十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的成就、特點(diǎn)及意義

葛志強(qiáng)

摘 要：十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)達(dá)到了新的高度，取得了一系列富有開創(chuàng)性、建設(shè)性的成就，包括首次明確黨內(nèi)法規(guī)制定的總依據(jù)、首次出臺(tái)黨內(nèi)法規(guī)制定的總規(guī)范、首次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行集中清理、首次編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作的五年計(jì)劃、修訂一批具有根本指導(dǎo)意義的黨內(nèi)法規(guī)、制定一批體現(xiàn)問(wèn)題導(dǎo)向意識(shí)的黨內(nèi)法規(guī)等，同時(shí)呈現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接與分離相結(jié)合、目標(biāo)導(dǎo)向與問(wèn)題導(dǎo)向相結(jié)合、法規(guī)制定與督促落實(shí)相結(jié)合的特點(diǎn)。完善黨內(nèi)法規(guī)體系是順應(yīng)形勢(shì)變遷、時(shí)代發(fā)展的需要，是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的基礎(chǔ)工程，是推進(jìn)全面依法治國(guó)的重要保障。

關(guān)鍵詞：十八大；黨內(nèi)法規(guī)；從嚴(yán)治黨

中圖分類號(hào)：D26 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9170（2016）03-0022-06

黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。[1]十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)取得了新成就，有了新發(fā)展，并結(jié)合時(shí)代特征賦予黨的建設(shè)科學(xué)化水平以新的意義。黨內(nèi)法規(guī)的制定與完善是黨的制度建設(shè)的核心環(huán)節(jié)，將為黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨提供重要保障，為提高黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政地位提供重要支撐，為全面推動(dòng)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家提供強(qiáng)大動(dòng)力。

一、十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的成就

黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)科學(xué)有序、穩(wěn)步推進(jìn)，取得了一系列新成就。

1.首次正式明確了黨內(nèi)法規(guī)制定的總依據(jù)。黨章是黨的總章程，規(guī)定了黨的重要制度和體制機(jī)制，是全黨必須共同遵守的根本行為規(guī)范。黨歷來(lái)重視黨章在黨的工作、黨的活動(dòng)、黨的建設(shè)等方面的指導(dǎo)作用，但并未正式在黨的文件中明確黨章在黨內(nèi)立法方面的規(guī)范地位。①2012年11月，習(xí)近平在講話中指出：“黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩”，“建立健全黨內(nèi)制度體系，要以黨章為根本依據(jù)”[2]，明確要求把黨章作為建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系的根本依據(jù)。2013年5月頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條規(guī)定“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)”，把這一原則以法規(guī)的形式確定下來(lái)，使黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)更加明確、規(guī)范。

2.首次正式出臺(tái)了黨內(nèi)法規(guī)制定的總規(guī)范。2013年5月，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》及其配套的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》同時(shí)發(fā)布，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限、制定原則、規(guī)劃計(jì)劃、起草程序、審批發(fā)布、適用解釋、審查備案和清理評(píng)估等方面做了詳細(xì)規(guī)定，是制定黨內(nèi)法規(guī)的綱領(lǐng)性文件。新的《制定條例》與1990年的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》相比，內(nèi)容更加豐富、規(guī)定更加具體、程序更加細(xì)化，是第一部正式、公開的黨內(nèi)“立法法”。

3.首次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了集中清理。2012年7月到2014年11月，中央分兩次對(duì)新中國(guó)成立至2012年6月期間由中央出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行了集中清理，廢止了1178件中的322件，宣布失效369件，繼續(xù)有效的487件，其中42件需要適時(shí)進(jìn)行修改。[3]同時(shí)，中央紀(jì)委、中央各部門和各省市區(qū)黨委也分階段對(duì)本部門本地區(qū)出臺(tái)的配套黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行了相應(yīng)清理。通過(guò)清理，及時(shí)處理了新中國(guó)成立以來(lái)至2012年7月黨內(nèi)出臺(tái)的與憲法和法律不一致、與黨章和新時(shí)期黨的路線方針政策不協(xié)調(diào)、與新形勢(shì)新任務(wù)不適應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，保證了黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

