關(guān)于事業(yè)單位分類改革重大問(wèn)題的理性思考

黃宜榮

摘 要：分類改革與我國(guó)事業(yè)單位的特點(diǎn)相吻合，是一種比較可行的改革路徑。為了保證分類改革的有序進(jìn)行，當(dāng)前的要求是先試點(diǎn)后推進(jìn)，這一過(guò)程則要求按照因地制宜的原則展開(kāi)。此項(xiàng)改革可以視為事業(yè)單位進(jìn)一步深化改革的形式，對(duì)于深層問(wèn)題的解決具有重要意義。結(jié)合我國(guó)事業(yè)單位改革現(xiàn)狀，對(duì)分類改革推行過(guò)程中牽涉到的重要問(wèn)題做出歸納。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；分類改革；重大問(wèn)題

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）21-0184-02

一、事業(yè)單位分類改革的意義和原則

結(jié)合我國(guó)事業(yè)單位的實(shí)際情況來(lái)看，分類改革實(shí)際上是踐行科學(xué)發(fā)展觀要求的必要舉措，對(duì)于政府職能創(chuàng)新及服務(wù)水平的提升均有重要的推動(dòng)作用。此項(xiàng)改革的要求是以社會(huì)功能為依據(jù)，對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行類別劃分，并按照“先試行后推進(jìn)”的方案穩(wěn)步展開(kāi)，基本原則是因地制宜。在分類改革的過(guò)程中，由于社會(huì)功能不同，事業(yè)單位改革的重點(diǎn)也有所區(qū)別，而這一點(diǎn)正是改革中必須要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

二、事業(yè)單位分類改革中涉及的重大問(wèn)題

以社會(huì)功能為依據(jù)，我國(guó)的事業(yè)單位可以劃分為三大類別，依次為行政事業(yè)單位、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)事業(yè)單位、公益事業(yè)單位。上述三類單位因在社會(huì)功能上存在差異，在進(jìn)行改革的時(shí)候，也有著明顯不同的側(cè)重點(diǎn)。

（一）行政事業(yè)單位與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)事業(yè)單位的改革要點(diǎn)

結(jié)合我國(guó)事業(yè)單位目前的格局來(lái)講，這兩類事業(yè)單位在其中所占的比重約在20%～30%之間，分類改革以正本清源為主要目標(biāo)。此項(xiàng)目標(biāo)可以理解為對(duì)事業(yè)編制進(jìn)行清理，要求包括兩項(xiàng)：第一，使擔(dān)負(fù)公共服務(wù)責(zé)任的單位實(shí)現(xiàn)沉淀；第二，清除擔(dān)負(fù)其他功能的單位。關(guān)于這兩類單位的改革，本文認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)把握好以下兩點(diǎn)。

1.嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，有效甄別、科學(xué)歸類。根據(jù)相關(guān)政策的要求，歸類應(yīng)結(jié)合單位職能進(jìn)行，但是，此項(xiàng)要求在執(zhí)行中卻很容易出現(xiàn)“認(rèn)定難”的問(wèn)題。部分單位屬于完全承擔(dān)行政職能的類型，在認(rèn)定歸類的時(shí)候，只要按照政策要求落實(shí)即可。但有的單位情況卻比較特殊，比如，其兼具服務(wù)職能和行政職能，在認(rèn)定歸類的時(shí)候就會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)議，這就給人為操作留下了可能性。受到國(guó)家體制的影響，人們普遍認(rèn)為行政機(jī)關(guān)處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，這就導(dǎo)致很多單位迫切想要?dú)w入行政單位的范疇。為此，在甄別歸類的過(guò)程中，不少單位都表現(xiàn)得極為積極，甚至有的單位會(huì)為了歸入行政類而出現(xiàn)一些不理智的作為，比如，有的單位明明屬于公益類，但卻一心想要?jiǎng)澣胄姓?，甚至不惜采取一些諸如“一國(guó)兩治”（管理人員與技術(shù)人員分別實(shí)行公務(wù)員管理制、聘用制）的特殊手段。這些現(xiàn)象產(chǎn)生了混淆視聽(tīng)的效果，不利于甄別歸類的科學(xué)進(jìn)行。而要想在甄別歸類的過(guò)程中避免上述現(xiàn)象，操作主體就必須嚴(yán)格遵守制度規(guī)定、履行政策要求，從技術(shù)操作及流程的控制入手，來(lái)保證歸類的合理性。同時(shí)，甄別歸類還要警惕權(quán)錢交易現(xiàn)象，做好監(jiān)督，以防出現(xiàn)腐敗。

