事業(yè)單位實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的難點(diǎn)思考

胡敏　庹祖明

摘 要：機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是一項(xiàng)破冰之舉，如何實(shí)施操作備受關(guān)注。分析事業(yè)單位實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的難點(diǎn)，提出如何完善養(yǎng)老保險(xiǎn)法律法規(guī)建設(shè)、分類實(shí)施職業(yè)年金制度、疏通籌資渠道等問題，試圖對(duì)破解養(yǎng)老保險(xiǎn)制度操作難點(diǎn)提供些許參考。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)；改革；難點(diǎn)

中圖分類號(hào)：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）03-0098-03

2015年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國(guó)發(fā)[2015]2號(hào)），將機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行的退休制度和企業(yè)實(shí)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“雙軌制”并軌。這一改革，集民心所向，有利于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系建設(shè)，有利于促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位深化改革，有利于逐步化解機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員“待遇差”的矛盾，更好地體現(xiàn)制度和規(guī)則公平。

一、事業(yè)單位實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的可行性

近年來，國(guó)家穩(wěn)步有序推進(jìn)事業(yè)單位綜合配套改革：一是完成事業(yè)單位崗位設(shè)置管理和聘用工作，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位由身份管理向崗位管理的轉(zhuǎn)變。事業(yè)單位根據(jù)按需設(shè)崗、競(jìng)聘上崗、按崗聘用、合同管理的原則，確定具體崗位，明確崗位等級(jí)，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗，聘用工作人員，簽訂聘用合同，工作人員享受相應(yīng)的工資待遇。二是完成績(jī)效工資實(shí)施工作。所有事業(yè)單位在清理、規(guī)范津貼補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，實(shí)施績(jī)效工資制度，單位績(jī)效工資實(shí)行總量控制管理，這是繼2006年工資改革后完成的又一次影響全國(guó)的工資制度改革。三是完成事業(yè)單位分類工作。事業(yè)單位由原來承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、從事公益服務(wù)的三類事業(yè)單位變?yōu)橹挥袕氖鹿娣?wù)活動(dòng)的公益一類事業(yè)單位和公益二類事業(yè)單位兩類。公益一類事業(yè)單位承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源。公益二類事業(yè)單位承擔(dān)高等教育、非盈利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場(chǎng)配置資源。

這幾項(xiàng)改革的順利完成，為事業(yè)單位實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革奠定了基礎(chǔ)。

二、事業(yè)單位實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的難點(diǎn)分析

（一）工作人員不擁護(hù)改革

機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員作為此次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的受作用者，他們是不擁護(hù)改革的。雖然2號(hào)文強(qiáng)調(diào)應(yīng)遵循“改革前和改革后待遇水平相銜接的原則”，雖然實(shí)施細(xì)則還沒有出臺(tái)，但基本可以肯定改革直接影響編制內(nèi)工作人員的養(yǎng)老待遇，改革意味著他們?cè)究梢該碛械妮^高退休費(fèi)被大打折扣，他們體面的養(yǎng)老需求無法得到滿足，因此他們是不愿意主動(dòng)接受由個(gè)人每月繳納養(yǎng)老費(fèi)而且養(yǎng)老待遇可能降低的改革的。

（二）實(shí)施中利益難以平衡

各地養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革實(shí)施辦法還在制定中。目前，工作人員最關(guān)心兩個(gè)問題：一是個(gè)人怎么繳費(fèi)，二是退休后能領(lǐng)取多少養(yǎng)老金。2號(hào)文規(guī)定：“個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例為本人繳費(fèi)工資的8%?！边@里的“繳費(fèi)工資”怎么確定？改革前退休的“老人”采用老辦法發(fā)放退休費(fèi)，改革對(duì)這個(gè)群體沒有影響。改革前參加工作，改革后退休的“中人”能領(lǐng)取多少養(yǎng)老金備受關(guān)注。實(shí)施事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，如何破解這兩個(gè)難題？

