新常態(tài)視角下我國開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級動(dòng)力機(jī)制及路徑研究

鄭寶華

摘 要：由于內(nèi)外部環(huán)境的變化，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新常態(tài)發(fā)展階段，開發(fā)區(qū)如何轉(zhuǎn)型升級從而繼續(xù)引領(lǐng)中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展顯得非常重要。生產(chǎn)形式從福特主義向后福特主義演變的理論對開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級有較大的相關(guān)性，我國開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級應(yīng)采取功能轉(zhuǎn)型升級、空間發(fā)展轉(zhuǎn)型升級、規(guī)劃轉(zhuǎn)型升級和管理轉(zhuǎn)型升級四種路徑。

關(guān)鍵詞： 新常態(tài)；開發(fā)區(qū)型轉(zhuǎn)型升級；產(chǎn)城融合；路徑

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編碼：2095-7394（2016）03-0033-05

經(jīng)過多年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，由于勞動(dòng)力等要素成本上升、國內(nèi)產(chǎn)能的過剩、國際經(jīng)濟(jì)形勢變化等原因，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一個(gè)相對中高速增長的新常態(tài)發(fā)展時(shí)期。經(jīng)濟(jì)增長潛力開始下降，中國未來GDP增速會(huì)有所回落，發(fā)展速度要長期地穩(wěn)定在中高速階段。在過去的一段時(shí)期里，無論是從解決就業(yè)角度還是吸引外資角度，開發(fā)區(qū)都對中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)，在新常態(tài)下，我國開發(fā)區(qū)如何通過轉(zhuǎn)型升級在新的發(fā)展環(huán)境下繼續(xù)成為中國經(jīng)濟(jì)的重要引擎，是值得研究的問題。

早在20 世紀(jì)90年代中后期，我國很多開發(fā)區(qū)也進(jìn)行過轉(zhuǎn)型升級的實(shí)踐，由于當(dāng)時(shí)國內(nèi)外環(huán)境的變化，開發(fā)區(qū)需要改變發(fā)展模式，紛紛提出了所謂的“二次創(chuàng)業(yè)”。這期間，相關(guān)學(xué)者開始研究開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級，部分學(xué)者對開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型的方向做了研究，石碧華認(rèn)為開發(fā)區(qū)要由原來單一經(jīng)濟(jì)功能區(qū)向綜合性開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)變 [1]；王緝慈、陳平強(qiáng)調(diào)知識(shí)創(chuàng)新、創(chuàng)新集群和創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)各階段主體對開發(fā)區(qū)的作用 [2]；張?jiān)娪陮﹂_發(fā)區(qū)的法律地位進(jìn)行了研究。 [3]總之，學(xué)者們已經(jīng)意識(shí)到經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級的必要性和重要性，認(rèn)為轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是從要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，也提出了相應(yīng)措施。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)形勢下，開發(fā)區(qū)發(fā)展環(huán)境再次面臨內(nèi)外部環(huán)境的重大變化。未來的經(jīng)濟(jì)增長需要依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)而不能只依靠資本和勞動(dòng)力投入，經(jīng)濟(jì)增長的主要特點(diǎn)將呈現(xiàn)為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和技術(shù)貢獻(xiàn)率的提高， 而開發(fā)區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的引領(lǐng)者，將是對我國經(jīng)濟(jì)增長，技術(shù)創(chuàng)新做出主要貢獻(xiàn)的重要經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。因此，需要在新形勢下對于經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級的理論和路徑的進(jìn)行系統(tǒng)研究。

一、開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級的福特主義和后福特主義理論

有關(guān)生產(chǎn)形式從福特主義向后福特主義演變的理論對于開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級有較大的相關(guān)性。福特主義經(jīng)濟(jì)體系產(chǎn)生于20世紀(jì)30年代，福特主義模式的主要特征是：第一，生產(chǎn)過程實(shí)施機(jī)械化以及由此產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益；第二，按層次框架生產(chǎn)；第三，通過實(shí)施產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化來鼓勵(lì)大規(guī)模的群眾性消費(fèi)活動(dòng)；第四，謀取穩(wěn)定的消費(fèi)和生產(chǎn)格局。上述這些特征很明顯地體現(xiàn)在這一時(shí)期的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中，如日本的家用電器制造業(yè)、上世紀(jì)美國的汽車工業(yè)等。

