兵團農(nóng)牧團場規(guī)范政府性債務(wù)管理的思考

甘金山

摘要：近年來，新疆兵團農(nóng)牧團場政府性債務(wù)規(guī)模逐年增長，給團場帶來了一定的財務(wù)風(fēng)險。為規(guī)范和加強農(nóng)牧團場政府性債務(wù)的管理，農(nóng)牧團場認真對存量債務(wù)進行甄別和處理，明確舉借政府性債務(wù)的權(quán)限、主體、規(guī)模和范圍，堅持債務(wù)使用原則，實行項目法人責(zé)任制，把債務(wù)納入預(yù)決算管理，建立債務(wù)預(yù)警機制，執(zhí)行績效評價制度，制定償債計劃，清理逾期債務(wù)，加強和完善政府性債務(wù)的監(jiān)督工作，適度推進團場“三化”建設(shè)，從嚴格控制新負債，逐步形成團場投資資金“借得來”、“用得好”、“管得住”、“還得起”的良性舉債格局。

關(guān)鍵詞：新疆兵團農(nóng)牧團；政府性債務(wù)；規(guī)范

近年來，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團各農(nóng)牧團場為加快推進“三化建設(shè)”進程，通過向金融機構(gòu)舉借貸款等方式籌集建設(shè)資金，加大團場城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)、交通設(shè)施、保障性安居工程、重大水利等重點項目投資，有力地促進了團場經(jīng)濟和社會快速發(fā)展。在加大舉借地方政府性債務(wù)的同時，也帶來了團場財政財務(wù)風(fēng)險。如何規(guī)范和加強政府性債務(wù)管理，有效防范財政財務(wù)風(fēng)險，已成為目前農(nóng)牧團場及上級相關(guān)部門進一步研究和規(guī)范的問題。

一、農(nóng)牧團場近年來政府性債務(wù)增加的成因

就目前農(nóng)牧團場政府性債務(wù)的總體來看，債務(wù)規(guī)模在逐年增加，財政財務(wù)風(fēng)險也在逐步擴大。究其原因有以下三個方面：

（一）“三化建設(shè)”投入量大。近年來，各農(nóng)牧團場著力構(gòu)建以城鎮(zhèn)化為載體、新型工業(yè)化為支撐、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為基礎(chǔ)的具有兵團特色的發(fā)展格局。“三化建設(shè)”的投入加大，形成了較大一部分債務(wù)。

（二）民生保障力度增加。隨著國家加大對社會保障資金的投入，農(nóng)牧團場對保障房建設(shè)的墊資、各類民生項目的配套資金越來越多，諸多的資金缺口都是通過舉借債務(wù)，增加了團場債務(wù)規(guī)模。

（三）工業(yè)園區(qū)建設(shè)擴大。為積極招商引資，農(nóng)牧團場普遍加大了工業(yè)園區(qū)建設(shè)的前期投入力度，尤其是“三通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施投入，團場預(yù)算內(nèi)資金難以承擔(dān)，只能通過負債的形式解決，形成了較大的政府性債務(wù)。

二、目前團場政府性債務(wù)管理中存在的問題

（一）政府性債務(wù)資金使用混亂。目前農(nóng)牧團場舉借很大一部分都是通過當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行貸款，用途多為儲備農(nóng)資、農(nóng)產(chǎn)品兌現(xiàn)等，資金全部用在了基礎(chǔ)性建設(shè)方面，貸款期限短，成本較高，團場負擔(dān)加重。由于貸款用途不清晰，很多用于民生、社會性建設(shè)項目的資金得不到上級部門化解債務(wù)的政策支持，造成團場資金匱乏，阻礙了經(jīng)濟和社會發(fā)展，償債能力逐步下降。

