我國開征房產(chǎn)稅的目標、爭議及建議

翟一

摘要：文章簡述了我國開征房產(chǎn)稅的可能目標，結(jié)合試點的情況分析了這些目標達成的可能性和存在的爭議，并論述了我國開征房產(chǎn)稅有待解決問題。主要結(jié)論如下：房產(chǎn)稅的抑制房價和提高地方財政收入的作用都很有限，應(yīng)設(shè)置合理的稅制以防止房產(chǎn)稅的征收加重低收入家庭的負擔。征收房產(chǎn)稅除了要合理合法并建設(shè)配套設(shè)施和機構(gòu)外，更重要的是要采取謹慎的態(tài)度，確保房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)和社會的穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：房產(chǎn)稅；爭議；建議

一、前言

目前，開征房產(chǎn)稅的財政政策越來越得到廣泛的關(guān)注。2003年我國開始了32個縣市的房產(chǎn)稅空轉(zhuǎn)工作，直到2011年重慶和上海才頒布了《個人住房征收房產(chǎn)稅試點的暫行辦法》。試行幾年來，試點地區(qū)房價似乎沒有受到明顯的影響，房產(chǎn)稅總額也較小，于是房產(chǎn)稅是否應(yīng)該全面開征又一次受到爭議。2014年兩會期間，全國政協(xié)委員黃澤明就提議“終止房產(chǎn)稅試點”，而清華大學(xué)蔡繼明教授則認為應(yīng)該盡快開征房產(chǎn)稅。

房產(chǎn)稅是否應(yīng)該征收應(yīng)考慮其是否能實現(xiàn)預(yù)定目標。故本文先介紹我國開征房產(chǎn)稅可能的目標，結(jié)合試點情況來看房產(chǎn)稅的目標實現(xiàn)情況，并討論與之相關(guān)的爭議。然后本文列舉了開征房產(chǎn)稅所必須面對的問題。

二、我國開征房產(chǎn)稅的目標及其爭議

目前學(xué)界認為我國開征房產(chǎn)稅的目標主要是抑制房價上漲。除此之外還有若干其他目標，最主要的是調(diào)節(jié)收入分配和提高地方政府的財政收入。對于不同的目標，稅收的設(shè)置就會不一樣，比如如果是為了調(diào)節(jié)收入分配，則應(yīng)該將房產(chǎn)稅看成是行為稅，設(shè)定合理的減免條款，保證低收入人群對住房的需求；如果是為了提高政府的財政收入，那么免稅面積和低稅基就無法保證房產(chǎn)稅的足量和穩(wěn)定。無論是基于哪一個目標，對于我國開征房產(chǎn)稅依然爭議不斷。

（一）房產(chǎn)稅能抑制房價么？

我國大部分城市都在前十幾年經(jīng)歷了房價的快速增長階段，目前住房價格過高已經(jīng)成為不爭的事實。為了解決居民買房難和防止房地產(chǎn)泡沫，中央和地方政府、央行制定了一系列旨在抑制住房價格上漲的若干措施，目前看來收效有限。于是開征房產(chǎn)稅以解決房價過快上漲成了業(yè)界猜測的房產(chǎn)稅的主要目標。但是學(xué)界對于房產(chǎn)稅究竟能不能抑制房價上漲仍沒有統(tǒng)一的答案。理論界對此有三種不同觀點：傳統(tǒng)觀點、收益觀點和新觀點。傳統(tǒng)觀點認為房產(chǎn)稅最終會由消費者承擔，因而房產(chǎn)價格會上升；收益觀點認為稅收將用于提升公共建設(shè)，進而內(nèi)化為房產(chǎn)價值；新觀點認為房產(chǎn)稅對房價影響不確定，有可能會使房價下降。實證方面，況偉大（2012）對OECD國家的實證分析發(fā)現(xiàn)房產(chǎn)稅的確降低了房價，但發(fā)達國家的經(jīng)驗可否用于我國還未可知；彭加亮（2015）采用上海的數(shù)據(jù)得出房產(chǎn)稅雖抑制了房價的過快上漲，但收效甚微。況偉大（2012）認為預(yù)期才是決定房價的關(guān)鍵問題，他采用問卷調(diào)查方法分析了北京居民對房產(chǎn)稅和房價關(guān)系的預(yù)期，認為總體而言開征房產(chǎn)稅對抑制房價作用有限。

另外為了保證居民的基本生活和防止稅收的累退制傾向，目前試點均設(shè)置了免稅面積或免征額，使得該項稅收的征收范圍有限，只能對部分房價進行調(diào)控。在上海大戶型住房價格有所抑制，而小戶型住房在短期內(nèi)由于需求的上升而價格上漲，反而抵消了房產(chǎn)稅對住房價格的抑制效果。

