落實(shí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革的幾點(diǎn)建議

唐躍洪

摘要： 新的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策于2016年在全國(guó)推開(kāi)。這項(xiàng)政策明確在全國(guó)選擇部分地區(qū)開(kāi)展農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”（農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼）改革試點(diǎn)，試點(diǎn)的主要內(nèi)容是將農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。落實(shí)好這項(xiàng)改革，對(duì)加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，強(qiáng)化糧食安全保障能力，建設(shè)國(guó)家糧食安全、農(nóng)業(yè)生態(tài)安全保障體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策；改革試點(diǎn)；建議

新的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策于2016年在全國(guó)推開(kāi)。這項(xiàng)政策源于2015年5月財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確在全國(guó)選擇部分地區(qū)開(kāi)展農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”（農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼）改革試點(diǎn)。試點(diǎn)的主要內(nèi)容是將農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。落實(shí)好這項(xiàng)改革，對(duì)加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，強(qiáng)化糧食安全保障能力，建設(shè)國(guó)家糧食安全、農(nóng)業(yè)生態(tài)安全保障體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

一、現(xiàn)行涉農(nóng)補(bǔ)貼政策的實(shí)施現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

自2004年起，國(guó)家實(shí)行糧食補(bǔ)貼政策，隨后又全面廢除了延續(xù)2000多年的農(nóng)業(yè)稅，改變了過(guò)去國(guó)家對(duì)農(nóng)民 “取”多 “予”少的分配關(guān)系，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧積極性，促進(jìn)了糧食安全、農(nóng)民增收和農(nóng)村和諧。最初，對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行補(bǔ)貼只有糧食直補(bǔ)資金，其來(lái)源于糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，通過(guò)改革把原來(lái)補(bǔ)在流通環(huán)節(jié)的錢(qián)拿出來(lái)直接補(bǔ)到農(nóng)民手里，變暗補(bǔ)為明補(bǔ)。2006年，隨著煤電和農(nóng)資價(jià)格上漲，農(nóng)民的種糧成本隨之增加，中央又開(kāi)始實(shí)施農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，以緩解農(nóng)民種糧成本的上升壓力。十年多來(lái)，糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由最初的20元/畝、30元/畝，增加到如今的20元/畝、103.4元/畝。2015年，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼按原標(biāo)準(zhǔn)的80%執(zhí)行，每畝82.8元。

以江蘇省興化市為例。2015年，興化市糧食直補(bǔ)面積和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼面積分別為112萬(wàn)畝和125萬(wàn)畝，補(bǔ)貼總額達(dá)到2244萬(wàn)元和10369萬(wàn)元。良種補(bǔ)貼方面，水稻、棉花每畝15元，小麥、油菜、玉米每畝10元，2015年度全市補(bǔ)貼資金規(guī)模達(dá)到3103萬(wàn)元。

從十多年的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施情況看，現(xiàn)行涉農(nóng)直補(bǔ)政策存在 “四多四難”。

（一）補(bǔ)貼項(xiàng)目種類多，工作效能提升難。現(xiàn)階段已實(shí)施的種糧補(bǔ)貼種類主要有糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼（分水稻、小麥、棉花、玉米、油菜），而且補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不同。面對(duì)這么多的補(bǔ)貼項(xiàng)目，很多農(nóng)戶根本弄不懂補(bǔ)的是什么錢(qián)，更搞不清哪一項(xiàng)補(bǔ)多少錢(qián)，其政策效能難以發(fā)揮。種糧補(bǔ)貼發(fā)放工作政策要求很高，程序嚴(yán)格，面積核實(shí)是其核心環(huán)節(jié)，但工作量很大，不便操作。從政策目標(biāo)層面講，由于每種補(bǔ)貼的政策目標(biāo)不一樣，計(jì)算補(bǔ)貼所依據(jù)（面積）的確認(rèn)要求不盡相同，導(dǎo)致計(jì)算補(bǔ)貼面積在數(shù)量上的不一致；從部門(mén)職責(zé)分工層面講，江蘇省在實(shí)際操作時(shí)，面積核實(shí)交由不同部門(mén)負(fù)責(zé)，糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼由農(nóng)工辦負(fù)責(zé)，良種補(bǔ)貼由農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)，重復(fù)核實(shí)面積；從基層操作層面講，大量補(bǔ)貼信息采集工作都需要由村會(huì)計(jì)來(lái)做，由于村會(huì)計(jì)的業(yè)務(wù)水平一般較低，多數(shù)會(huì)計(jì)不會(huì)電腦，農(nóng)戶面積變動(dòng)表格上報(bào)需要錄入打印，一年至少有3次發(fā)放過(guò)程，只要發(fā)放一項(xiàng)補(bǔ)貼，填報(bào)、審核、公示、上報(bào)等流程就要走一遍，大量重復(fù)繁瑣的工作，對(duì)基層村來(lái)說(shuō)確實(shí)負(fù)擔(dān)太重。