4.首次編制了黨內(nèi)法規(guī)制定工作的五年計(jì)劃。2013年11月，中央辦公廳發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》（2013-2017年），確定了黨內(nèi)法規(guī)制定的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)和基本要求，明確未來(lái)五年內(nèi)主要完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)和民主集中制建設(shè)6個(gè)領(lǐng)域37個(gè)具體方面的黨內(nèi)法規(guī)，并提出了要重點(diǎn)制定的45件黨內(nèi)法規(guī)項(xiàng)目。這是黨的歷史上首個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，將為構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)體系提供頂層設(shè)計(jì)和動(dòng)力支撐。

5.新修訂了一批具有根本指導(dǎo)意義的黨內(nèi)法規(guī)。根據(jù)新時(shí)期、新特點(diǎn)，結(jié)合長(zhǎng)期以來(lái)黨的建設(shè)的實(shí)踐成果和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，黨主動(dòng)修改、完善了一批重要的黨內(nèi)法規(guī)。如：修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和《干部教育培訓(xùn)工作條例》，對(duì)社會(huì)環(huán)境發(fā)生新的變化情況下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用和干部教育培訓(xùn)做了系統(tǒng)規(guī)劃、原則確立和程序規(guī)范；修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，重申黨的理想信念宗旨、優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)，重塑黨的紀(jì)律規(guī)矩原則、政治生活規(guī)范，既堅(jiān)持正面倡導(dǎo)又列出“負(fù)面清單”，既拉起高線又劃出底線；修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》，為加強(qiáng)和改善地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供了保障。

6.新制定了一批體現(xiàn)問(wèn)題導(dǎo)向意識(shí)的黨內(nèi)法規(guī)。十八大以來(lái)，根據(jù)全面從嚴(yán)治黨實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，中央通過(guò)制定相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)來(lái)定標(biāo)準(zhǔn)、做規(guī)范、謀長(zhǎng)遠(yuǎn)。如：組織制度方面，制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》；干部人事制度方面，出臺(tái)了《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》、《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》；規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活待遇方面，制定了《省部級(jí)干部生活待遇的若干規(guī)定》、《省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部秘書管理規(guī)定》；厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)方面，出臺(tái)了《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》以及配套的25項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度；規(guī)范公務(wù)行為方面，出臺(tái)了《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》、《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法》；等等。這些法規(guī)適應(yīng)了全面從嚴(yán)治黨新形勢(shì)新任務(wù)的需要，體現(xiàn)了黨的問(wèn)題導(dǎo)向意識(shí)和執(zhí)政理念的變化。

二、十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的特點(diǎn)

黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)在取得重大成就的同時(shí)，也呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)，反映了黨內(nèi)法規(guī)整體科學(xué)化水平的提高，也是黨要管黨、從嚴(yán)治黨新思維的體現(xiàn)。

（一）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接與分離相結(jié)合

作為構(gòu)成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的“國(guó)家法”、“硬法”和“社會(huì)法”、“軟法”[4]，二者之間長(zhǎng)期以來(lái)相互交織、部分重疊。黨的十八大以來(lái)，在修訂、制定、完善黨內(nèi)法規(guī)的過(guò)程中，中央日益注重黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律精神、程序上的銜接和實(shí)質(zhì)、內(nèi)容上的分離，以體現(xiàn)各自的性質(zhì)，發(fā)揮各自的功能。

在銜接方面，首先，黨內(nèi)法規(guī)的制定要遵守憲法和法律?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》把“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定”作為制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循的原則之一，《工作五年規(guī)劃綱要》（2013-2017年）則把“憲法為上”列為制定黨內(nèi)法規(guī)的基本要求，確保黨內(nèi)法規(guī)的制定體現(xiàn)憲法和法律的要求。其次，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容形式要符合法律規(guī)范?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》和《備案規(guī)定》區(qū)別了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，①并明確要求“黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)用條款形式表述，不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件”，使黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律保持“形似”。最后，成熟的黨內(nèi)法規(guī)要適時(shí)上升為國(guó)家法律。黨的十八屆四中全會(huì)提出：“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。黨內(nèi)法規(guī)是國(guó)家立法的一個(gè)重要源頭，通過(guò)將黨在進(jìn)行全面從嚴(yán)治黨和領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)、全面深化改革的過(guò)程中制定的一些經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)具有普遍意義、體系成熟且內(nèi)容完善的黨內(nèi)法規(guī)，適時(shí)通過(guò)法定程序上升為國(guó)家法律，充分體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的先進(jìn)性，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的相輔相成。