隨著社會(huì)的發(fā)展，消費(fèi)者不滿足單調(diào)統(tǒng)一的商品，開始追求有差異化的商品，同時(shí)消費(fèi)者的購買行為差異性增加。企業(yè)、政府意識(shí)到福特主義特征的重要組成部分——機(jī)械化、標(biāo)準(zhǔn)化、層次結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定性越來越難推行。

政府和企業(yè)開始轉(zhuǎn)向高度靈活和以不同的柔性化形式為特征的生產(chǎn)模式， 這種模式稱為“后福特主義”又稱柔性化集聚。和“福特主義”不同，生產(chǎn)過程和勞動(dòng)關(guān)系在“后福特主義”模式中呈現(xiàn)出一種靈活的、可調(diào)整的，也稱為柔性的特征。通過柔性技術(shù)、組織管理形式、生產(chǎn)模式可以生產(chǎn)出大量多樣化的、個(gè)性化的產(chǎn)品，雖然每種產(chǎn)品的需求量不多。柔性的組織形式有網(wǎng)絡(luò)組織和聯(lián)盟等，柔性生產(chǎn)理念還包括JIT生產(chǎn)、延時(shí)供應(yīng)和供應(yīng)鏈管理等，這些創(chuàng)新的概念有利于幫助企業(yè)提供一系列符合市場實(shí)際需求的產(chǎn)品和服務(wù)，后福特主義為企業(yè)組織形式創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新提供了新的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐形式。具體的福特主義和后福特主義模式特點(diǎn)見表1。

在產(chǎn)業(yè)集中和空間組織形式方面，由于福特主義注重規(guī)模效益，其企業(yè)大多集中在原料或者勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素較低廉的地區(qū)，而后福特主義產(chǎn)業(yè)則更加重視其他區(qū)域性因素，如創(chuàng)新的環(huán)境、供應(yīng)商、有各種需求的消費(fèi)者、有各種技能的勞動(dòng)力、培訓(xùn)場所和發(fā)達(dá)的生產(chǎn)服務(wù)業(yè)等，這些都是后福特主義企業(yè)所優(yōu)先關(guān)注的因素。

國內(nèi)早期的開發(fā)區(qū)類似于福特主義企業(yè)模式，以提供低廉的土地、勞動(dòng)力和優(yōu)惠的稅收政策來吸引企業(yè)進(jìn)駐，企業(yè)通過規(guī)模效應(yīng)來降低成本，獲得利潤。在這些開發(fā)區(qū)內(nèi)，產(chǎn)業(yè)集聚結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出主要是由個(gè)別主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)占主要規(guī)模，其它產(chǎn)業(yè)與其存在產(chǎn)業(yè)鏈或供應(yīng)鏈上的合作關(guān)系。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，勞動(dòng)力成本和土地要素價(jià)格的上升、生態(tài)約束的加強(qiáng)，同時(shí)，政府和企業(yè)更密切地注重知識(shí)、網(wǎng)絡(luò)化、創(chuàng)新和柔性化。開發(fā)區(qū)尤其是高新技術(shù)開發(fā)區(qū)及企業(yè)開始轉(zhuǎn)向于后福特主義模式。在后福特主義模式下，開發(fā)區(qū)企業(yè)更加關(guān)注于技術(shù)創(chuàng)新投入和信息的交流，更加注重把勞動(dòng)投入當(dāng)做企業(yè)的資產(chǎn)而不是企業(yè)的成本，企業(yè)更加需要生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的支持。開發(fā)區(qū)里的企業(yè)不再是規(guī)模導(dǎo)向，而是企業(yè)發(fā)揮各自的核心競爭力或者比較優(yōu)勢，形成產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作和技術(shù)協(xié)作的密切聯(lián)系，共同組織相關(guān)生產(chǎn)服務(wù)活動(dòng)，而這種活動(dòng)光靠單個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)能力是無法進(jìn)行的。這些活動(dòng)包括技術(shù)咨詢、質(zhì)量控制、市場調(diào)研、研究開發(fā)、培訓(xùn)和展覽活動(dòng)等。而開發(fā)區(qū)為了適合企業(yè)的這種發(fā)展需要，必須對開發(fā)區(qū)的形式作出轉(zhuǎn)型和變革，從而滿足企業(yè)發(fā)展的需要?；诶硐敫窬值母Ｌ刂髁x和后福特主義開發(fā)區(qū)特點(diǎn)可以從表2中看到。