（二）面積核實(shí)矛盾多，實(shí)施環(huán)節(jié)操作難。一是種糧補(bǔ)貼政策因素。江蘇省的種糧補(bǔ)貼面積是以農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積和糧食實(shí)際種植面積相結(jié)合確定，由于糧食實(shí)際種植面積難以有效準(zhǔn)確核實(shí)，在實(shí)際操作中還是以2001年稅改確定的計(jì)稅面積為依據(jù)，只進(jìn)行了適度微調(diào)，實(shí)際種植面積與原來(lái)的計(jì)稅面積有很大差距。二是土地承包制度因素。當(dāng)初實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平還很落后，耕地存在著較大的級(jí)差，當(dāng)時(shí)土地還要承擔(dān)稅費(fèi)和鄉(xiāng)村提留統(tǒng)籌等經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。為了體現(xiàn)級(jí)差田塊的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)公平，農(nóng)民發(fā)明了以耕地級(jí)差等次優(yōu)劣打折確定承包面積的辦法，鄉(xiāng)村按打折后的耕地承包面積分擔(dān)稅費(fèi)等經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高，以及農(nóng)村耕地負(fù)擔(dān)取消后，打折扣除面積享受不了補(bǔ)貼，成為新的不公。三是鎮(zhèn)村基層操作因素。多年來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)等多種原因，實(shí)際種植面積與計(jì)稅面積已經(jīng)發(fā)生了重大變化，而糧食直補(bǔ)資金發(fā)放政策仍然要求以計(jì)稅面積為依據(jù)，以致減少的面積還在享受糧食補(bǔ)貼，新增的面積卻得不到補(bǔ)貼。據(jù)了解，少數(shù)地方干部出于地方利益保護(hù)，許多高效設(shè)施農(nóng)業(yè)面積、養(yǎng)殖用地面積、工業(yè)用地面積、建設(shè)用地面積并沒(méi)有從國(guó)家種糧補(bǔ)貼面積中核減。上述三個(gè)因素，導(dǎo)致種植面積和應(yīng)補(bǔ)貼面積成為扯不清的“兩張皮”，成為誘發(fā)農(nóng)村社會(huì)矛盾的熱點(diǎn)問(wèn)題。以興化市中堡鎮(zhèn)為例，糧食補(bǔ)貼面積占全部種植面積的87.95%，糧食補(bǔ)貼面積為3.65萬(wàn)多畝，而實(shí)際耕地種植面積為4.15萬(wàn)多畝，面積相差0.5萬(wàn)多畝。

（三）目標(biāo)措施錯(cuò)位多，補(bǔ)貼對(duì)象厘清難。政策目標(biāo)和政策措施不相匹配，導(dǎo)致補(bǔ)貼對(duì)象難定?，F(xiàn)行國(guó)家種糧補(bǔ)貼政策是為了鼓勵(lì)農(nóng)民種植糧食，擴(kuò)大糧食種植面積，提高復(fù)種指數(shù)，增加糧食產(chǎn)量，增加農(nóng)民收入，享受補(bǔ)貼的對(duì)象理所當(dāng)然是種糧農(nóng)民。目前，農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)現(xiàn)象非常普遍，而且絕大多數(shù)都是農(nóng)戶之間的私下行為，情況極為復(fù)雜，變化也相當(dāng)頻繁，要想核準(zhǔn)難度極大，把種糧補(bǔ)貼直接發(fā)放給種糧農(nóng)戶缺乏可操作性。一味強(qiáng)調(diào)把補(bǔ)貼發(fā)給種糧農(nóng)民，必然陷入“應(yīng)享受對(duì)象”困局而難以落實(shí)，影響農(nóng)村穩(wěn)定。在少數(shù)人地矛盾突出的村，為了照顧大部分農(nóng)民的情緒，沒(méi)有按照村民實(shí)際種糧的畝數(shù)發(fā)放補(bǔ)貼資金，而是按人口平均攤派發(fā)放國(guó)家糧食補(bǔ)貼資金，不種糧同樣得到糧食補(bǔ)貼。

