論服務(wù)行政與規(guī)制行政的分工與合作

摘 要：現(xiàn)今，世界主流觀點(diǎn)都認(rèn)為國家應(yīng)當(dāng)建立服務(wù)型政府，因而關(guān)于服務(wù)行政與規(guī)制行政關(guān)系的研究也日益受到重視。在傳統(tǒng)政府本位的觀念中，規(guī)制行政是政府工作的主要方式，而在如今人民本位的觀念下服務(wù)行政才應(yīng)是政府的本色。然而，服務(wù)與規(guī)制不應(yīng)是對(duì)立的形象，而應(yīng)正確處理好兩者的關(guān)系，共同對(duì)構(gòu)建服務(wù)型政府發(fā)揮作用。本文通過對(duì)比服務(wù)行政與規(guī)制行政的區(qū)別和聯(lián)系，并以此為切入點(diǎn)展開對(duì)服務(wù)行政與規(guī)制行政的分工與合作的探討。

關(guān)鍵詞：服務(wù)行政；規(guī)制行政；分工；合作

一、何為服務(wù)行政，何為規(guī)制行政

服務(wù)行政在很多情況下要通過給付行政表現(xiàn)出來，所以在一定程度上，給付行政與規(guī)制行政的關(guān)系可以看作服務(wù)行政與規(guī)制行政的關(guān)系。

楊建順學(xué)者認(rèn)為：現(xiàn)代行政在理論上可分為給付行政和規(guī)制行政兩大類，前者主要是通過向相對(duì)人提供精神或物質(zhì)利益，以對(duì)社會(huì)施加影響，后者是通過對(duì)相對(duì)人的權(quán)利和自由予以限制來規(guī)制社會(huì)。

張康之教授曾將服務(wù)行政定義為：政府將己身定位于服務(wù)者，將為公眾服務(wù)作為一種基本理念和價(jià)值追求，并把為社會(huì)、公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的宗旨，這樣的政府行政被稱為服務(wù)行政。換言之，服務(wù)行政是政府為了維持民眾基本的生活、增進(jìn)民眾福利，并促進(jìn)社會(huì)和諧運(yùn)轉(zhuǎn)，以直接或間接的方式向公民提供的公共服務(wù)。所謂規(guī)制行政是指：行政主體作出的對(duì)于相對(duì)人具有約束性的行政行為，根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，通過規(guī)范、制約、限制和約束相對(duì)人的權(quán)益和自由，依法要求相對(duì)人負(fù)擔(dān)一定的義務(wù)，從而達(dá)到行政主體規(guī)制目的的侵益型行政行為。規(guī)制行政的目的是為了防止市場(chǎng)失靈、維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)公平正義、使資源充分有效的利用、改善和保護(hù)生態(tài)環(huán)境和瀕危動(dòng)植物、保障公民安全和健康、穩(wěn)定社會(huì)秩序及維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公益等等。通常的表現(xiàn)方式有處罰、強(qiáng)制、稅收、征用、許可等等。

二、服務(wù)行政與規(guī)制行政因價(jià)值理念的不同產(chǎn)生分工的不同

（一）服務(wù)行政與規(guī)制行政的價(jià)值理念

服務(wù)行政的價(jià)值理念更多地立足于“服務(wù)”二字之上，通過其概念也可以看出，服務(wù)型政府向全社會(huì)宣稱的價(jià)值理念為：政府的主要職責(zé)不僅僅是維護(hù)社會(huì)秩序，而且在于提供公共服務(wù)，并把增強(qiáng)民眾福利作為政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。傳統(tǒng)行政與服務(wù)行政的價(jià)值理念是有本質(zhì)區(qū)別的，傳統(tǒng)公共行政是政府本位的行政，而政府本位的行政過分強(qiáng)調(diào)政府的至高無上性和無限代表性，政府職能無所不包，政府權(quán)力無限，政府成為社會(huì)各系統(tǒng)的組織中心等等。