我們從以上分析可以得出啟示，當(dāng)前開發(fā)區(qū)需要通過轉(zhuǎn)型升級來適應(yīng)后福特主義的理想格局，其轉(zhuǎn)型升級的作用和目的就是為社會(huì)和企業(yè)提供有利于創(chuàng)新的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)，轉(zhuǎn)型升級后的開發(fā)區(qū)不能只是一個(gè)產(chǎn)品生產(chǎn)地，而應(yīng)是產(chǎn)品、資本、信息、知識(shí)和技術(shù)創(chuàng)新的交流網(wǎng)絡(luò)，通過這些不同要素的交流集聚，使開發(fā)區(qū)成為一個(gè)創(chuàng)新集聚區(qū)、引領(lǐng)區(qū)、理想的生活區(qū)，從而帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、現(xiàn)階段我國開發(fā)區(qū)存在的主要問題

（一）開發(fā)區(qū)產(chǎn)城分離

我國開發(fā)區(qū)由于歷史上一直以吸引制造業(yè)集聚為主的發(fā)展方針，使得工業(yè)生產(chǎn)的功能在開發(fā)區(qū)占主導(dǎo)地位，而城市化功能的開發(fā)一直受到忽視。由于開發(fā)區(qū)城市化配套功能的缺乏，員工仍生活居住在主城區(qū)，每天早晚在居住地和工作地來回奔波，形成鐘擺效應(yīng)，增加了主城區(qū)與開發(fā)區(qū)的道路擁擠，致使很多城市出現(xiàn)遠(yuǎn)離主城的開發(fā)區(qū)白天熱火朝天，晚上一片寂靜。開發(fā)區(qū)缺乏城市化功能，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)區(qū)域不適宜生活，發(fā)展受到限制，尤其是當(dāng)前開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)急需吸引高素質(zhì)人才集聚，造成了目前開發(fā)區(qū)很難形成有利于創(chuàng)新的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，形成創(chuàng)新所需要的社會(huì)資本，從而進(jìn)一步制約了開發(fā)區(qū)城市功能和創(chuàng)新功能的開展?？梢钥匆?，開發(fā)區(qū)進(jìn)一步發(fā)展明顯受到開發(fā)區(qū)產(chǎn)城分離導(dǎo)致的缺少城市配套功能、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)不健全等問題的影響。[4]

（二）開發(fā)區(qū)服務(wù)能力欠缺

開發(fā)區(qū)目前服務(wù)能力欠缺，一個(gè)表現(xiàn)是為企業(yè)服務(wù)的效率較低，另一個(gè)表現(xiàn)是服務(wù)的功能還不完整。由于開發(fā)區(qū)一直以來主要是以生產(chǎn)制造功能為主，而服務(wù)功能較弱。很多開發(fā)區(qū)僅有的一些簡單服務(wù)活動(dòng)，如投資信息服務(wù)、中介服務(wù)等，主要是當(dāng)初隨招商引資帶來的，無論是生產(chǎn)性服務(wù)還是生活性服務(wù)功能的集聚和發(fā)展都很慢。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢看，生產(chǎn)性服務(wù)功能可以隨著制造業(yè)的發(fā)展而成長，在發(fā)展過程中制造業(yè)的生產(chǎn)效率會(huì)隨著生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的進(jìn)一步專業(yè)化而得到提高；同時(shí)，生活性服務(wù)業(yè)會(huì)由于制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚帶來的各類人口的流動(dòng)而得到發(fā)展，生活性服務(wù)業(yè)的發(fā)展也會(huì)促進(jìn)制造業(yè)生產(chǎn)效率提高和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。[5]所以說，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的相互融合。

當(dāng)前，國內(nèi)開發(fā)區(qū)的服務(wù)能力還較弱，尤其是滿足高端制造業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)還需要完善，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)能夠促進(jìn)高端制造業(yè)的發(fā)展，而高水平的生活性服務(wù)業(yè)能夠吸引更多高端人才入駐開發(fā)區(qū)，從而促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）開發(fā)區(qū)發(fā)展模式落后