在分離方面，第一，黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律。黨的性質(zhì)決定了黨的各級(jí)組織及其隊(duì)伍在遵紀(jì)守法方面的嚴(yán)肅性和先進(jìn)性?！包h的各級(jí)組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國(guó)家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，堅(jiān)定理想信念，踐行黨的宗旨，堅(jiān)決同違法亂紀(jì)行為作斗爭(zhēng)?！盵5]第二，清理黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律重疊的內(nèi)容。以2015年10月新頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》為例，修訂后的“條例”刪除了70余條與刑法、治安管理處罰法等法律法規(guī)重復(fù)的內(nèi)容，一些之前與刑法等重合的貪污賄賂、失職瀆職等內(nèi)容不再出現(xiàn)于其中，使紀(jì)律與法律分開、紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法，紀(jì)律與法律的界限更清晰，黨規(guī)黨紀(jì)的針對(duì)性更強(qiáng)。第三，在語(yǔ)言表述中避免與法律條文的混淆使用。如中紀(jì)委在對(duì)原河北省委書記周本順嚴(yán)重違紀(jì)的通報(bào)中，提到“嚴(yán)重違反政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，在重大問(wèn)題上發(fā)表違背中央精神的言論，不認(rèn)真落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任，干擾、妨礙組織審查”[6]等，通篇都是“紀(jì)律語(yǔ)言”，生動(dòng)體現(xiàn)了紀(jì)委執(zhí)紀(jì)過(guò)程中紀(jì)法分開的趨勢(shì)。[7]

（二）目標(biāo)導(dǎo)向與問(wèn)題導(dǎo)向相結(jié)合

黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，既要堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)、整體推進(jìn)，體現(xiàn)目的性、前瞻性、戰(zhàn)略性，也要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、各個(gè)擊破，把握針對(duì)性、及時(shí)性、有效性。黨的十八大以來(lái)，根據(jù)黨的十八大關(guān)于黨的建設(shè)總體部署和十八屆三中、四中全會(huì)精神，黨內(nèi)法規(guī)制度的制定與完善主要是按照這兩個(gè)維度進(jìn)行。一方面，緊緊圍繞“到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”這個(gè)目標(biāo)，確定原則、明確分工，抓緊制定一批基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)。以《五年規(guī)劃綱要》為指導(dǎo)，以《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《備案規(guī)定》為原則，夯實(shí)基礎(chǔ)、穩(wěn)步推進(jìn)，視野開闊、格局清晰，正在逐步形成涵蓋黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)各領(lǐng)域的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)，使黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架基本確立。另一方面，中央突出重點(diǎn)、抓住問(wèn)題，及時(shí)制定一批實(shí)踐亟需、管用實(shí)用的黨內(nèi)法規(guī)。隨著全面從嚴(yán)治黨的逐步深入，一些舊有的黨內(nèi)法規(guī)已不能滿足形勢(shì)發(fā)展的需要，一些領(lǐng)域尚沒(méi)有相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)制度的保障，針對(duì)這些問(wèn)題，中央以保障黨員權(quán)利、發(fā)展黨內(nèi)民主、改革用人制度、加強(qiáng)基層組織、推進(jìn)作風(fēng)轉(zhuǎn)變、規(guī)范權(quán)力行使、嚴(yán)明黨的紀(jì)律、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督為重點(diǎn)，以滿足實(shí)踐迫切需要、回應(yīng)干部群眾熱切期待為抓手，及時(shí)調(diào)研、定標(biāo)立范，謹(jǐn)慎制定、嚴(yán)格落實(shí)，使實(shí)踐中出現(xiàn)的各種問(wèn)題都有據(jù)可循，凸顯中央從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的力度和決心。按照“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題-處理問(wèn)題-防范問(wèn)題”的思路，以制度化措施主動(dòng)駕馭“問(wèn)題倒逼機(jī)制”，把建立健全黨內(nèi)法規(guī)體系這一探索性工程落到實(shí)處、抓出實(shí)效。

