)即使不再經(jīng)營(yíng)卷煙也不履行注銷(xiāo)、歇業(yè)手續(xù)，反而用來(lái)出租出借謀取利益。在實(shí)踐中，存在較多的非法租借和買(mǎi)賣(mài)許可證的現(xiàn)象，儼然已成為普遍現(xiàn)象。《煙草專(zhuān)賣(mài)許可證管理辦法》第45條第2款規(guī)定：買(mǎi)賣(mài)、出租、出借或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓煙草專(zhuān)賣(mài)許可證的，發(fā)證機(jī)關(guān)可以責(zé)令持證人暫停煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)，進(jìn)行整頓，直至取消其從事煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)的資格。這個(gè)條款可以說(shuō)是對(duì)于這類(lèi)違法違規(guī)行為進(jìn)行整治最有效的法律依據(jù)，但是實(shí)際的案件處理當(dāng)中，卻容易出現(xiàn)“取證難”的現(xiàn)象。

3 對(duì)后續(xù)監(jiān)督管理工作的加強(qiáng)對(duì)策

3.1 加強(qiáng)對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證后續(xù)監(jiān)管工作的認(rèn)識(shí)

行動(dòng)的先導(dǎo)是思想，若沒(méi)有到位的思想，那么必然無(wú)法進(jìn)行得力的監(jiān)督和管理。若要改變這種現(xiàn)象，就必須進(jìn)行多種層次和途徑的宣傳和教育，對(duì)思想進(jìn)行統(tǒng)一和提高，如此才能夠?qū)?zhuān)賣(mài)人員的專(zhuān)業(yè)水平和思想認(rèn)識(shí)進(jìn)行提升，才能夠發(fā)揮專(zhuān)賣(mài)許可后續(xù)監(jiān)管的功能，才能有力保障專(zhuān)賣(mài)法規(guī)的貫徹落實(shí)，從而對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證的后續(xù)監(jiān)管進(jìn)行有效管理。

3.2 創(chuàng)新工作方式，提升后續(xù)監(jiān)管時(shí)效

目前北京地區(qū)利用“APCD”工作法開(kāi)展網(wǎng)格化市場(chǎng)監(jiān)管，對(duì)零售戶(hù)許可證登記信息有了較為全面的了解。其中關(guān)于亮證經(jīng)營(yíng)問(wèn)題已經(jīng)納入日常監(jiān)管的考核中，零售許可證的新辦核查等信息也同步到PAD端，初步實(shí)現(xiàn)零售許可證監(jiān)管數(shù)字化。筆者認(rèn)為，證件系統(tǒng)中的預(yù)警信息也應(yīng)同步到PAD端，比如一年未進(jìn)貨的預(yù)警、停業(yè)到期的預(yù)警、延續(xù)到期預(yù)警、六個(gè)月未開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等相關(guān)預(yù)警信息。畢竟市場(chǎng)監(jiān)管員是最深入一線(xiàn)的，后續(xù)監(jiān)管不只是證件管理員的工作，更是市場(chǎng)監(jiān)管員的職責(zé)。只有將零售許可證的后續(xù)監(jiān)管信息同步給一線(xiàn)的同志，才能提高工作效率，提升監(jiān)管實(shí)效。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)督考核進(jìn)行加強(qiáng)，將后續(xù)的監(jiān)督和管理工作歸入到基層單位的行政執(zhí)法責(zé)任制的考核當(dāng)中，對(duì)范疇進(jìn)行明確規(guī)定，使得人員能夠?qū)罄m(xù)的工作持有積極主動(dòng)的態(tài)度。

3.3 充分利用法律法規(guī)賦予的權(quán)利加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管