由于我國改革開放初期，自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，缺乏城市規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)等原因，加上土地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素價(jià)格較低，很多開發(fā)區(qū)通過低價(jià)的生產(chǎn)要素以及較寬松的環(huán)境保護(hù)約束來吸引低層次外商投資企業(yè)入駐開發(fā)區(qū)[6]，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)缺乏內(nèi)生增長力，只能“攤大餅”式的滾動(dòng)開發(fā)，從而開發(fā)區(qū)面積也不斷擴(kuò)大，在這期間開發(fā)區(qū)發(fā)展的一些負(fù)面問題也暴露出來，例如開發(fā)區(qū)的產(chǎn)能過剩、環(huán)境污染嚴(yán)重、能源過渡消耗等。但在經(jīng)過30多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，土地、勞動(dòng)力成本、能源和環(huán)境等約束不斷加強(qiáng)，這種開發(fā)區(qū)初期發(fā)展方式無法再持續(xù)下去了，開發(fā)區(qū)增長方式需要改變，由依靠要素投入的外生型增長方式向集約化和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的內(nèi)生型增長方式轉(zhuǎn)變[7]，由“產(chǎn)業(yè)集聚”向“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新”升級，由“產(chǎn)城分離”向“產(chǎn)城融合”轉(zhuǎn)變，通過制度創(chuàng)新打造開發(fā)區(qū)的 “創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”高地和人才高地，注重開發(fā)區(qū)的服務(wù)業(yè)發(fā)展和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加快提升開發(fā)區(qū)的自主創(chuàng)新能力、可持續(xù)發(fā)展能力和國際競爭力。

（四）開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新能力不足

由于歷史的原因，開發(fā)區(qū)初期主要是依靠吸引低層次的外商投資企業(yè)入駐，其主要功能也以生產(chǎn)加工為主，其產(chǎn)業(yè)大多處于產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的低端，利潤較低，自主研發(fā)創(chuàng)新能力欠缺。當(dāng)前，提高自主創(chuàng)新能力已經(jīng)引起政府、產(chǎn)業(yè)界和理論界的高度重視。一些開發(fā)區(qū)已經(jīng)開始注重自主創(chuàng)新能力的培育，但是與國際上的一些著名的創(chuàng)新園區(qū)相比，我國開發(fā)區(qū)總體上自主創(chuàng)新能力仍然不足。一些高新技術(shù)產(chǎn)品的關(guān)鍵核心技術(shù)仍然掌握在外國人手里，例如我國每年要?jiǎng)佑?000多億美元從美國進(jìn)口芯片，其價(jià)值超過每年進(jìn)口的石油價(jià)值總額。

三、我國開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級的路徑

當(dāng)前，我國開發(fā)區(qū)要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展的特點(diǎn)，需要走內(nèi)生型增長的道路，堅(jiān)持把科技進(jìn)步和創(chuàng)新作為開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級的重要支撐，從開發(fā)區(qū)功能、空間發(fā)展、規(guī)劃和管理等角度多方面入手，通過轉(zhuǎn)型升級，營造出良好的創(chuàng)新環(huán)境，促使企業(yè)主體依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)促發(fā)展，使開發(fā)區(qū)成為科技創(chuàng)新、新興產(chǎn)業(yè)培育和集聚的創(chuàng)新型園區(qū)，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的主要引擎。[8]

（一）功能轉(zhuǎn)型升級

傳統(tǒng)的開發(fā)區(qū)是以“集聚功能”為主，通過以低價(jià)值的要素吸引企業(yè)投資入駐，從而集聚產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但是這種以集聚功能為主的開發(fā)區(qū)，其產(chǎn)業(yè)大多為“微笑曲線”的底部，以低附加值的加工和制造產(chǎn)業(yè)為主[9]，要使開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)向新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)須向“微笑曲線”的兩端延伸，也就是要以研發(fā)設(shè)計(jì)、技術(shù)開發(fā)、品牌推廣以及市場開發(fā)、銷售、物流等高附加值產(chǎn)業(yè)為主，進(jìn)一步加大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。開發(fā)區(qū)要大力引進(jìn)和發(fā)展各種服務(wù)企業(yè)和服務(wù)機(jī)構(gòu)，要?jiǎng)?chuàng)造滿足服務(wù)業(yè)發(fā)展的要求，滿足高水平的國內(nèi)外管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)的進(jìn)入軟性環(huán)境條件。

要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)以制造功能為主的模式，努力培育開發(fā)區(qū)的創(chuàng)新功能，同時(shí)，開發(fā)區(qū)要重視服務(wù)業(yè)的發(fā)展。為此，政府首先要營造有利于創(chuàng)新和服務(wù)功能提升的制度環(huán)境，其中最重要的是形成完善的、有利于創(chuàng)新和服務(wù)業(yè)發(fā)展的制度和制度創(chuàng)新環(huán)境。此外，開發(fā)區(qū)要建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的行政管理體制和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，形成保護(hù)個(gè)人權(quán)利的規(guī)范體系。行政權(quán)力的運(yùn)行必須規(guī)范，行政權(quán)力只是一種裁判權(quán)，而不是“運(yùn)動(dòng)員”，要以促進(jìn)市場公平公正和激發(fā)市場活力為制度創(chuàng)新的最終目的。