（三）法規(guī)制定與督促落實(shí)相結(jié)合

黨的十八大以來(lái)，圍繞著黨內(nèi)法規(guī)的制定與執(zhí)行，中央主要做了以下三個(gè)方面的工作：

首先是法規(guī)制定。一方面統(tǒng)籌黨內(nèi)法規(guī)的制定工作，規(guī)范制定程序，并在制定過(guò)程中加強(qiáng)了征詢意見的范圍和力度，另一方面在征詢意見、討論形成過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)法規(guī)的宣傳和解釋。法規(guī)制定過(guò)程中在黨內(nèi)一定范圍內(nèi)征求意見本身就是對(duì)法規(guī)無(wú)形地教育普及。以本次黨章的修改為例，共經(jīng)過(guò)四個(gè)環(huán)節(jié)：認(rèn)真研究建議，作出修改決定——整合多重意見，確定修改內(nèi)容——印發(fā)征求意見稿，繼續(xù)調(diào)整完善——十八大全體代表充分討論，最終確定修正案。其中在第二個(gè)環(huán)節(jié)，就整理出了各地區(qū)各部門所提1490條意見中的實(shí)質(zhì)性意見119條，在第三個(gè)環(huán)節(jié)的第二次征求意見中，又整理了424條意見中的涉及196處、共382條實(shí)際修改意見和建議。最終經(jīng)過(guò)討論、研究、決定，以采納、部分采納或他文規(guī)定的形式回應(yīng)了這些修改意見和建議。[8]42-54其次是宣傳教育。黨內(nèi)法規(guī)制定后，通過(guò)在黨內(nèi)有針對(duì)性地進(jìn)行宣傳和教育，廣泛開展集中學(xué)習(xí)、專題黨課、專題研討等培訓(xùn)形式，使廣大黨員干部對(duì)各項(xiàng)規(guī)定和法規(guī)精神準(zhǔn)確把握，印在腦里，記在心上，以利于法規(guī)的執(zhí)行和落實(shí)。例如，《廉潔自律準(zhǔn)則》和《紀(jì)律處分條例》發(fā)布后，專門留出兩個(gè)月的時(shí)間來(lái)宣傳、教育，2016年1月1日才正式施行，期間中央紀(jì)委有關(guān)負(fù)責(zé)同志先后到中央各部委、省區(qū)市、國(guó)有企事業(yè)單位黨委（黨組）宣講了50多場(chǎng)，同時(shí)媒體跟進(jìn)宣傳，推動(dòng)兩部法規(guī)精神和內(nèi)容的傳播。最后是督促落實(shí)。十八屆三中全會(huì)以后，中央要求把黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行納入黨委督察重要內(nèi)容，建立健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行檢查常態(tài)化機(jī)制，確保制度真正成為硬約束，而不是“紙老虎”、“稻草人”，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。[8]96-99只有不斷加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，法規(guī)的精神才能得以在落實(shí)中體現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)的公信力和權(quán)威性才能得到充分保障。

三、完善黨內(nèi)法規(guī)體系的重要意義

完善黨內(nèi)法規(guī)體系作為黨的建設(shè)制度改革的重要組成部分，對(duì)于扎實(shí)推進(jìn)依規(guī)治黨、貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求，提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平具有重要意義，并將為全面推動(dòng)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家注入不竭的動(dòng)力。

（一）完善黨內(nèi)法規(guī)體系是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的基礎(chǔ)工程

第一，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)是依規(guī)治黨的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。依規(guī)治黨首先要有規(guī)可依，健全的、合理的黨內(nèi)法規(guī)體系是依規(guī)治黨的主要依據(jù)。長(zhǎng)期以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件數(shù)量龐大，種類繁多，對(duì)黨的工作的各個(gè)方面的規(guī)定不可謂不全、不細(xì)，但很多黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)的需要，與時(shí)代不符，與實(shí)踐脫節(jié)。有鑒于此，中央根據(jù)十八大“全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平”的要求，從對(duì)現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行集中清理、對(duì)部分黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行重新修訂、制定一批之前沒(méi)有而現(xiàn)實(shí)需要的黨內(nèi)法規(guī)這三個(gè)方面入手完善黨內(nèi)法規(guī)體系，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)行一次“系統(tǒng)升級(jí)”，使黨內(nèi)法規(guī)體系更加全面、更加具體、更加科學(xué)、更具可操作性，確保依規(guī)治黨有章可循、有規(guī)可依。