住房除了居住功能外，許多家庭買房是為了投機。普遍認為在中國征收房產(chǎn)稅要盡量保證居民基本的居住要求，真正要打擊的是房產(chǎn)的投機行為。目前上海和重慶的試點所采用的征收范圍并不相同，上海是采用增量征收，即只對新增住房征收，而重慶采用的高端存量增收，即對高端住房征收。兩種征收范圍都不能很好的抑制房產(chǎn)投機行為。比如在上海可以買賣二手房進行投機，在重慶可以買賣非高端的住宅進行投機。投機行為不能很好的抑制，就無法做到對房價的有效抑制。因此若要發(fā)揮房產(chǎn)稅的抑制房價功能，就要將各種房產(chǎn)投機行為考慮進去。

（二）房產(chǎn)稅能調(diào)節(jié)收入分配么？

目前業(yè)界認為房產(chǎn)稅的征收一定會有免稅面積或者免征額的。如果沒有免稅面積并實行統(tǒng)一稅率，則并不能實現(xiàn)稅收的累進。反而因為低收入家庭可能將全部財力放到住房中，而高收入家庭有更多的剩余資金投入到其他資產(chǎn)中，使得財產(chǎn)稅的征收讓低收入的家庭的稅負上升幅度大于高收入家庭，這便失去了收入分配調(diào)節(jié)功能。另外如果稅率定的過低，也不能有效調(diào)節(jié)收入分配。因此目前對中國開征房產(chǎn)稅的爭議之一便是免稅面積、免征額和稅率到底怎么確定。這些都將影響房產(chǎn)稅的收入分配調(diào)節(jié)功能。

另外房產(chǎn)稅的征收同樣會影響租房市場，由于出租房往往是房東的二套房，房產(chǎn)稅會使出租房的保有成本上升，而上升的成本在中短期內(nèi)很有可能會轉(zhuǎn)嫁到租房者身上。

重慶試點后的實證分析顯示，開征房產(chǎn)稅之后低收入家庭的儲蓄率反而變高了。這有幾個方面的原因，第一個可能是由于免征稅的住房更加緊俏，從而使這些房產(chǎn)價格上升，而這些房產(chǎn)的主要購買者就是低收入家庭；第二個可能是這些家庭要為未來可能增加的房產(chǎn)稅的支出做準備；第三個可能是沒房族要面臨更高的租金。這說明房產(chǎn)稅雖然可以調(diào)節(jié)收入分配，但若設(shè)置不好可能也會增加低收入家庭的負擔。

如前文所述，目前房產(chǎn)稅試點條款并不能有效抑制房產(chǎn)投機行為，高收入家庭依然可以找到規(guī)避房產(chǎn)稅的辦法，因此很多高收入家庭并沒有通過房產(chǎn)稅進行收入分配的調(diào)節(jié)。

總之要想房產(chǎn)稅能很好的調(diào)節(jié)收入分配，還需要對房產(chǎn)稅的征稅范圍、稅基等要素仔細斟酌。

（三）房產(chǎn)稅能提高地方政府財政收入么？

目前試點城市的房產(chǎn)稅都存在起征點高、稅基低的問題。這直接導(dǎo)致了房產(chǎn)稅的總額很小。上海稅務(wù)局2012年的統(tǒng)計資料顯示，雖然繳納比例很高，但2012年上海個人住房房產(chǎn)稅收入僅為2.25億元，這僅相當于上海市本級一般預(yù)算收入的千分之一不到。重慶的情況也極其相似，2011年重慶的個人住房房產(chǎn)稅收入為1.5億元，僅相當于當年地方財政收入的0.05%。這與在很多國家房產(chǎn)稅是整個稅收的主體地位的情況大相近庭。比如在澳大利亞、英國和愛爾蘭，房產(chǎn)稅是地方政府的唯一稅種。

有學(xué)者認為征收房產(chǎn)稅的一個重要目的就是用房產(chǎn)稅來代替目前的土地出讓金。因為土地出讓金由于土地資源的稀缺性而不可持續(xù)，而房產(chǎn)稅穩(wěn)定而且可持續(xù)。但從目前的試點情況來看，房產(chǎn)稅收入遠小于土地出讓金收入。如國土資源部公布2013年房產(chǎn)稅繳納額僅為1億元，而土地出讓金收入為2000億元。

那么能否通過提高征稅范圍和稅基來增加稅收呢？由于我國人均收入尚未達到較高水平，提高征稅范圍和稅基無疑會加重普通百姓負擔，很可能會降低他們的生活水平，故這種方法是不可取的。綜上所述，目前在中國將房產(chǎn)稅看成是增加地方稅收的途徑并不現(xiàn)實。

另外一個值得注意的問題是從試點情況看，房產(chǎn)稅的實施難度很大，成本很高。因為繳納人的情況各不相同，需要一個一個核實，而且房產(chǎn)市場價值需要專業(yè)的人士或者機構(gòu)進行評估。由于房產(chǎn)稅是每年征收，因此每年都需要進行審核。除此之外，防止房產(chǎn)稅相關(guān)腐敗的滋生也需要投入大量的人力物力。而花費如此之大卻只能增加不到千分之一的地方稅收，很可能得不償失，這也將降低稅收部門工作的積極性。

