淺析農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證工作的問題與對策

趙友亮

摘要：云南省永勝縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作于2015年在六德鄉(xiāng)等四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始試點(diǎn)，期間摸索和積累的有益經(jīng)驗(yàn)為全縣于2017年全面完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作奠定了基礎(chǔ)。試點(diǎn)工作開展過程中，取得了顯著成效，同時(shí)出現(xiàn)了一些難點(diǎn)和問題。文章以永勝縣試點(diǎn)工作為依據(jù)，在剖析農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中暴露出的問題、難點(diǎn)和矛盾的基礎(chǔ)上，提出了科學(xué)有序推進(jìn)全縣土地確權(quán)登記頒證工作的建議。

關(guān)鍵詞：承包經(jīng)營權(quán)；農(nóng)村土地；確權(quán)登記；頒證；永勝縣

引言

2008年中央一號文件首次明確提出開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，2013年的中央一號文件提出了支持和鼓勵(lì)承包土地向?qū)I(yè)大戶、農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)的方針。根據(jù)《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)工作的意見》和《農(nóng)村土地承包法》等法律以及農(nóng)業(yè)部下發(fā)的意見通知，各地均開始加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。為了有效解決確權(quán)登記頒證工作中出現(xiàn)的問題，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展，永勝縣按照上級的安排部署，堅(jiān)持“確保農(nóng)民合法權(quán)益得到保護(hù)和農(nóng)村社會穩(wěn)定”兩個(gè)底線，以“確實(shí)地、賦真權(quán)、準(zhǔn)登記、頒鐵證”為目標(biāo)，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，做到內(nèi)容、程序、方法和結(jié)果“四公開”，在六德鄉(xiāng)等四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始試點(diǎn)先行工作。深入剖析永勝縣農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作對于全面實(shí)施和完成全縣農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作具有重要參考價(jià)值。

一、永勝縣確權(quán)登記工作頒證工作路線與基本情況

永勝縣于2015年上半年開始進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作，同年年底完成六德鄉(xiāng)全鄉(xiāng)和三友、大溝、落雪坪三個(gè)村的試點(diǎn)工作，確保2017年年底前全面完成全縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作。全縣確權(quán)試點(diǎn)工作涉及國土面積總計(jì)348.61平方公里，“二調(diào)”耕地面積63215.1畝，農(nóng)戶數(shù)7107戶，109個(gè)村民小組。永勝縣確權(quán)登記試點(diǎn)工作堅(jiān)持公開和公正的原則進(jìn)行規(guī)范化操作，主要包括籌備工作、權(quán)屬摸底調(diào)查、地塊分布信息圖表制作與審核結(jié)果公示、確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫與管理系統(tǒng)建設(shè)、登記簿制作以及證書頒發(fā)和建立頒證檔案工作等。具體工作路線為：根據(jù)試點(diǎn)鄉(xiāng)村的摸底調(diào)查情況制定整體工作框架和相應(yīng)的方案設(shè)計(jì)，通過電視、廣播等形式進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的宣傳；通過農(nóng)村土地承包合同和經(jīng)營權(quán)證等進(jìn)行土地承包權(quán)屬調(diào)查，以權(quán)屬調(diào)查結(jié)果為依據(jù)，完成農(nóng)村土地承包地塊布局信息圖表的制作工作；將地塊布局信息圖表先后交由發(fā)包方與承包方進(jìn)行審核，根據(jù)審核意見進(jìn)行核定與修正，并予以公示，公示無異議后由發(fā)包方和承包方進(jìn)行簽字蓋章；依據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫規(guī)范》，中標(biāo)機(jī)構(gòu)利用授權(quán)管理軟件建立確權(quán)登記頒證管理系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫，并利用建立的管理系統(tǒng)完成承包經(jīng)營權(quán)證登記簿的制作工作；在試點(diǎn)鄉(xiāng)村頒發(fā)云南省統(tǒng)一格式的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證，同步建立紙質(zhì)版和電子版的登記頒證檔案。