目前，事業(yè)單位工作人員工資規(guī)范為四個(gè)部分：崗位工資、薪級(jí)工資、津貼補(bǔ)貼和績(jī)效工資。前三項(xiàng)均按國(guó)家統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，績(jī)效工資屬區(qū)域管理，實(shí)行總量控制，同類單位因地區(qū)差或占有的資源條件等因素允許有差異，由單位報(bào)送，按管理權(quán)限由省級(jí)及以下人社部門審核備案?？?jī)效工資分為基礎(chǔ)性績(jī)效工資和獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資。基礎(chǔ)性績(jī)效工資主要體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平、單位類別、崗位職責(zé)和經(jīng)費(fèi)來源，按月發(fā)放。獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資主要體現(xiàn)工作量和實(shí)際貢獻(xiàn)，在考核基礎(chǔ)上按季度或半年發(fā)放?；A(chǔ)性績(jī)效工資占績(jī)效工資比重為70%～40%，獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資占績(jī)效工資比重為30%～60%。公益一類事業(yè)單位的基礎(chǔ)性績(jī)效工資與獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資占績(jī)效工資總量比一般為7∶3，公益二類事業(yè)單位享有分配自主權(quán)，比例在規(guī)定的范圍內(nèi)自定。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后，崗位工資、薪級(jí)工資、津貼補(bǔ)貼和基礎(chǔ)性績(jī)效工資無疑是應(yīng)當(dāng)計(jì)入繳費(fèi)基數(shù)的，但獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資是否計(jì)入繳費(fèi)基數(shù)，如何計(jì)入，陷入兩難。

一方面，根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的規(guī)定應(yīng)如實(shí)繳費(fèi)，如果采用一刀切的辦法，要求所有事業(yè)單位把獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資計(jì)入繳費(fèi)基數(shù)，結(jié)果是，同類單位中，績(jī)效總量水平高的單位會(huì)比總量水平低的單位繳費(fèi)額度大，各類人員退休后養(yǎng)老待遇自然會(huì)更高，這是延續(xù)不公平。另一方面，如果要求所有事業(yè)單位把獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資不計(jì)入繳費(fèi)基數(shù)，這又是執(zhí)行不力，而且那些獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資比重大的單位會(huì)陷入各類同等條件人員繳費(fèi)基數(shù)偏低，退休后養(yǎng)老待遇整體偏低的處境，這樣會(huì)產(chǎn)生怎樣的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)？

雖然2號(hào)文有明確的限高保底的規(guī)定，但這兩種情況引起的差距是不可忽視的。因而，事業(yè)單位工作人員繳費(fèi)基數(shù)的確定需要結(jié)合現(xiàn)實(shí)考量。

2號(hào)文第4條規(guī)定，“中人”退休且繳費(fèi)年限（含視同繳費(fèi)年限）累計(jì)滿十五年，“按照合理銜接、平穩(wěn)過渡的原則，在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再依據(jù)視同繳費(fèi)年限長(zhǎng)短發(fā)給過渡性養(yǎng)老金?！睆牟僮鲗用嬷v，過渡性養(yǎng)老金設(shè)不設(shè)置地區(qū)差異？有沒有專業(yè)技術(shù)職務(wù)層次、年限的區(qū)分？如果均有，“待遇差”設(shè)置多大才合理？計(jì)發(fā)后如果養(yǎng)老金待遇低于同等條件的“老人”如何就高不就低？這些非常專業(yè)的工作怎么精算才能做到“中人”的養(yǎng)老待遇與“老人”平衡？

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革由“雙軌制并軌”就是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，如果改革因?yàn)榉ㄒ?guī)制度的缺失或不完善造成不公正，這就違背了改革的宗旨。