（二）服務(wù)行政與規(guī)制行政的分工

根據(jù)服務(wù)的內(nèi)容和方式，可以將服務(wù)行政劃分為兩種類型：第一類是金錢或?qū)嵨锏慕o付型服務(wù)。這一類型的服務(wù)行政主要體現(xiàn)在，行政機(jī)關(guān)給予行政相對(duì)人一定的直接利益，如，政府向符合殘疾人保障條件的居民給付的殘疾人生活保障金等。此外，還可體現(xiàn)為免除行政相對(duì)人的一定行政義務(wù)，從而使相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)在一定程度上得到消極增加，獲得一定的間接利益，如，國家對(duì)接受義務(wù)教育的中小學(xué)生免收學(xué)費(fèi)等。第二類是通過行政主體設(shè)立的公共設(shè)施、組織提供的服務(wù)。在這一類服務(wù)行政中，政府不再是直接將金錢或?qū)嵨锝o予相對(duì)人，而是先設(shè)立一定的公共組織或服務(wù)設(shè)施，進(jìn)而通過該組織或設(shè)施而為相對(duì)人提供服務(wù)，滿足相對(duì)人的生活需要。如政府建立的醫(yī)院、學(xué)校，以及公共交通等設(shè)施，為大眾提供公共服務(wù)。

規(guī)制行政則更加強(qiáng)調(diào)“規(guī)制”，行政許可和行政強(qiáng)制是最常見的行政規(guī)制，這種“規(guī)制”多體現(xiàn)在當(dāng)社會(huì)秩序以及市場(chǎng)資源出現(xiàn)矛盾時(shí)，為了保障某些法定的社會(huì)公共價(jià)值、特殊群體的權(quán)益、市場(chǎng)的穩(wěn)定秩序等，政府需要以強(qiáng)制力的方式進(jìn)行處罰、強(qiáng)制，以此來平衡各方利益沖突，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展。

通過分析服務(wù)行政與規(guī)制行政的不同價(jià)值理念可以看出兩者分工上的區(qū)別，服務(wù)行政更側(cè)重于滿足人們的基本生活需要，然后在滿足的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高民眾福利與生活水平，并使提供的服務(wù)滿足人們的精神文化需要。規(guī)制行政在于管理人們的日常生活，通過限制權(quán)利和自由的方式去爭(zhēng)取整個(gè)國家和社會(huì)的最大利益。簡而言之，服務(wù)行政側(cè)重于“給予”，規(guī)制行政側(cè)重于“限制”。

三、服務(wù)行政與規(guī)制行政的合作

隨著社會(huì)的發(fā)展需要，由規(guī)制行政轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)行政是時(shí)代的必然。但是規(guī)制和服務(wù)并非是一組相對(duì)立而存在的概念，筆者認(rèn)為，規(guī)制行政與服務(wù)行政既有各自的作用范疇，又有相互的合作的領(lǐng)域。

在服務(wù)型政府的構(gòu)建中，政府的職能應(yīng)更側(cè)重于為民服務(wù)，當(dāng)然這是無可厚非的。然而也并不能采取極端的方式完全否定規(guī)制行政存在的意義。正如服務(wù)行政與規(guī)制行政的關(guān)系，服務(wù)行政是“放權(quán)”，規(guī)制行政是“收權(quán)”，如果權(quán)利只放不收，勢(shì)必導(dǎo)致濫用權(quán)利。例如，政府投資建設(shè)公路而又要求遵守交通規(guī)則，從服務(wù)行政的角度看，這是為民服務(wù)的表現(xiàn)，從規(guī)制行政的角度看，這是政府管制的表現(xiàn)。假如，政府只是提供建設(shè)公路的服務(wù)，而對(duì)違反交通規(guī)則的行為不加約束，可想而知，這樣的服務(wù)是不能夠長遠(yuǎn)存在的。通過舉例可以看出，服務(wù)行政與規(guī)制行政在很多情況下是相輔相成的，所以應(yīng)當(dāng)處理好兩者之間的關(guān)系，充分發(fā)揮規(guī)制行政對(duì)服務(wù)行政的協(xié)助作用。

四、結(jié)論

服務(wù)行政與規(guī)制行政作為現(xiàn)代行政的兩大分支，分別有不同的概念范疇和價(jià)值理念，但兩者也有相互合作的交叉點(diǎn)。規(guī)制行政的作用突出在“管制”，重在通過強(qiáng)制的手段限制個(gè)體過多的權(quán)利和自由，這也正是服務(wù)行政借以規(guī)范秩序的重要方式。服務(wù)行政的宗旨在于服務(wù)社會(huì)，大多情況下是給予行為，這就難免會(huì)被某些投機(jī)取巧的行為人鉆空子、謀取私利，因此需要一定的力量來打擊這種不良行為，以此更好地發(fā)揮服務(wù)行政的作用。因此，妥善處理好兩者的關(guān)系，對(duì)于構(gòu)建服務(wù)型政府以及政府職能的轉(zhuǎn)變具有戰(zhàn)略意義。

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作者簡介：

周敏（1991，12～），女，山東濰坊人，遼寧大學(xué)法學(xué)院在讀研究生。