2.選擇合理方式，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡。結(jié)合我國(guó)行政單位的特點(diǎn)來(lái)講，此類單位實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)歸的途徑主要包括兩項(xiàng)：第一，若其屬于部分承擔(dān)行政職能的類型，就要按照“先進(jìn)行職能剝離再進(jìn)行劃歸”的順序?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)歸；第二，若其屬于完全承擔(dān)行政職能的類型，就可以通過(guò)整體劃歸使其成為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。與行政單位不同，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)事業(yè)單位需要通過(guò)整體轉(zhuǎn)制實(shí)現(xiàn)從事業(yè)單位到企業(yè)單位的過(guò)渡。這個(gè)過(guò)程中需要注意的問(wèn)題主要是機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換以及相關(guān)人員的轉(zhuǎn)換，其中，前者相對(duì)比較簡(jiǎn)單，后者則稍顯復(fù)雜。人員轉(zhuǎn)換的實(shí)質(zhì)是“利益重調(diào)”，但此項(xiàng)調(diào)整對(duì)于不同的人有著不同的影響，在觸及到相關(guān)人員利益的時(shí)候，阻力便會(huì)隨之產(chǎn)生。所以，這個(gè)過(guò)程中必須要把握好轉(zhuǎn)換方式，做到平穩(wěn)過(guò)渡。

（二）公益事業(yè)單位的改革要點(diǎn)

我國(guó)的事業(yè)單位分類改革以塑造與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)為核心，根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)制度再造。所以在推行分類改革的過(guò)程中，必須堅(jiān)持以重構(gòu)公益事業(yè)單位為重點(diǎn)，通過(guò)大力創(chuàng)新，來(lái)踐行重構(gòu)要求。公益事業(yè)單位在我國(guó)事業(yè)單位中所占的比例在70%～80%之間，以服務(wù)對(duì)象以及主要任務(wù)為依據(jù)，可以劃分為公益一類及公益二類兩種，其中，第一類主要是指以義務(wù)教育以及基層醫(yī)療服務(wù)為主要任務(wù)的單位，第二類則是指以高等教育以及非營(yíng)利醫(yī)療為主要任務(wù)的單位。以市場(chǎng)化程度為依據(jù)，第一類單位的特點(diǎn)在于非市場(chǎng)化，而第二類單位的特點(diǎn)則在于半市場(chǎng)化。

1.細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范分類。在對(duì)此類單位進(jìn)行歸類的過(guò)程中，必須要注意的是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化。只有確保認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)合理，才能夠?qū)崿F(xiàn)真正合理的類別劃分。為了規(guī)范此類單位的分類改革，我國(guó)也出臺(tái)了相應(yīng)的指導(dǎo)文件，但其中的要求均屬于框架意見(jiàn)，較為籠統(tǒng)，在落實(shí)的過(guò)程中還需要結(jié)合具體情況進(jìn)行細(xì)化。而從執(zhí)行的角度來(lái)講，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化還是保證執(zhí)行的必要手段，可以起到提升標(biāo)準(zhǔn)可操作性等作用。所以在進(jìn)行劃分的時(shí)候，必須要重視結(jié)合公益一類和公益二類單位的特點(diǎn)，對(duì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理細(xì)化。另外，類別劃分還需要考慮利益問(wèn)題。事業(yè)單位最終歸入哪一類別，除了受到劃分標(biāo)準(zhǔn)的影響之外，還與其利益預(yù)估有關(guān)，并且，后者在很多情況下都可以對(duì)歸類結(jié)果產(chǎn)生顯著影響。