（二）預(yù)算約束不強，債務(wù)資金使用不透明。由于諸多原因，很多團場預(yù)算管理缺乏剛性約束力，存在一定的隨意和多變性。在預(yù)算執(zhí)行過程中忽視了對債務(wù)預(yù)算的控制，造成隱性“赤字財政”，導(dǎo)致負債規(guī)模越滾越大。由于債務(wù)資金的使用未納入團場財政預(yù)算管理，沒有通過職工代表大會來安排使用，有的甚至不履行“三重一大”議事規(guī)則，債務(wù)資金使用的透明度不高，缺乏外界監(jiān)督，資金使用存在一定風(fēng)險。

（三）償債機制不夠完善。由于農(nóng)牧團場收入來源單一，資金的缺乏程度較高，對舉債的積極性很高，但未建立科學(xué)完善的償債機制，除以貸還貸的方式外沒有其他更科學(xué)和有效的償債方法，對拖欠的工程款更不能及時納入償債計劃，且償債資金的來源不確定性因素較多，無法及時化解債務(wù)余額，造成債務(wù)總額逐年增長。

（四）項目規(guī)劃與經(jīng)濟發(fā)展水平不匹配。農(nóng)牧團場在對本單位的中長期規(guī)劃時沒有充分考慮團場自身經(jīng)濟發(fā)展水平和收入規(guī)模，只注重對規(guī)劃期內(nèi)團場社會發(fā)展需要建設(shè)和投資的項目進行規(guī)劃、設(shè)計和安排，沒能從“量入為出”和“適度舉借”的原則出發(fā)，制定與團場經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的總體規(guī)劃。

（五）對政府性債務(wù)內(nèi)部管理制度不夠完善。農(nóng)牧團場在政府性債務(wù)的管理方面，缺少一整套債務(wù)舉借、使用、償還和擔(dān)保等內(nèi)容的管理細則，未能全方位管理債務(wù)；目前各團場對政府性債務(wù)的風(fēng)險評估、預(yù)警和應(yīng)急處置機制的規(guī)定尚處于空白狀態(tài)，加之各團場的經(jīng)濟發(fā)展水平相差甚遠，產(chǎn)生出不同類型的政府性債務(wù)，由兵團制定統(tǒng)一的風(fēng)險評估、預(yù)警和應(yīng)急處置機制很難全面約束團場的所有債務(wù)行為。

三、進一步規(guī)范農(nóng)牧團場政府性債務(wù)管理的措施

要規(guī)范和加強農(nóng)牧團場政府性債務(wù)的管理，應(yīng)解決好以下幾方面的問題。

（一）解決好存量債務(wù)處理問題。

1.對團場本級和各企事業(yè)單位舉借的債務(wù)，應(yīng)當(dāng)由政府償還的債務(wù)，報經(jīng)上級部門確認為歷史性政府債務(wù)，相應(yīng)納入專項債務(wù)，等待國家財政及上級部門化解。

2.對甄別后需財政性資金償還的政府性債務(wù)，列入本級年度財政預(yù)算和部門預(yù)算，通過公共財政預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、其他資金等多渠道安排償債資金。

3.納入預(yù)算管理的政府存量債務(wù)，可申請相應(yīng)的貸款進行置換，以優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，降低利息負擔(dān)。對中央出臺的重大政策措施，如棚戶區(qū)改造等形成的政府性債務(wù)，單獨統(tǒng)計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。

4.落實好目前在建項目的后續(xù)資金，統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障項目續(xù)建和收尾工作。符合國家有關(guān)規(guī)定的在建項目，繼續(xù)按原協(xié)議融資貸款；對在建項目確實沒有其他建設(shè)資金來源的，應(yīng)盡可能縮小建設(shè)規(guī)模，無法更改建設(shè)規(guī)模的暫時按原辦法執(zhí)行。