煙草基層單位應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)的法律賦權(quán)進(jìn)行充分地利用，在進(jìn)行許可證的審批和延續(xù)辦理時(shí)，可以根據(jù)客戶(hù)的類(lèi)型進(jìn)行期限的設(shè)置，按照類(lèi)型的區(qū)別設(shè)置不同的證照有限期。我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)許可證的最短期限進(jìn)行明確規(guī)定，僅僅規(guī)定了五年的上限，這也說(shuō)明了各級(jí)行政部門(mén)在進(jìn)行許可證的審批時(shí)在一定程度上具有自由裁量權(quán)。在進(jìn)行新辦許可證的審批過(guò)程中，可以依據(jù)具體的情況將有限期設(shè)置為半年或者一年，并根據(jù)實(shí)際的卷煙銷(xiāo)售情況或者結(jié)構(gòu)組成等進(jìn)行分析，若經(jīng)營(yíng)情況良好，延續(xù)時(shí)再給予較長(zhǎng)時(shí)期的有效期。同時(shí)要充分發(fā)揮延續(xù)的審查作用，對(duì)于不具備經(jīng)營(yíng)資格或違法嚴(yán)重的不予延續(xù)。

3.4 健全零售許可證退出機(jī)制

3.4.1 注重零售許可證后續(xù)使用的宣傳

加大對(duì)持證戶(hù)關(guān)于零售許可證使用的宣傳，利用日常走訪或微信等電子平臺(tái)，以案例、漫畫(huà)、法律條款等形式進(jìn)行宣傳，促使持證戶(hù)按照程序進(jìn)行停、歇業(yè)、注銷(xiāo)、新辦等。

3.4.2 合理給予新辦

在實(shí)踐中，持證人的親屬或者配偶等在原有的經(jīng)營(yíng)地址繼續(xù)進(jìn)行煙草行業(yè)的經(jīng)營(yíng)需要向許可證的發(fā)放部門(mén)進(jìn)行新辦申請(qǐng)，原發(fā)證機(jī)關(guān)可以秉承退一進(jìn)一的辦理宗旨，將原許可證進(jìn)行注銷(xiāo)后，對(duì)新辦處理予以?xún)?yōu)先，提高效率，盡量減少零售戶(hù)損失，同時(shí)也提高零售戶(hù)歇業(yè)辦理的積極性。這種方式在北京個(gè)別區(qū)縣局已經(jīng)納入合理布局規(guī)定中，實(shí)施過(guò)程中針對(duì)原持證人和現(xiàn)經(jīng)營(yíng)人的關(guān)系進(jìn)行了甄別，防止了濫用。

3.4.3 善用法律條款，細(xì)化操作程序

零售許可證的后續(xù)監(jiān)管涉及方方面面的內(nèi)容，《煙草專(zhuān)賣(mài)許可證管理辦法》對(duì)此做出了許可的規(guī)定，如規(guī)制許可證違法違規(guī)行為的第45條，對(duì)停歇業(yè)做出規(guī)定的50-52條，可撤銷(xiāo)、注銷(xiāo)的第46-49條。這些法律條款在后續(xù)監(jiān)管中都可以使用，但是在實(shí)際的應(yīng)用中，對(duì)零售許可證進(jìn)行撤銷(xiāo)、撤回、暫停煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)進(jìn)行整頓、取消煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)資格的案例少之又少。究其原因是沒(méi)有細(xì)化、明確的操作程序，各基層煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)怕出問(wèn)題、不敢使用。《煙草專(zhuān)賣(mài)許可證管理辦法》第45條對(duì)暫停煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)進(jìn)行整頓、取消從事煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)資格的情形進(jìn)行了明確規(guī)定，但這些情形引發(fā)的后果有兩種，暫停煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)進(jìn)行整頓是行政管理手段，取消煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)資格是行政處罰手段，兩種嚴(yán)厲程度相差甚大，給予了煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)較大的自由裁量權(quán)。