（三）多方籌資難

機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，多方籌資難。機(jī)關(guān)事業(yè)單位在職人員和退休人員的比例也就是撫養(yǎng)比比企業(yè)高，實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)資金壓力增大，同時(shí)隨著老齡化程度的加劇，社保機(jī)構(gòu)將面臨前所未有的挑戰(zhàn)，而且機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員參加社保后，養(yǎng)老基金的盤子越來越大，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)增值保值的壓力越來越大。改革后，財(cái)政部門依然是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金供款的主要渠道，巨額資金怎么籌措？事業(yè)單位中，公益一類事業(yè)單位單位部分繳費(fèi)由財(cái)政籌集，公益二類事業(yè)單位單位繳費(fèi)部分由財(cái)政和單位共同籌集。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革實(shí)施前，公益二類事業(yè)單位離退休人員的離退休費(fèi)和在職人員的工資由財(cái)政支出，單位只負(fù)責(zé)籌集編制外人員工資和各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用福利等支出。實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后，編制外人員工資和各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用福利等依然由單位支出，編制內(nèi)工作人員的保險(xiǎn)費(fèi)用將需要單位支出，這筆巨大的資金單位如何籌集？會(huì)不會(huì)有單位把改革成本轉(zhuǎn)嫁到工作人員（降低工資增長(zhǎng)速度）或公眾（提高服務(wù)費(fèi)）身上？

三、事業(yè)單位實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的建議

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革要獲得大眾的支持，一方面依靠輿論媒體的大力宣傳，因?yàn)楦母锏淖谥际菍?shí)現(xiàn)公平正義和社會(huì)的和諧發(fā)展，另一方面更要以完善的法律法規(guī)制度作支撐，以此化解人們的憂慮，支持改革，參與改革。

（一）完善養(yǎng)老保險(xiǎn)法律法規(guī)建設(shè)

為了更好地促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度健康、可持續(xù)發(fā)展，建議盡快完善養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)，運(yùn)用頂層設(shè)計(jì)，精細(xì)核算，建立有效的操作指導(dǎo)。

1.設(shè)置繳費(fèi)基準(zhǔn)線。針對(duì)事業(yè)單位工資結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和收入分配特點(diǎn)，運(yùn)用頂層設(shè)計(jì)與精算，一是給事業(yè)單位不同類型、不同崗位人員設(shè)置繳費(fèi)基準(zhǔn)線，保障績(jī)效工資總量水平低的單位工作人員的利益。除了崗位工資、薪級(jí)工資、津貼補(bǔ)貼、基礎(chǔ)性績(jī)效工資計(jì)入繳費(fèi)工資外，獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資也計(jì)入繳費(fèi)工資。如果個(gè)人繳費(fèi)工資低于繳費(fèi)基準(zhǔn)線的按基準(zhǔn)線繳費(fèi)，高于基準(zhǔn)線的可以選擇更高標(biāo)準(zhǔn)的基數(shù)繳費(fèi)。二是限高，即對(duì)那些績(jī)效工資總量水平高的單位，限制其績(jī)效工資增速，在一定的時(shí)期內(nèi)使其總量水平控制在合理范圍。同時(shí)對(duì)那些績(jī)效總量水平低的單位，允許其加大績(jī)效工資增速，逐步提高其總量水平。這樣采取法制的手段可以避免事業(yè)單位工作人員因當(dāng)前收入低而影響其養(yǎng)老待遇再次低于同等條件人員，也順應(yīng)國(guó)民收入再分配時(shí)更加注重公平公正的原則。

