我國地方政府決策中公民參與的改進(jìn)與完善

李慧云

【摘要】我國地方社會治理正面臨著社會結(jié)構(gòu)緊張、社會矛盾高發(fā)、新媒體快速發(fā)展和價(jià)值觀多元化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。然而，長期以來我國地方政府傳統(tǒng)的社會管理模式一直存在以剛性穩(wěn)定、單向決策、行政管制、單一思維和運(yùn)動式治理為特征的內(nèi)在缺陷，忽視了現(xiàn)代社會治理中的動態(tài)調(diào)節(jié)、民主協(xié)商、法治手段、綜合治理和制度變革。為此，我國地方政府必須從多個(gè)層面推進(jìn)社會治理方式的轉(zhuǎn)變：以“以人為本”的價(jià)值觀為引領(lǐng)，創(chuàng)新社會治理的理念；以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，構(gòu)建社會治理的協(xié)同體系；以公民參與為突破口，建立民主協(xié)商機(jī)制；以改變干部的思維方式為切入點(diǎn)，創(chuàng)新社會治理的手段和方式；以透明化為著力點(diǎn)，強(qiáng)化社會治理方式轉(zhuǎn)變的動力機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】地方政府；社會治理；制度化治理；公民參與；法治思維；民主協(xié)商

黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要創(chuàng)新社會治理體制，改進(jìn)社會治理方式。這是在黨的文件中第一次使用“社會治理”這一概念，具有重要的理論和實(shí)踐意義。我國的社會治理是黨委、政府、企業(yè)、社會和公民之間通過相互協(xié)同、民主協(xié)商、凝聚共識，在法律和制度的框架下協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、調(diào)節(jié)社會心態(tài)、化解社會矛盾的動態(tài)過程。在主體層面，社會治理呈現(xiàn)多元化的特征，它是黨委、政府、企業(yè)、社會和個(gè)人之間相互依賴和合作的過程；在權(quán)力運(yùn)行層面，社會治理是各主體之間的網(wǎng)絡(luò)化、多向度的互動過程。在治理方式層面，社會治理更注重運(yùn)用法治、透明和責(zé)任等方式來協(xié)調(diào)社會關(guān)系，維護(hù)公眾權(quán)益，化解社會矛盾。本文將分析我國地方政府轉(zhuǎn)變社會治理方式中面臨的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)社會管理模式的內(nèi)在缺陷和原因，并提出一系列對策建議。

一、我國地方政府社會治理方式轉(zhuǎn)變面臨的挑戰(zhàn)

1.社會結(jié)構(gòu)緊張的挑戰(zhàn)?！吧鐣Y(jié)構(gòu)緊張”（Social Structure Strain）這一概念是美國社會學(xué)家默頓首先提出的，它是指社會文化所塑造的人們渴望成功的期望值與社會結(jié)構(gòu)所能提供的獲得成功的手段之間產(chǎn)生的一種嚴(yán)重失衡狀態(tài)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，國家通過人事和戶籍制度對社會進(jìn)行嚴(yán)密的控制，整個(gè)社會處于高度的同質(zhì)化狀態(tài)，人們享受著平均主義的大鍋飯和鐵飯碗，在社會結(jié)構(gòu)中的地位與位置相對穩(wěn)定，沒有競爭壓力和緊張感，社會活力也因此喪失。

2.社會矛盾高發(fā)的挑戰(zhàn)。近年來，我國的社會產(chǎn)生了劇烈的結(jié)構(gòu)性摩擦，社會矛盾此起彼伏。各地高發(fā)的動拆遷矛盾、征地糾紛、勞資糾紛、環(huán)境沖突、企業(yè)改制矛盾、執(zhí)法沖突以及歷史遺留問題等牽制了地方黨委和政府的大量精力。當(dāng)前，我國社會矛盾主要是基于經(jīng)濟(jì)利益的不平衡而引發(fā)的，公眾所提出的訴求目標(biāo)主要指向的是經(jīng)濟(jì)利益。但是，隨著我國社會形勢日趨復(fù)雜，群體訴求心態(tài)更加復(fù)雜多變，公眾的訴求也更加多元化。部分群體除表達(dá)物質(zhì)利益訴求外，一些權(quán)利方面的訴求也被激活，呈現(xiàn)出物質(zhì)利益訴求與權(quán)利訴求相互交織的態(tài)勢。利益訴求主要表現(xiàn)為利益受損群體追求基本的民生保障、征地補(bǔ)償款、動拆遷補(bǔ)償款、拖欠工資以及各種賠償款等要求。權(quán)利訴求是指公眾在一系列政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化等方面的權(quán)利，例如選舉權(quán)、知情權(quán)、決策參與權(quán)、公平享受基本公共服務(wù)的權(quán)利等。近年來，我國各地不斷反復(fù)重演的民眾反對地方政府的PX項(xiàng)目事件，其背后折射出的深層次問題就是民眾高漲的參與熱情與地方政府決策封閉化之間的尖銳矛盾。