（四）權(quán)利義務(wù)失衡多，禁止抵扣收繳難。種糧補(bǔ)貼是國(guó)家直接給種糧農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，而規(guī)費(fèi)是依照相關(guān)政策規(guī)定向農(nóng)戶收取的費(fèi)用，這兩者的對(duì)象都是農(nóng)民。一方面，國(guó)家種糧補(bǔ)貼要求直接給農(nóng)民，絕不允許代扣任何規(guī)費(fèi)；另一方面，上級(jí)規(guī)定收繳的農(nóng)業(yè)水費(fèi)、村級(jí)“一事一議”籌資籌勞、防汛排澇費(fèi)用等，也是取之于民用之于民之舉。對(duì)于村干部來(lái)說(shuō)，一個(gè)是給，一個(gè)是取，都是政策的具體執(zhí)行者；對(duì)于種糧農(nóng)民來(lái)說(shuō)，補(bǔ)貼和上繳為同一主體，一邊是權(quán)利人，一邊是義務(wù)人。收繳無(wú)法從直補(bǔ)資金中直接抵扣，給與取必須做兩次工作，工作難度很大。

二、落實(shí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的建議

（一）政策目標(biāo)要簡(jiǎn)明。要合理調(diào)整種糧補(bǔ)貼政策目標(biāo)，今后農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)當(dāng)以農(nóng)產(chǎn)品有效供給能力保護(hù)和建設(shè)為目標(biāo)，無(wú)需以具體農(nóng)業(yè)產(chǎn)品種植品種和農(nóng)民生產(chǎn)收益為補(bǔ)貼對(duì)象。中央新的補(bǔ)貼政策已把“政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，以解決農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)與措施錯(cuò)位的問(wèn)題，補(bǔ)貼受益人為確保耕地用于主要農(nóng)作物種植的農(nóng)村土地承包權(quán)人。

（二）補(bǔ)貼項(xiàng)目要簡(jiǎn)并?，F(xiàn)行的糧食補(bǔ)貼種類多，與耕地面積相關(guān)的補(bǔ)貼項(xiàng)目包括糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、水稻良種補(bǔ)貼、秸稈還田補(bǔ)貼等，種類多，發(fā)放補(bǔ)貼的時(shí)間不一，要求不同，可發(fā)放的對(duì)象基本相同，不僅農(nóng)民難于理解，而且補(bǔ)貼基礎(chǔ)信息采集重復(fù)操作，工作量大，發(fā)放成本高。為此，中央在調(diào)整補(bǔ)貼政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，整合了補(bǔ)貼種類，簡(jiǎn)化為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，將80%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼存量資金，加上種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)作物良種補(bǔ)貼資金，用于耕地地力保護(hù)。這項(xiàng)政策明確，補(bǔ)貼對(duì)象為所有擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民，享受補(bǔ)貼的農(nóng)民要做到耕地不撂荒，地力不降低；補(bǔ)貼資金要與耕地面積或播種面積掛鉤，并嚴(yán)格掌握補(bǔ)貼政策界限；對(duì)已作為畜牧養(yǎng)殖場(chǎng)使用的耕地、林地、成片糧田轉(zhuǎn)為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、非農(nóng)業(yè)征（占）用耕地等已改變用途的耕地，以及長(zhǎng)年拋荒地、占補(bǔ)平衡中“補(bǔ)”的面積和質(zhì)量達(dá)不到耕種條件的耕地，不再給予補(bǔ)貼。