（二）空間發(fā)展轉(zhuǎn)型升級

在開發(fā)區(qū)發(fā)展過程中，其要素和產(chǎn)業(yè)不斷集聚，同時(shí)空間規(guī)模不斷擴(kuò)大，有些本來遠(yuǎn)離城區(qū)的開發(fā)區(qū)逐漸與老城區(qū)融為一體。由于開發(fā)區(qū)內(nèi)部自身發(fā)展和外部城市整體戰(zhàn)略的要求，開發(fā)區(qū)除了承擔(dān)生產(chǎn)功能外，逐漸開始承擔(dān)起城市功能來。開發(fā)區(qū)也必然要適當(dāng)調(diào)整其單一的生產(chǎn)功能，由以前主要吸引產(chǎn)業(yè)集聚、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長功能調(diào)整為圍繞創(chuàng)新發(fā)展，加強(qiáng)城市發(fā)展配套功能，每個(gè)開發(fā)區(qū)根據(jù)其不同的發(fā)展特點(diǎn)和區(qū)域發(fā)展的要求，進(jìn)行管理體制和運(yùn)行模式的創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“產(chǎn)城融合”。 在新一輪經(jīng)濟(jì)形勢下，開發(fā)區(qū)通過空間發(fā)展轉(zhuǎn)型升級，營造現(xiàn)代化的、創(chuàng)新型的新城區(qū)是其更大的使命。在其創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)程中，要注重開發(fā)區(qū)的“功能創(chuàng)新”，既包括產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新，也包括城市功能的創(chuàng)新。[9]

開發(fā)區(qū)建設(shè)要融入城市化進(jìn)程，可根據(jù)各開發(fā)區(qū)的條件，改變其單一生產(chǎn)功能，將其建設(shè)成各種綜合性新型城市經(jīng)濟(jì)區(qū)，例如創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、產(chǎn)業(yè)新城或者中央商務(wù)區(qū)等，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、商貿(mào)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)，同時(shí)完善基礎(chǔ)設(shè)施配套，優(yōu)化人居環(huán)境，加快發(fā)展社會(huì)事業(yè)，完善公共服務(wù)體系，逐步建立滿足生活需要的城市系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)功能與城市功能的有機(jī)融合。[10]另外，積極研究開發(fā)區(qū)擴(kuò)容的有效辦法。通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)聯(lián)合辦開發(fā)區(qū)等措施為開發(fā)區(qū)發(fā)展拓展新的發(fā)展空間。通過政策協(xié)調(diào)，盡可能把更多的開發(fā)區(qū)整合提升為綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)等。