2.以差異性為依據(jù)進(jìn)行制度再造。公益事業(yè)單位分類改革中，科學(xué)歸類只是第一步，制度再造才是真正的重點(diǎn)。此種再造帶有差異性特征，需以公益一類與公益二類特點(diǎn)的差異性為依據(jù)，考量維度包括共同的制度需求以及差異需求，在設(shè)計(jì)的時(shí)候，必須保證兩項(xiàng)制度兼?zhèn)?。其中，共需制度主要包括以下幾?xiàng)：第一，法人制。對(duì)此項(xiàng)制度進(jìn)行重構(gòu)與管辦分離最終是否能夠?qū)崿F(xiàn)關(guān)聯(lián)密切，同時(shí)也是做到政事分開(kāi)的基本要求。借助相應(yīng)措施提升公共服務(wù)質(zhì)量，是當(dāng)前階段事業(yè)單位分類改革的重點(diǎn)任務(wù)之一。但此項(xiàng)任務(wù)的達(dá)成，必須以政府職能創(chuàng)新為基礎(chǔ)。相比起事業(yè)單位改革的說(shuō)法，重構(gòu)法人制更像是政府管理進(jìn)行的改革。除了牽涉到內(nèi)部治理之外，法人制的重構(gòu)還關(guān)系到去行政化以及管辦分離等問(wèn)題，這也是法人制重構(gòu)阻力較大的原因。為了保持制度的活力，在重構(gòu)的過(guò)程中，就不能局限于制度構(gòu)建一個(gè)方面，還需要考慮運(yùn)行問(wèn)題。第二，人事制度。與其他制度相比，人事制度的改革并不算過(guò)于滯后。并且，圍繞此項(xiàng)制度進(jìn)行的改革，無(wú)論是在內(nèi)容上，還是在方向上，都處于一種比較明朗的境地，改革形勢(shì)相對(duì)比較簡(jiǎn)單。此項(xiàng)制度的改革以聘用管理及崗位管理兩個(gè)方面為重點(diǎn)，以健全相應(yīng)制度為核心、維持用人制度活力為主要目標(biāo)，要求包括權(quán)責(zé)清晰以及監(jiān)管有效等。當(dāng)前情況下，人事制度改革的主要任務(wù)就是通過(guò)優(yōu)化調(diào)整，使其逐漸趨于完善。第三，薪酬分配制。此項(xiàng)制度的改革以增強(qiáng)分配的激勵(lì)效應(yīng)為主要方向，要求包括與單位特點(diǎn)充分結(jié)合、做到崗位績(jī)效的如實(shí)反映等。結(jié)合事業(yè)單位現(xiàn)狀來(lái)講，此項(xiàng)制度的完善還需要長(zhǎng)時(shí)間的努力。構(gòu)建收入分配制的過(guò)程中，需要考慮借助何種措施體現(xiàn)激勵(lì)及分配公平等多項(xiàng)問(wèn)題，并正視各項(xiàng)工作間的關(guān)聯(lián)。此外，還需強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，構(gòu)建上述制度的過(guò)程中，還必須注重理論研究，以減少操作中的實(shí)際問(wèn)題。第四，社保制度。在事業(yè)單位中，社保制度包括養(yǎng)老制度以及工傷保險(xiǎn)制度等多項(xiàng)。按照我國(guó)目前的政策，這些制度都已經(jīng)具備了大體框架，因此，這方面的工作應(yīng)以保障執(zhí)行為主。但執(zhí)行的過(guò)程中，還需要科學(xué)處理制度公平與社會(huì)公平的關(guān)系。其中，制度公平主要是指新舊制度應(yīng)確保公平合理，而社會(huì)公平則是指當(dāng)前事業(yè)單位的人員待遇與別的組織相比應(yīng)公平合理。在這方面，當(dāng)前遵照的原則為區(qū)別對(duì)待，即對(duì)于“老人”，就按照傳統(tǒng)辦法執(zhí)行；對(duì)于“新人”，就按照新制度執(zhí)行；對(duì)于介于上述二者之間的人，則要注意逐步過(guò)渡。此種推進(jìn)原則是為了制度過(guò)渡考慮，有助于新制度穩(wěn)步替代舊制度，避免出現(xiàn)混亂。值得一提的是，介于新人與老人之間的人往往是單位骨干，所以，對(duì)于這一部分人的待遇，事業(yè)單位應(yīng)做到合理過(guò)渡，以免影響單位團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定。第五，財(cái)政管理制度。完善此項(xiàng)制度時(shí)需要把握好的問(wèn)題以各項(xiàng)工作間的關(guān)聯(lián)為主，其中包括預(yù)算管理工作與單位業(yè)務(wù)間的關(guān)系以及財(cái)政投入與單位人員編制之間的關(guān)系等。這些問(wèn)題根源復(fù)雜，構(gòu)建制度的過(guò)程中需要在理清它們關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上逐步解決。

除了共需制度之外，公益一類與公益二類還存在一些制度差異，其中比較顯著的有三項(xiàng)：首先，在財(cái)政管理制度方面，由于公益一類具有非市場(chǎng)化的特點(diǎn)，而公益二類具有半市場(chǎng)化的特點(diǎn)，所以，二者的市場(chǎng)化程度存在差異，這一點(diǎn)直觀表現(xiàn)為二者的經(jīng)費(fèi)制度不同?；诖?，制度再造的過(guò)程中就要注意做到差異再造，對(duì)兩類單位實(shí)行差異要求。其次，在人事制度方面，兩類單位的差異主要表現(xiàn)為用人方式不同，一個(gè)強(qiáng)調(diào)自主性，另一個(gè)則強(qiáng)調(diào)靈活性，所以制度上也應(yīng)對(duì)此有所體現(xiàn)。最后，在收入分配制度方面，公益一類與公益二類的差異表現(xiàn)為自主程度不同。這一點(diǎn)既是區(qū)別兩類單位的依據(jù)，也是制度再造中必須要考慮的要點(diǎn)問(wèn)題。只有準(zhǔn)確把握兩類單位在各項(xiàng)制度上體現(xiàn)出的差異性，做到差異再造，才能使新制度更符合單位管理實(shí)際，在執(zhí)行中才能發(fā)揮出更加明顯的積極作用。

三、結(jié)語(yǔ)

總而言之，分類改革是當(dāng)前我國(guó)事業(yè)單位改革的總體方案，是深化行政體制改革的有效方式。此項(xiàng)改革在執(zhí)行的過(guò)程中，需要對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行科學(xué)甄別與合理歸類，并在此基礎(chǔ)上，采取不同的改革措施。因此在具體執(zhí)行中，基礎(chǔ)工作是把控好甄別歸類環(huán)節(jié)，確保事業(yè)單位按照相應(yīng)要求規(guī)范分類，做到有條不紊。事業(yè)單位在社會(huì)功能上存在差異，所以，不同類別的單位有著不同的改革要求與目標(biāo)，在確定對(duì)策的時(shí)候，必須要保證改革措施與現(xiàn)實(shí)情況相適應(yīng)。只有這樣，才能夠確保我國(guó)的事業(yè)單位改革穩(wěn)步推進(jìn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

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