在管理實(shí)踐中，已關(guān)門(mén)停業(yè)或該地址已經(jīng)改頭換面經(jīng)營(yíng)與煙草無(wú)關(guān)的業(yè)務(wù)，但該地址的煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證的持證人不主動(dòng)向發(fā)證機(jī)關(guān)申請(qǐng)歇業(yè)或注銷(xiāo)煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證的現(xiàn)象比較普遍。現(xiàn)在常規(guī)的做法是發(fā)證機(jī)關(guān)根據(jù)《煙草專(zhuān)賣(mài)許可證管理辦法》第51條規(guī)定，只有停止經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)一年以上不辦理手續(xù)的，經(jīng)公告三個(gè)月后仍未辦理手續(xù)，收回其零售許可證。對(duì)于這類(lèi)情況，煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)如果有充分的證據(jù)證明持證戶(hù)已經(jīng)停業(yè)，可依職權(quán)和相關(guān)的管理辦法規(guī)定對(duì)許可證進(jìn)行注銷(xiāo)?！稛煵輰?zhuān)賣(mài)許可證管理辦法》第32條第2款的規(guī)定：煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證的持證人因主體、企業(yè)類(lèi)型或者地址發(fā)生改變的，應(yīng)當(dāng)重新申領(lǐng)煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證。這樣處理就不用等待一年的時(shí)間，大大提高工作效率，也為其他該地址附近的無(wú)證戶(hù)提供了辦證機(jī)會(huì)，降低該地的無(wú)證經(jīng)營(yíng)率。同時(shí)，這種方法在某些方面存在著一些法律風(fēng)險(xiǎn)，在操作過(guò)程中需要將可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)提前做好防范。這只是針對(duì)現(xiàn)實(shí)中一類(lèi)情形，在實(shí)踐中存在著各種各樣的問(wèn)題，只有善用法律條款，將工作做實(shí)、做細(xì)，充分落實(shí)相關(guān)的法律法規(guī)，才能充分發(fā)揮退出機(jī)制的作用，提升后續(xù)監(jiān)管的實(shí)效。

3.5 加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，做好責(zé)任追究

煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證后續(xù)監(jiān)管涉及多崗位、多部門(mén)，專(zhuān)賣(mài)、營(yíng)銷(xiāo)、配送、內(nèi)管、法制等部門(mén)要及時(shí)溝通、多方互動(dòng)、密切配合、綜合管理。現(xiàn)行的網(wǎng)格化管理模式很好地解決了這一問(wèn)題，但仍需做好責(zé)任分工、責(zé)任追究問(wèn)題?！坝袡?quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究”，實(shí)行有效的責(zé)任追究，可以防止煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)在后續(xù)監(jiān)管中不作為、亂作為現(xiàn)象的發(fā)生。

煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證管理一直以來(lái)是基層煙草專(zhuān)賣(mài)的管理部門(mén)在進(jìn)行工作開(kāi)展時(shí)的重要內(nèi)容之一，當(dāng)前的許可證管理工作已經(jīng)從原有的嚴(yán)進(jìn)寬出的形式向著寬進(jìn)嚴(yán)出的形式進(jìn)行轉(zhuǎn)變，后續(xù)的監(jiān)督和管理工作也就顯得尤為重要，要將法律法規(guī)作為最根本的依據(jù)，健全許可證的退出機(jī)制，完善相關(guān)的后續(xù)監(jiān)督和管理工作，進(jìn)一步推動(dòng)零售許可證的管理工作水平。

參考文獻(xiàn)：

[1]關(guān)政林.煙草行業(yè)管理與行政執(zhí)法全書(shū)[M].北京：中國(guó)物價(jià)出版社，1998：78.

[2]呂斌.論行政許可在煙草專(zhuān)賣(mài)管理中的適用[M].云南大學(xué)學(xué)報(bào)，2003（3）：85.

[3]楊培連，胡清國(guó).煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證后續(xù)監(jiān)管問(wèn)題及對(duì)策[J].廣西煙草，2014（3）：59-62.