（三）規(guī)劃轉(zhuǎn)型升級

由于開發(fā)區(qū)在發(fā)展初期具有要素價(jià)格優(yōu)勢和國家地方政策優(yōu)勢，很多外資為了節(jié)約生產(chǎn)成本，利用這些優(yōu)勢進(jìn)入中國沿海的各種開發(fā)區(qū)。因此，早期開發(fā)區(qū)也就沿著這種建設(shè)思路，通過加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善對外資企業(yè)服務(wù)，降低外資企業(yè)運(yùn)作成本來吸引產(chǎn)業(yè)集聚。隨著開發(fā)區(qū)發(fā)展階段的提升，土地資源等約束開始顯現(xiàn)，很多開發(fā)區(qū)對外資的引進(jìn)開始注重質(zhì)量，重視“選資”，但是開發(fā)區(qū)發(fā)展思路并未發(fā)生根本性的改變，不同的只是對引資的質(zhì)量更加重視。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，開發(fā)區(qū)的發(fā)展思路需要轉(zhuǎn)變，各地開發(fā)區(qū)可以根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況，結(jié)合各自區(qū)域的特點(diǎn)，研究制定各自未來發(fā)展的定位和方向。因此，科學(xué)制定并嚴(yán)格執(zhí)行開發(fā)區(qū)未來的規(guī)劃將對開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級非常重要，各地市開發(fā)區(qū)的建設(shè)規(guī)劃也要轉(zhuǎn)型升級。國際上成功開發(fā)區(qū)帶來的經(jīng)驗(yàn)啟示是，科學(xué)性的綜合規(guī)劃和高水準(zhǔn)的嚴(yán)格執(zhí)行才能促進(jìn)開發(fā)區(qū)長遠(yuǎn)成功發(fā)展。規(guī)劃在開發(fā)區(qū)在建設(shè)發(fā)展過程中發(fā)揮重要的引領(lǐng)作用，在開發(fā)區(qū)設(shè)立時(shí)，政府主管部門應(yīng)關(guān)注開發(fā)區(qū)的選址與所在城市土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和環(huán)境總體規(guī)劃的銜接，確保開發(fā)區(qū)的發(fā)展要與所在城市的發(fā)展方向相符合。在建設(shè)過程中，應(yīng)根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況，各開發(fā)區(qū)要通過嚴(yán)格論證，制定科學(xué)的、高起點(diǎn)的總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用和城市建設(shè)等方面，明確開發(fā)區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略、功能布局和工作措施，并在建設(shè)發(fā)展過程中嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃，保證開發(fā)區(qū)發(fā)展的科學(xué)性和一貫性。當(dāng)前為了順應(yīng)“產(chǎn)城融合”這種發(fā)展趨勢，政府應(yīng)通過科學(xué)的綜合規(guī)劃，逐步促進(jìn)一些以單一的出口加工或工業(yè)制造為主要功能的開發(fā)區(qū)，向多功能綜合性園區(qū)和現(xiàn)代化新城區(qū)轉(zhuǎn)型。[11]同時(shí)，在開發(fā)區(qū)過于集中的地方，尤其是一些規(guī)模不大的三、四線城市和縣城同時(shí)擁有幾個(gè)大小不一的開發(fā)區(qū)，造成重復(fù)投入，需要進(jìn)行整合，并對開發(fā)區(qū)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，使土地得到合理利用，實(shí)現(xiàn)國有土地資產(chǎn)的增值。因此，通過規(guī)劃轉(zhuǎn)型升級，努力將開發(fā)區(qū)建設(shè)成為宜居的新城區(qū)，使其成為推進(jìn)城市化的重要力量。

（四）管理轉(zhuǎn)型升級

開發(fā)區(qū)要能夠順利轉(zhuǎn)型升級，必須進(jìn)一步在行政管理體制和運(yùn)作機(jī)制上改革創(chuàng)新，通過改革創(chuàng)新尋求突破，在人才服務(wù)、公共社區(qū)管理等方面應(yīng)推出操作性強(qiáng)的政策措施，同時(shí)，大力弘揚(yáng)服務(wù)理念，切實(shí)提高行政管理效能，努力形成開發(fā)區(qū)體制和機(jī)制的新優(yōu)勢。同時(shí)，通過有效整合各種社會(huì)資源，增強(qiáng)各類社會(huì)中介組織和行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮社會(huì)管理的積極性，加強(qiáng)社會(huì)管理體制轉(zhuǎn)型。[12]

由于當(dāng)初是政府興辦開發(fā)區(qū)，由政府任命管委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)干部， “一套班子，兩塊牌子”，政府既處理行政事務(wù)又擔(dān)負(fù)公司職能，導(dǎo)致政府部門事務(wù)多，頭緒多的現(xiàn)象，開發(fā)區(qū)的發(fā)展容易受到當(dāng)?shù)卣块T的行政效率影響。另外，由于地方政府各自主導(dǎo)開發(fā)區(qū)規(guī)劃，大都從當(dāng)?shù)鼐植靠紤]，容易出現(xiàn)各開發(fā)區(qū)缺乏分工合作，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局雷同、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)投資和惡性競爭等問題。因此，要改變傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)政企合一的開發(fā)和管理模式，推動(dòng)開發(fā)區(qū)的行政和公司運(yùn)作分開，明確權(quán)責(zé)劃分，構(gòu)建精干、高效、服務(wù)、市場化的新體制，實(shí)現(xiàn)由“政企合一”向“政企分開”轉(zhuǎn)型。

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Abstract： Due to the changes in the internal and external environment， China's economy has entered a new stage of new normality. How the development zone upgrades to continue to lead the development of China's economy is very important. First the paper analyzed the development of the transformation and upgrading theory based on Fordism and post-fordism. Then the paper analyzed the main problems of China's development zones at this stage. Finally this paper put forward the recommendations of the development of Chinas transformation and upgrading including four paths， such as functional transformation and upgrading， transformation and upgrading of space development， planning and transformation and upgrading and management of the transformation and upgrading.

Key words： new normality； development zone transformation and upgrading； production city integration； path

責(zé)任編輯 徐 晶