二、地方政府傳統(tǒng)社會管理模式中存在的問題與原因分析

1.重剛性穩(wěn)定，輕動態(tài)調(diào)節(jié)。剛性穩(wěn)定是指地方政府以追求絕對穩(wěn)定為目標(biāo)，在社會矛盾化解中受靜態(tài)穩(wěn)定思維的影響，片面注重突發(fā)事件的處置速度和力度，甚至為維護(hù)穩(wěn)定不惜代價(jià)。剛性穩(wěn)定以壟斷政治權(quán)力為目標(biāo)，以僵硬穩(wěn)定為表象，以國家暴力為基礎(chǔ)，以控制社會意識和社會組織為手段。動態(tài)調(diào)節(jié)則要求把社會矛盾看成是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的必然現(xiàn)象，對其產(chǎn)生的原因進(jìn)行客觀分析和前瞻思考，通過厘清各職能部門的職責(zé)，對法律、政策和制度進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，防范和化解社會矛盾。

2.重單向決策，輕民主協(xié)商。單向決策是指地方政府在決策過程中主要依賴“自上而下”的權(quán)力運(yùn)作，而排斥“自下而上”的公民參與和利益表達(dá)過程。在我國地方政府決策過程中一般采取如下程序：決策動議——分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)——部門牽頭——調(diào)查研究——聽取意見——形成初步報(bào)告——部門審議——政府常務(wù)會議或常委會決定——社會公開。

3.重行政管制，輕法治手段。受計(jì)劃時(shí)代傳統(tǒng)社會管理思維模式的影響，我國地方政府還習(xí)慣于以行政思維來管人、管事、管物。一些地方干部認(rèn)為社會管理就是管理者依靠權(quán)力或威懾力，通過行政措施來約束、限制被管理者?，F(xiàn)代社會治理則要求運(yùn)用法治思維和方式增強(qiáng)社會活力、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定、保持社會秩序。當(dāng)前，我國的地方干部主要是采取行政手段進(jìn)行社會治理，運(yùn)用法治思維和方法治理的能力仍然十分薄弱。

三、地方政府轉(zhuǎn)變社會治理方式的對策建議

1.以“以人為本”的價(jià)值觀為引領(lǐng)，創(chuàng)新地方政府社會治理的理念。社會治理涉及協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、化解社會矛盾等，各個(gè)方面都是圍繞廣大人民群眾的切身利益展開的，必須始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，真正把人放在社會主體的地位上，不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，充分調(diào)動人的積極性、主動性和創(chuàng)造性。一是確立“包容性治理”的理念。包容性治理是指各種利益相關(guān)者能參與、影響治理主體結(jié)構(gòu)和決策過程，公平分享政策結(jié)果、治理收益和社會資源，各種利益相關(guān)者的利益能得到尊重和保障的公共治理。它包括治理結(jié)構(gòu)、治理程序、結(jié)果和收益的包容性。

2.以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，構(gòu)建地方政府社會治理的協(xié)同體系。社會治理的協(xié)同體系是指為達(dá)成某個(gè)目標(biāo)，政府內(nèi)部職能部門之間以及政府和社會之間進(jìn)行聯(lián)動、協(xié)調(diào)、合作和協(xié)商的過程。近年來，信息技術(shù)革命日新月異，云計(jì)算、下一代互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)革命不斷取得突破性進(jìn)展，數(shù)字城市、智慧城市、智慧社區(qū)等概念風(fēng)起云涌，以前所未有的速度推動人類生產(chǎn)生活的轉(zhuǎn)變和社會治理的變革。地方政府在轉(zhuǎn)變社會治理方式過程中要善于運(yùn)用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、現(xiàn)代云技術(shù)，整合各部門分立的信息系統(tǒng)，為上下級之間的垂直指揮和部門間的橫向溝通，形成統(tǒng)一的信息交流平臺，構(gòu)建社會治理協(xié)同體系。

3以透明化為著力點(diǎn)，強(qiáng)化地方政府社會治理方式轉(zhuǎn)變的動力機(jī)制。地方政府轉(zhuǎn)變社會治理方式是對其自身的一場深刻變革，在這一過程中地方政府既是改革的主體，也是改革的客體。一般而言，社會治理方式轉(zhuǎn)變的動力來自外部社會需求的推動、社會矛盾的倒逼、新技術(shù)的應(yīng)用以及地方政府內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)層的自覺。但是要持續(xù)發(fā)揮這些動力機(jī)制的作用，只有將地方政府的社會治理放在開放透明的環(huán)境下，置于公眾的監(jiān)督下，才能從根本上消除地方政府內(nèi)部體制和利益因素的制約，從而破解地方政府“為自己動手術(shù)”的困境。一是公共服務(wù)透明化。地方政府要把提供公共服務(wù)的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、流程、時(shí)限和結(jié)果通過公開欄、服務(wù)卡、辦事指南、服務(wù)熱線、網(wǎng)站平臺、媒體、微博和微信公共賬戶等方式及時(shí)公開并進(jìn)行動態(tài)溝通。二是權(quán)力運(yùn)行透明化。提高權(quán)力運(yùn)行的透明度，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，權(quán)力運(yùn)作的自由裁量權(quán)空間就會縮小，就難以有更多的機(jī)會搞權(quán)力謀私。

當(dāng)前，我國各級政府加快社會治理變革，改變社會治理方式，提升社會治理能力，對于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力，提高政府治理質(zhì)量，密切黨群關(guān)系都具有十分重要現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，我們也要清醒地認(rèn)識到，社會治理的變革不是一蹴而就的，在探索中還會遇到各種困難、挑戰(zhàn)和挫折。只要各級地方政府把握大局，因地制宜，堅(jiān)定不移，不斷探索，現(xiàn)代社會治理格局一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

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