（二）解決好規(guī)范舉債問題。

1.明確農(nóng)牧團場舉借政府性債務(wù)的權(quán)限與主體。農(nóng)牧團場政府性債務(wù)的舉借、使用、償還或者提供擔(dān)保，應(yīng)統(tǒng)一由兵師融資平臺公司承辦。團場本級及所屬企事業(yè)單位不得以任何形式直接舉借或者提供任何形式的直接擔(dān)保。團場也不得以學(xué)校、醫(yī)院等公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺公司，不得以向銀行或項目單位提供擔(dān)保和承諾等形式的文件作為項目單位的信用支持。

2.控制農(nóng)牧團場政府性債務(wù)的規(guī)模。在舉債規(guī)模上，嚴格執(zhí)行上級部門對團場政府性債務(wù)規(guī)模的限額管理，堅決制止違法違規(guī)和超規(guī)模舉債。

3.明確農(nóng)牧團場舉借政府性債務(wù)的范圍。農(nóng)牧團場舉債應(yīng)符合兵團“三化”建設(shè)、信息化和民生建設(shè)等項目，主要包括：城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，兵團支持的新型工業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)科研、教育、公益性、保障性安居工程的基本建設(shè)項目，商貿(mào)流通服務(wù)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，兵團農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，水利、公路及其他兵師本級確定的重點項目，等等。

（三）解決好用好管好政府性債務(wù)問題。

1.規(guī)范使用政府性債務(wù)。嚴格限定政府舉債程序和資金用途，政府性債務(wù)的使用應(yīng)堅持“誰受益，誰償還；誰主管，誰負責(zé)”原則，使用單位嚴格按照貸款批準的用途合理使用，不得挪用到其他項目建設(shè)中，更不得用于經(jīng)常性支出和平衡財政預(yù)算，嚴格限制用于競爭性項目的建設(shè)，實現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一。

2.政府性債務(wù)使用應(yīng)實行項目法人責(zé)任制。政府性債務(wù)資金實行項目管理，?？顚Ｓ谩Ｙ~核算，以確保資金的安全完整。使用政府性債務(wù)的項目，實行項目法人責(zé)任制，項目法人對政府性債務(wù)資金的使用負責(zé)。

3.政府性債務(wù)的管理應(yīng)遵循的原則。政府性債務(wù)管理應(yīng)遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分類管理，分級負責(zé)”以及“責(zé)權(quán)利和借用還”相統(tǒng)一的原則；在政府性債務(wù)的操作過程中，應(yīng)遵循“適度舉債、量力而行、防范風(fēng)險、統(tǒng)籌規(guī)劃、程序規(guī)范、注重實效”的原則。

4.對政府性債務(wù)實行預(yù)決算制度。對各政府部門、單位籌集使用，以及公益性項目建設(shè)支出使用的債務(wù)資金，統(tǒng)一編入公共財政預(yù)算管理，經(jīng)職工代表大會審議通過后，由財政統(tǒng)籌安排支出預(yù)算，并每年足額安排償債資金預(yù)算；對于融資平臺公司貸款，以及其他國有企業(yè)貸款，要區(qū)別情況按照資金用途，逐步納入財政管理。

5.政府性債務(wù)管理應(yīng)建立債務(wù)預(yù)警機制。根據(jù)農(nóng)牧團場經(jīng)濟發(fā)展水平、財政財務(wù)狀況、債務(wù)規(guī)模等情況建立監(jiān)測政府性債務(wù)指標體系，要制訂防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險的應(yīng)急預(yù)案，健全風(fēng)險處置機制和責(zé)任追究機制，確保政府性債務(wù)風(fēng)險的有效應(yīng)對和合理處置。出現(xiàn)償債困難時，要通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)。

6.政府性債務(wù)管理應(yīng)實行績效評價制度。對使用政府性債務(wù)的項目，必須在項目完工后向財政財務(wù)、審計和融資平臺公司提交項目完工報告，并及時完成竣工決算的編制、竣工驗收和資產(chǎn)移交手續(xù)。農(nóng)牧團場針對項目可采取自評、委托第三方或兵師財政財務(wù)部門組織考評、抽評的方式，根據(jù)可行性研究報告、項目建設(shè)時間、投資使用情況、經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益進行績效評價，結(jié)果作為下一年度政府性債務(wù)預(yù)算批準的重要因素，對評價結(jié)果為差的，應(yīng)縮減下年度債務(wù)的借入規(guī)模。