二、永勝縣確權(quán)登記頒證工作中存在問題

（一）農(nóng)村土地歷史遺留問題

永勝縣農(nóng)村土地歷史遺留問題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：1）由于歷史行政劃分的變遷和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，部分試點(diǎn)鄉(xiāng)村農(nóng)村土地存在著主體不明和產(chǎn)權(quán)界定不清的混亂現(xiàn)狀，主要體現(xiàn)在承包人變更時(shí)土地的流轉(zhuǎn)不暢、機(jī)動(dòng)地被蓄意侵占等現(xiàn)象，這些是造成農(nóng)村土地糾紛的主要因素；2）農(nóng)村土地二輪承包過程中遺留下來的問題，二輪承包分地過程中部分鄉(xiāng)村對差地使用雙重標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上損害了農(nóng)民的切身利益，同時(shí)調(diào)地和收地的過程中也積累了諸多的矛盾和問題。上述均對永勝縣開展土地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作造成了負(fù)面影響。

（二）對土地承包經(jīng)營權(quán)的認(rèn)知和權(quán)屬意識淡薄

以往基層組織對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作宣傳力度不夠，客觀上導(dǎo)致了相當(dāng)比例的農(nóng)民對政策的認(rèn)識和土地權(quán)屬意識較為薄弱，農(nóng)民沒有正確行使享有的表達(dá)權(quán)、參與權(quán)及監(jiān)督權(quán)。部分群眾認(rèn)為確權(quán)登記頒證工作是一項(xiàng)形式化的工作，導(dǎo)致了村民對此項(xiàng)工作抱持無所謂的態(tài)度，缺乏積極性甚至存有抵觸情緒，這些均對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的順利開展造成了一定的負(fù)面影響。

（三）部分干部群眾對確權(quán)登記頒證工作有思想顧慮

對于開展確權(quán)登記頒證工作，部分試點(diǎn)鄉(xiāng)村基層干部存在思想顧慮，主要體現(xiàn)在個(gè)別干部沒有領(lǐng)會到進(jìn)行本項(xiàng)工作的目的與意義，認(rèn)為確權(quán)登記頒證工作不利于推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，新一輪確權(quán)登記頒證工作會影響到農(nóng)村的和諧穩(wěn)定并削弱集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和基層政府行政權(quán)利，因此在實(shí)際工作中缺乏主動(dòng)性和積極性。

（四）測繪機(jī)構(gòu)的規(guī)范化操作和專業(yè)技術(shù)水平有待提高

包括永勝縣在內(nèi)的云南省各地市州對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證項(xiàng)目均采取公開招標(biāo)的方式進(jìn)行項(xiàng)目承包，對測繪單位的地籍調(diào)查和測繪資質(zhì)有著明確的要求。目前云南省全省范圍內(nèi)具有乙級資質(zhì)以上的測繪單位僅有80余家，無法滿足現(xiàn)階段云南省全省范圍內(nèi)陸續(xù)開展土地確權(quán)工作的需求。個(gè)別中標(biāo)測繪單位由于自身工作容量的限制而存在有私自轉(zhuǎn)包和分包給不具備測繪資質(zhì)的丙、丁級測繪單位的現(xiàn)象；由于測繪工作時(shí)間緊，任務(wù)重，個(gè)別的測繪單位采取“一老配多新”的方式來彌補(bǔ)專業(yè)測繪人員的缺口，導(dǎo)致許多缺乏系統(tǒng)訓(xùn)練的人員直接參與到一線工作中，直接影響了測繪工作的質(zhì)量；缺乏一個(gè)統(tǒng)一的行業(yè)性測繪標(biāo)準(zhǔn)和測繪單位各自為戰(zhàn)的現(xiàn)狀也對測繪工作的規(guī)范性造成了一定的影響。