第二，依規(guī)治黨已成為全面從嚴(yán)治黨的切入點(diǎn)。全面從嚴(yán)治黨，一方面需要態(tài)度嚴(yán)肅、過(guò)程嚴(yán)謹(jǐn)，另一方面需要規(guī)范嚴(yán)格，懲戒嚴(yán)厲，“依規(guī)治黨”則有效地把這兩個(gè)方面結(jié)合起來(lái)。首先，黨的十八大以來(lái)，“從嚴(yán)治黨”上升到了黨和國(guó)家發(fā)展全局的高度，全方位整治有序推進(jìn)。先后開展群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)和“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育活動(dòng)，激發(fā)黨的內(nèi)在動(dòng)力；堅(jiān)持打擊腐敗高壓態(tài)勢(shì)，“老虎蒼蠅一起打”，對(duì)黨的肌體形成壓力。同時(shí)進(jìn)行的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)則把黨的系列教育實(shí)踐和反腐倡廉成果以制度的形式固定下來(lái)，固本夯基，維持黨的活動(dòng)能量。其次，完善的黨內(nèi)法規(guī)不僅會(huì)以“法”的形式為黨繼續(xù)深化各種教育實(shí)踐活動(dòng)和反腐倡廉提供強(qiáng)有力的制度保障，其本身的規(guī)范特征和導(dǎo)向特性也為從嚴(yán)治黨架構(gòu)起了框架，明確了方向。負(fù)面清單、獎(jiǎng)懲規(guī)定、行為原則、程序規(guī)范等一系列具有約束力的法規(guī)條文使依規(guī)治黨具體化，成為全面從嚴(yán)治黨賴以落實(shí)的基礎(chǔ)和手段。

第三，黨內(nèi)法規(guī)體系為黨的建設(shè)主線和布局提供支撐，從根本上推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨。黨的十八大提出，牢牢把握加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè)這條主線，全面加強(qiáng)黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)和制度建設(shè)。推動(dòng)落實(shí)黨的建設(shè)主線和五位一體布局是一個(gè)科學(xué)化的過(guò)程，離不開黨內(nèi)法規(guī)。從“科學(xué)化”方面來(lái)看，“科學(xué)化”本身就包含著健全相關(guān)法規(guī)制度的要求，因此，完善黨內(nèi)法規(guī)體系既是黨的建設(shè)主線和五大建設(shè)的目標(biāo)，也是合規(guī)律的結(jié)果——“科學(xué)化”的最終走向，就是建立起涵蓋黨的建設(shè)各領(lǐng)域的內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。從“過(guò)程”來(lái)看，黨的建設(shè)主線和五大建設(shè)是個(gè)系統(tǒng)工程，既需要頂層設(shè)計(jì)、實(shí)踐推動(dòng)，也需要正向引領(lǐng)、負(fù)向督促，逐漸完善的黨內(nèi)法規(guī)體系以其建構(gòu)性、規(guī)范性和強(qiáng)制性正好起到這兩方面的支撐和保障作用。一定意義上，全面從嚴(yán)治黨作為全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的過(guò)渡階段，其落腳點(diǎn)和動(dòng)力源就在于不斷健全的黨內(nèi)法規(guī)體系。

（二）完善黨內(nèi)法規(guī)體系是推動(dòng)全面依法治國(guó)的重要保障

依規(guī)管黨治黨是依法治國(guó)的重要前提和政治保障。只有把黨建設(shè)好，國(guó)家才能治理好。[9]完善黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依規(guī)治黨，能為全面推進(jìn)依法治國(guó)提供根本保證。

第一，黨內(nèi)法規(guī)是憲法等法律精神和原則的具體化?！包h必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，黨內(nèi)法規(guī)既是貫徹這一要求的窗口，也是憲法等法律精神和原則在黨內(nèi)的具體體現(xiàn)。憲法明確規(guī)定必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于我們這樣一個(gè)長(zhǎng)期執(zhí)政的黨來(lái)說(shuō)，除了要遵守憲法和法律，還必須有更具針對(duì)性的規(guī)定來(lái)約束黨的執(zhí)政行為，服務(wù)于維護(hù)黨的執(zhí)政地位。黨內(nèi)法規(guī)把憲法和法律對(duì)國(guó)家、社會(huì)和公民的要求具體到對(duì)黨、黨的組織和黨員的要求上，比國(guó)家法律更加嚴(yán)格，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家法律與執(zhí)政主體的有效銜接和合理延伸。黨內(nèi)法規(guī)體系不斷完善的過(guò)程，就是主動(dòng)更好地體現(xiàn)憲法等法律精神和原則的過(guò)程，就是依規(guī)治黨與依法治國(guó)的結(jié)合更加深入、更加緊密的過(guò)程。