三、我國開征房產(chǎn)稅面臨的問題和建議

（一）合理性和合法性問題

我國開征房產(chǎn)稅的合理性和合法性一直備受爭議，主要有以下幾個方面問題：

首先，房產(chǎn)稅雖然是我國新的稅種，但在推出之前，有關(guān)房地產(chǎn)的稅收就已經(jīng)存在多種，還有附加在土地上的各種費用，其中有許多都與房產(chǎn)稅是相關(guān)的。若不對當前的稅制進行改革，開征房產(chǎn)稅無疑會造成重復(fù)征稅。而重復(fù)征稅會使稅收喪失公平和效率，是任何一個稅制都應(yīng)該極力避免的。因此在開征房產(chǎn)稅前，就需要對當前的稅制進行調(diào)整，而這是個艱難而復(fù)雜的過程。

另外，在試點中，省級政府對試點地的稅法有解釋權(quán)，并能制定征收細則，而這與當前的《立法》是相違背的。雖然省級政府可以獲得授權(quán)，但授權(quán)的最高的五年期限即將滿。未來的房產(chǎn)稅如何實施，還需要相關(guān)法律的支持。

再者，法律的制定有“法不溯及既往”的原則，即不能用當前的法律去指導(dǎo)人們過去的行為。根據(jù)這個原則，在征收房產(chǎn)稅之前購買的住房不應(yīng)該被征收房產(chǎn)稅，因此只能對新購買的住房征稅。這就會產(chǎn)生一個問題，那就是征收房產(chǎn)稅之前和之后，購房者所受待遇可能大不一樣。如不能做好征稅前后的平穩(wěn)過渡，可能會對導(dǎo)致房價的大幅波動，造成房地產(chǎn)市場的動蕩。這是我國開征房產(chǎn)稅需要注意和討論的問題。

（二）配套問題

征收房產(chǎn)稅需要解決一系列配套問題，這主要有三點：

第一是需要建立和完善全國聯(lián)網(wǎng)的房產(chǎn)信息系統(tǒng)，登記所有家庭及其房產(chǎn)等信息。這可以使稅務(wù)機關(guān)掌握真實準確的應(yīng)納稅信息，防止偷稅漏稅情況的發(fā)生，并簡化稅務(wù)機關(guān)的審核工作，降低征稅成本。

第二是建立專業(yè)的房產(chǎn)價值評估機構(gòu)。該機構(gòu)可以由政府設(shè)立，也可以委托獨立機構(gòu)評估。目前我國還沒有專門的評估機構(gòu)，若無法準確的對房產(chǎn)市場價格和動態(tài)進行衡量，則可能導(dǎo)致稅收的公平性。無論是采用何種方法，其評估成本較高也是要開征房產(chǎn)稅所要解決的問題。

第三是需要一系列相關(guān)部門的協(xié)助。因為住房和個人信息需要逐戶進行審查，這就容易滋生稅收人員和評估人員的腐敗問題，需要有專門的機構(gòu)進行監(jiān)督。另外還需要設(shè)立專門機構(gòu)處理稅務(wù)部門和納稅人有關(guān)房產(chǎn)稅的糾紛。

（三）風險問題

目前我國經(jīng)濟的發(fā)展依然需要房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)做支撐，特別是如今我國經(jīng)濟發(fā)展已從快車道進入到中速車道，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定對于我國經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展十分重要。房產(chǎn)稅制度如果構(gòu)建的不好，可能會導(dǎo)致一系列的風險的發(fā)生。這里要著重關(guān)注兩個方面的問題：第一是要保證低收入家庭的稅負不加重，防止社會動蕩；第二是要保證房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)發(fā)展，保證中國經(jīng)濟的穩(wěn)定。因此在房產(chǎn)稅的設(shè)置上應(yīng)該謹慎，盡量考慮全面，處理好各方面的矛盾，不能急功近利，避免沒有做好充分準備就全面開征房產(chǎn)稅，而忽略其可能產(chǎn)生的風險。

四、總結(jié)

我國開征房產(chǎn)稅可能有三個主要的目標，從理論分析和試點情況來看，降低房價的作用很薄弱，且也無法有效提升地方政府的財政收入。雖然依然存在爭議，但調(diào)節(jié)收入分配是目前我國房產(chǎn)稅唯一可能實現(xiàn)的目標。房產(chǎn)稅具體如何去實施，應(yīng)該圍繞其要實現(xiàn)的目標謹慎安排。

房產(chǎn)稅試點已經(jīng)經(jīng)歷了五年時間，暴露了不少問題，包括稅收過少、對房價上漲抑制作用不大、征收成本高、難度大等。在全面推廣之前都需要得到妥善解決。除此之外也要做好立法和配套的建設(shè)。筆者認為征收房產(chǎn)稅的一切制度和原則都應(yīng)該建立在謹慎的基礎(chǔ)之上，考慮各種風險并切實采取對策，以確保稅收制度的安全改革和國家經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展。若無法保證其實施的安全性，不如等到時機更為成熟之后再考慮。

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（作者單位：江蘇經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）