三、科學(xué)有序推進(jìn)永勝縣土地確權(quán)登記頒證工作的對策

（一）準(zhǔn)確解讀和執(zhí)行法規(guī)與政策

科學(xué)有序推進(jìn)土地確權(quán)登記頒證工作的一個(gè)重要前提就是農(nóng)民群眾的支持與擁護(hù)。對土地確權(quán)登記頒證政策的正確解讀和有效執(zhí)行是進(jìn)行本項(xiàng)工作的關(guān)鍵。廣大基層干部要通過認(rèn)真學(xué)習(xí)農(nóng)村土地確權(quán)工作的文件政策來提升對本項(xiàng)工作的執(zhí)行力。堅(jiān)持發(fā)動(dòng)群眾和尊重群眾意愿、堅(jiān)持依法認(rèn)真落實(shí)和執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律政策、通過進(jìn)村入戶的方式全面深入了解情況，以事實(shí)為依據(jù)按戶確權(quán)。按照“統(tǒng)一部署，分工協(xié)作，共同參與”的原則，明確職責(zé)分工，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成合力統(tǒng)籌推進(jìn)，全面完成本縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證工作任務(wù)。

（二）加大確權(quán)登記頒證工作的政策普及與宣傳力度

以往的農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)表明，做好涉農(nóng)工作的一個(gè)重要前提就是在廣大農(nóng)民群眾中科學(xué)有效地進(jìn)行政策的普及和宣傳。基層組織要采取開村代會、入戶走訪等形式加大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的政策宣傳力度，將本項(xiàng)工作的路線、目的和意義等為農(nóng)民群眾做深入解讀，調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與本項(xiàng)工作的主動(dòng)性。對于農(nóng)民群眾就本項(xiàng)工作的一些問題和疑點(diǎn)，進(jìn)行答疑解惑，切實(shí)保障農(nóng)民群眾的表達(dá)權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。

（三）堅(jiān)決執(zhí)行政策的前提下妥善處理歷史遺留問題

對于農(nóng)村土地二輪承包過程中遺留下來的問題要在堅(jiān)持執(zhí)行政策法規(guī)的前提下進(jìn)行妥善的處理。對于二輪延包合同與實(shí)測不一致的情況，測繪機(jī)構(gòu)通過實(shí)地勘測確定面積，最終以農(nóng)戶在土地承包確權(quán)公式圖簽字確認(rèn)為準(zhǔn)，在新的承包經(jīng)營權(quán)證與登記薄中填寫確認(rèn)面積；對于承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬不清和有爭議的土地，可以通過村民仲裁委員會或村民代表大會等化解糾紛，權(quán)屬糾紛解決之后再進(jìn)行確權(quán)登記工作；對于農(nóng)戶私自開荒復(fù)墾和違規(guī)占地等行為導(dǎo)致的面積減增，本次工作不予以登記，可以通過開墾地回收補(bǔ)償機(jī)制來保障農(nóng)民的切身利益；對于農(nóng)村土地代際不公平問題，可以通過村代會進(jìn)行討論，形成統(tǒng)一意見后進(jìn)行進(jìn)行重新分配，調(diào)整后再進(jìn)行確權(quán)登記頒證工作。

（四）加強(qiáng)對測繪機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和對工作人員的技能培訓(xùn)

此次農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作測繪技術(shù)要求高、工作量大且工作周期較長，對具備資質(zhì)的機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能力和管理水平有較高的要求。因此，全縣各部門要加大對測繪機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度，堅(jiān)決杜絕轉(zhuǎn)包和分包中標(biāo)項(xiàng)目的違法行為，確保測繪機(jī)構(gòu)按照本次工作要求高效和規(guī)范地完成測繪工作。同時(shí)測繪機(jī)構(gòu)配合有關(guān)部門，對從業(yè)人員進(jìn)行針對性的政策和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升從業(yè)人員的政策執(zhí)行能力和專業(yè)技術(shù)水平。

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（作者單位：云南省永勝縣農(nóng)經(jīng)站）