第二，黨內(nèi)法規(guī)是國(guó)家法律的來(lái)源之一。這里的“來(lái)源”主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，在原則方面，黨內(nèi)法規(guī)的制定要求統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)編制、突出重點(diǎn)、整體推進(jìn)，在制定時(shí)要堅(jiān)持“從黨的事業(yè)發(fā)展需要和黨的建設(shè)實(shí)際出發(fā)”、“以黨章為根本依據(jù)，貫徹黨的理論和路線、方針、政策”、“維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性”等原則，這些具有指導(dǎo)和規(guī)范意義的法規(guī)制定原則可以適當(dāng)?shù)亟梃b到國(guó)家法律的制定當(dāng)中，以建立自身的法律制定思想引導(dǎo)體系。其次，在程序方面，黨內(nèi)法規(guī)的制定要求堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)、明確目標(biāo)，制定時(shí)要在一定范圍內(nèi)進(jìn)行討論、吸收意見，制定后要督促落實(shí)、檢查反饋，并對(duì)黨內(nèi)法規(guī)開展定期清理等等，這些措施體現(xiàn)出的科學(xué)立法、民主立法、嚴(yán)格管法的理念，對(duì)國(guó)家法律法規(guī)體系的完善有一定的借鑒意義。最后，在內(nèi)容方面，隨著形勢(shì)發(fā)展，部分經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)具有普遍性的黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)過(guò)合法程序上升為國(guó)家法律，將為國(guó)家法律體系注入能量。

第三，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范主體是國(guó)家治理的主要執(zhí)行主體。截至2014年底，中國(guó)共產(chǎn)黨黨員人數(shù)達(dá)到8779.3萬(wàn)名，基層組織436萬(wàn)個(gè)，基本涵蓋國(guó)家政治生活和社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。其中，既包括掌握行政權(quán)力的各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，也包括享有決策權(quán)力的各級(jí)黨組織，他們?cè)谪瀼貓?zhí)行全面依法治國(guó)、推動(dòng)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化過(guò)程中扮演著重要角色。如何對(duì)這部分群體和組織進(jìn)行有效約束，考驗(yàn)著管黨治黨的能力和水平，也考驗(yàn)著法治國(guó)家的層次和實(shí)質(zhì)。完善的黨內(nèi)法規(guī)體系在國(guó)家法律之前為黨員、黨的干部、黨的組織以及他們之間的活動(dòng)程序和權(quán)力運(yùn)行過(guò)程戴上了一頂“緊箍咒”，比法律更嚴(yán)格地約束他們的行為，為全面推進(jìn)依法治國(guó)打下良好的基礎(chǔ)。黨內(nèi)法規(guī)體系的不斷健全，全面從嚴(yán)治黨在依規(guī)治黨層次上的不斷深化，其過(guò)程本身具有的教育啟發(fā)意義給全黨和社會(huì)，尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和各級(jí)黨組織帶來(lái)的法治思想培育，則在思想上為推進(jìn)全面依法治國(guó)做了啟蒙準(zhǔn)備。

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責(zé)任編校 王學(xué)青

Achievements， Features and Significance of Construction of Intra-Party Laws and Regulations Since the 18th Party Congress

GE Zhiqiang （Research Department for the Construction of the Party， Party School of the CPC Central Committee， Beijing 100091， Beijing， China）

Abstract： Since the 18th National Congress of the Party， construction of intra-Party laws and regulations has reached a new height and made a series of constructive and pioneering achievements. For the first time， we made clear the overall basis of intra-Party laws and regulations； for the first time， we put forward the general norms for the construction for the first time， we made a comprehensive sorting-up of intra-Party laws and regulations， established the Five-Year Plan for the construction of intra-Party laws and regulations， and revised some fundamentally instructive intra-Party laws and regulations. Some problem-oriented intra-Party laws and regulations are to be formulated. Whats more， the achievements we have made also represent the combination of and detachment from national laws and intra-Party laws and regulations， the combination of aim-orientation and problems-orientation and the combination of making laws and regulations and the implementation of them. The improvement of the system of intra-Party laws and regulations is a response to the fluxes and calls of the time， the foundation for the strict administration of the Party and an important guarantee for a comprehensive government of the country by law.

Key words： 18th National Congress of the Party； intra-Party laws and regulations； strict administration of the Party