2.精心設(shè)計(jì)“中人”過渡辦法。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的“中人”是數(shù)量最大的群體，是事業(yè)單位的核心組成部分，處理好“中人”的養(yǎng)老待遇讓其不低于“老人”，改革才能順利推進(jìn)。計(jì)發(fā)養(yǎng)老待遇取決于個(gè)人賬戶的本利和，但對(duì)于“中人”而言，更取決于“過渡性養(yǎng)老金”，因而確定“中人”養(yǎng)老待遇最核心的環(huán)節(jié)是精算“過渡性養(yǎng)老金”。建議過渡性養(yǎng)老金設(shè)置專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職層級(jí)、年限等要素，選取足夠大數(shù)量的測(cè)算樣本，進(jìn)行深入細(xì)致的模擬測(cè)算，運(yùn)用強(qiáng)大的數(shù)據(jù)為“過渡性養(yǎng)老金”的科學(xué)性、合理性提供支撐，這是其一。其二，設(shè)定的“過渡期”的期限也應(yīng)有明確的界定，“過渡期”內(nèi)新老計(jì)發(fā)辦法對(duì)比，如何“保底限高”均要有明確的辦法 。其三，“中人”養(yǎng)老待遇的過渡辦法必須有很強(qiáng)的操作性，它的指向是唯一的，不是模棱兩可的，這樣避免在計(jì)發(fā)養(yǎng)老待遇時(shí)摻雜人為因素，違背公平公正的原則。

（二）分類實(shí)施職業(yè)年金制度

職業(yè)年金是指機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其工作人員在參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，職業(yè)年金單位繳費(fèi)和個(gè)人繳費(fèi)兩部分資金都計(jì)入職業(yè)年金個(gè)人賬戶管理。建立職業(yè)年金制度，一方面，有利于構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休后的生活水平，使改革平穩(wěn)過渡；另一方面，職業(yè)年金作為一種延期福利，可以吸引和留住優(yōu)秀人才。

依據(jù)用工性質(zhì)的不同，事業(yè)單位人員有編制內(nèi)人員和編制外人員兩類，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革和職業(yè)年金辦法的相關(guān)文件都明確了適用的對(duì)象為編制內(nèi)人員。編制外人員也是事業(yè)單位重要的組成部分，改革前因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)的政策法規(guī)依據(jù)，一般按照企業(yè)參保的標(biāo)準(zhǔn)為這類人員繳納了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，但沒有實(shí)施職業(yè)年金。為了最大程度地緩解事業(yè)單位內(nèi)部不同群體之間的矛盾，使改革順利進(jìn)行，建議事業(yè)單位分類實(shí)施職業(yè)年金。首先對(duì)編制內(nèi)工作人員實(shí)施職業(yè)年金。待編制內(nèi)人員參保工作和職業(yè)年金制度實(shí)施穩(wěn)定后，將職業(yè)年金的覆蓋范圍擴(kuò)大，逐步將編制外工作人員納入到這一制度體系內(nèi)，實(shí)現(xiàn)編制內(nèi)外工作人員的養(yǎng)老待遇平衡。

（三）疏通籌資渠道

籌集資金唯一的辦法是開源節(jié)流，最重要的手段是開源。社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，一方面要對(duì)單位和個(gè)人的繳費(fèi)應(yīng)收盡收，另一方面要加強(qiáng)對(duì)結(jié)存基金的投資運(yùn)營(yíng)管理，將基金合理分配到風(fēng)險(xiǎn)較小的資本市場(chǎng)或國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益，確保基金保值增長(zhǎng)。財(cái)政部門要進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)，加大社會(huì)保障資金投入。建議劃轉(zhuǎn)國(guó)有企業(yè)的部分利潤(rùn)作為社保基金，共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。公益二類事業(yè)單位養(yǎng)老資金的籌集，最有效的方法是“以質(zhì)量贏得數(shù)量”，即不斷提高事業(yè)單位公益服務(wù)質(zhì)量水平，以良好的質(zhì)量取得市場(chǎng)的信任，獲取更多的資金；其次，必須節(jié)流。一方面提高在職人員的工作效率，嚴(yán)格控制使用編外人員，節(jié)省人員經(jīng)費(fèi)；另一方面減少單位內(nèi)部不必要的開支，真正讓每一筆資金最大限度地發(fā)揮效用。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]