（三）鄉(xiāng)村工作要減負(fù)。一是建立以實(shí)際種植面積為依據(jù)的補(bǔ)貼機(jī)制。地力保護(hù)補(bǔ)貼面積以實(shí)際種植面積為準(zhǔn)，徹底消除補(bǔ)貼面積上的“兩張皮”，以縣為單位統(tǒng)一制定補(bǔ)貼面積核實(shí)辦法，明確核實(shí)面積的主體及責(zé)任，將核實(shí)面積和發(fā)放資金的責(zé)任分離。實(shí)行面積一次性核實(shí)統(tǒng)計(jì)、補(bǔ)貼一次性計(jì)算、資金一次性打卡，可大大減輕基層干部的工作量，也便于政府相關(guān)部門(mén)進(jìn)行檢查和監(jiān)督。二是建立以農(nóng)村土地承包確權(quán)面積為補(bǔ)貼依據(jù)的信息采集機(jī)制。2015年11月中央印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出，“明確和提升農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的法律效力，擴(kuò)大整省推進(jìn)試點(diǎn)范圍，總體上要確地到戶”。為此，建議以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記結(jié)果建立農(nóng)村土地承包信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，今后農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼數(shù)據(jù)，包括耕地地力保護(hù)和扶持農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的補(bǔ)貼依據(jù)，可從此系統(tǒng)中提取，再扣除漁業(yè)、林果業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)及拋荒地等面積，最終確定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼面積。今后補(bǔ)貼面積的增減依據(jù)，主要是憑國(guó)土部門(mén)的批準(zhǔn)和農(nóng)經(jīng)部門(mén)的驗(yàn)收文件等。三是建立補(bǔ)貼面積動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。在農(nóng)村土地確權(quán)登記工作完成以前，要準(zhǔn)確核實(shí)農(nóng)作物種植實(shí)際面積，實(shí)際補(bǔ)貼面積不再受稅改面積的限制，無(wú)論是稅改內(nèi)面積還是稅改以外面積，只要符合水稻、小麥、玉米等主要農(nóng)作物栽培要求的耕地，都要計(jì)入補(bǔ)助面積，杜絕一切形式的“兩張皮”。既要做加法，即把新增平整造地種糧面積、退林還耕面積、退牧還耕面積和退漁還耕面積計(jì)入補(bǔ)貼范圍，給予地力保護(hù)補(bǔ)貼。又要做減法，即扣減農(nóng)民建房占用、工業(yè)園區(qū)征用、國(guó)家重點(diǎn)工程征用和農(nóng)村社會(huì)公益事業(yè)占用等已經(jīng)不再種植糧食的耕地，再核減漁業(yè)、林果業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)用地以及拋荒地面積，這些不再給予地力保護(hù)補(bǔ)貼。

（四）矛盾誘因要減少。一是補(bǔ)貼對(duì)象調(diào)整帶來(lái)的誘因減少。由于新的補(bǔ)貼政策不對(duì)特定糧食品種進(jìn)行補(bǔ)貼，享受補(bǔ)貼的面積不受夏秋兩季農(nóng)作物栽培周期影響，只以有沒(méi)有種植農(nóng)作物為補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)貼信息的穩(wěn)定性較強(qiáng)，真實(shí)性便于核查，人為操作因素減少，自然減少矛盾滋生。二是補(bǔ)貼項(xiàng)目合并帶來(lái)的誘因減少。補(bǔ)貼項(xiàng)目合并后，參與涉農(nóng)補(bǔ)貼項(xiàng)目的部門(mén)就會(huì)減少，減少了多部門(mén)間的工作及補(bǔ)貼信息的扯皮，矛盾自然會(huì)減少。三是機(jī)制制約帶來(lái)矛盾誘因減少。要強(qiáng)化信息技術(shù)手段對(duì)補(bǔ)貼數(shù)據(jù)真實(shí)性的審核，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼面積從農(nóng)村土地承包信息管理系統(tǒng)中提取相關(guān)數(shù)據(jù)，涉農(nóng)補(bǔ)貼系統(tǒng)與農(nóng)村承包土地管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)自動(dòng)比對(duì)，確保補(bǔ)貼數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠，大大壓縮基層在補(bǔ)貼面積上人為操作的空間，從而減少矛盾滋生。

（五）配套措施要跟上。一是加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)。建成縣鄉(xiāng)村三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系，為農(nóng)村基層集體產(chǎn)權(quán)交易（流轉(zhuǎn)）提供服務(wù)，讓農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)在交易中心內(nèi)完成，推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易行為實(shí)現(xiàn)法治、規(guī)范、有序。二是加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理信息化平臺(tái)建設(shè)。建立農(nóng)村土地承包信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記發(fā)證結(jié)果為依據(jù)，進(jìn)行初始錄入，內(nèi)容包括農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村集體“四荒地”使用權(quán)、農(nóng)村集體水面養(yǎng)殖承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體林地使用權(quán)和林木所用權(quán)等，并對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理與維護(hù)。鄉(xiāng)村組織要對(duì)耕地的使用和保護(hù)狀況進(jìn)行有效監(jiān)控。三是加強(qiáng)農(nóng)村合作經(jīng)營(yíng)主體規(guī)范化建設(shè)。要引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社和土地股份合作社等加強(qiáng)法人主體建設(shè)，進(jìn)行實(shí)體化運(yùn)行，規(guī)范化運(yùn)作。對(duì)糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼面積的確認(rèn)要做到“一實(shí)二有”，即經(jīng)營(yíng)主體實(shí)體化，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)有協(xié)議，信息平臺(tái)有數(shù)據(jù)。

（作者單位：江蘇省興化市財(cái)政局）

責(zé)任編輯：欣聞