7.加強對融資平臺公司管理。應(yīng)進一步分清政府與市場的邊界，認真做好融資平臺公司債務(wù)的管理工作，提升融資平臺公司的融資能力和資金運作效益，降低償債風(fēng)險，有效緩解政府償債壓力。

（四）解決好償還政府性債務(wù)問題。

1.提高團場經(jīng)濟實力，增強團場償債能力?；鈭F場政府性債務(wù)，解決當(dāng)前支出需求與財政收入矛盾的突出問題，最根本還是在于推動團場經(jīng)濟的快速發(fā)展，培植強勁的經(jīng)濟增長點，從而增加團場收入，提高債務(wù)償付能力和抵御風(fēng)險的能力。

2.制定償債計劃，清理逾期債務(wù)。嚴格控制新增項目的舉債和欠債規(guī)模，對逾期債務(wù)進行有計劃的清理、償還，對未到期債務(wù)，嚴格執(zhí)行償債準備金制度，做到按時、足額償還到期債務(wù)。

3.明確政府性債務(wù)的償還主體。按照“分級負責(zé)、誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)”的原則，應(yīng)由企事業(yè)單位承擔(dān)的債務(wù)，由團相關(guān)部門積極督促債務(wù)主體籌措資金，按期償還債務(wù)，不得單方面改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任。應(yīng)由團場本級承擔(dān)的債務(wù)，由團發(fā)改和財務(wù)部門盡可能申請上級化解或項目資金解決，同時列入年度債務(wù)預(yù)算。

（五）解決好加強和完善政府性債務(wù)的監(jiān)督問題。

建立有效的政府性債務(wù)監(jiān)督體制，將政府融資引導(dǎo)到陽光下，密切監(jiān)管政府性債務(wù)資金的動向；通過網(wǎng)絡(luò)建立《地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)》對債務(wù)數(shù)據(jù)進行實時監(jiān)控、動態(tài)預(yù)警；加強對地方政府性債務(wù)的專項審計，把債務(wù)資金的使用、償還情況作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績的一項重要指標；從源頭控制，組織財政、發(fā)改、建設(shè)、審計等部門聯(lián)合規(guī)范基本建設(shè)項目的調(diào)整、追加審批程序，從嚴控制投資預(yù)算；將政府債務(wù)規(guī)模、債務(wù)風(fēng)險指標等納入地方政府績效考核范圍。

（六）適度推進團場“三化”建設(shè)，從嚴控制新負債。

1.從嚴控制團場基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模，做到量力而行搞建設(shè)，嚴禁投資“形象工程”和 “政績工程”。加強團場建設(shè)規(guī)劃管理，做到科學(xué)、民主和集體決策，杜絕各自為政、重復(fù)建設(shè)，細化團場建設(shè)項目、投資規(guī)模和償還本息計劃，優(yōu)先保障在建、續(xù)建項目實施。

2.嚴格控制新上項目，團場投資的公益性項目和基礎(chǔ)設(shè)施項目，無經(jīng)費來源的一律停建或緩建，不能超財力搞建設(shè)。要加強新項目的工程招投標、工程量計量、調(diào)整及工程付款、工程審批結(jié)算等重點環(huán)節(jié)的管理和監(jiān)督，把舉債建設(shè)支出掌握在可控的預(yù)算和規(guī)則范圍內(nèi)，形成團場投資資金“借得來”、“用得好”、“管得住”、“還得起”的良性舉債格局。

（作者單位：新疆伊寧縣第四師七十團（中心團場）財務(wù)科）

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