完善政府采購內(nèi)部控制的思考

潘福利

摘要：隨著行政事業(yè)政府采購規(guī)模的日益增長，政府采購工作已成為行政事業(yè)單位日常工作的重要組成部分，為做好政府采購工作，保證活動(dòng)的順利開展，就要完善政府采購內(nèi)部控制制度，規(guī)范政府采購行為。本文針對(duì)行政事業(yè)單位政府采購過程中內(nèi)部控制存在的問題進(jìn)行分析并提出相應(yīng)的對(duì)策，希望為行政事業(yè)單位加強(qiáng)政府采購內(nèi)部控制提供參考。

關(guān)鍵詞：政府采購；內(nèi)部控制；預(yù)算

一、加強(qiáng)政府采購內(nèi)部控制的背景

政府采購是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，政府采購法實(shí)施以來，政府采購工作取得了顯著成效， 2002年我國政府采購總規(guī)模為1009億元，2013年上升到16381億元，十年間增長了16倍， 同時(shí)，政府采購活動(dòng)也暴露出質(zhì)量不高、效率低下等問題。內(nèi)部控制制度是單位內(nèi)部管理的重要措施，是以預(yù)防為主的制度，目的在于通過有效的制度安排來規(guī)范單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、不相容崗位的工作人員受到既定制度的約束，防止錯(cuò)誤和舞弊的行為發(fā)生，保證單位活動(dòng)安全、有序的運(yùn)行。古人云：嚴(yán)控則強(qiáng)，失控則弱，無控則亂。由于內(nèi)部控制不健全，在實(shí)施政府采購過程中，一些單位或個(gè)人為了小團(tuán)體或個(gè)人的利益，損害了國家和社會(huì)的公共利益時(shí)有發(fā)生.給政府采購活動(dòng)的推行和管理工作帶來負(fù)面影響。為此，建立和完善政府采購內(nèi)部控制制度，規(guī)范政府采購行為顯得尤為重要。

二、政府采購內(nèi)部控制的目標(biāo)與現(xiàn)狀

（一）政府采購內(nèi)部控制的目標(biāo)

1. 保證政府采購管理和程序合法合規(guī)。內(nèi)部控制制度要求實(shí)施政府采購活動(dòng)必須嚴(yán)格執(zhí)行國家發(fā)布的《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。

2. 保證財(cái)政性資金的使用效率和國有資產(chǎn)安全。完好的內(nèi)部控制制度，是政府采購資金和單位財(cái)產(chǎn)安全的制度保障。

3. 保證政府采購相關(guān)部門信息報(bào)告的真實(shí)性和可靠性。真實(shí)、可靠的信息為單位領(lǐng)導(dǎo)正確決策，為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)發(fā)展提供參考依據(jù)，同時(shí)有利于維護(hù)政府部門的誠信度和公信力，維護(hù)政府部門在人民群眾中的良好形象和聲譽(yù)。

4. 促進(jìn)政府采購管理水平，提高工作效率。要求采購單位結(jié)合自身?xiàng)l件，制定符合本單位實(shí)際的內(nèi)部控制制度，通過健全有效的內(nèi)部控制，明確職責(zé)、規(guī)范程序、有效監(jiān)督，不斷提高政府采購管理水平和工作效率。

（二）政府采購內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

1. 政府采購內(nèi)部控制意識(shí)不強(qiáng)，內(nèi)部管理制度不健全。行政事業(yè)單位的資金來源，主要是財(cái)政撥款，包括同級(jí)財(cái)政撥款和上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助，實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制度，相對(duì)于企業(yè)的成本核算和權(quán)責(zé)發(fā)生制而言，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)顯得比較簡單。所以，到目前為止，很少有行政事業(yè)單位建立自己的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，制定行之有效的內(nèi)部控制制度，或者設(shè)計(jì)完整的內(nèi)部控制體系。

2. 政府采購執(zhí)行效果不理想，程序不規(guī)范。按照規(guī)定，政府采購程序?yàn)椋侯A(yù)算單位年初編制年度采購計(jì)劃連同部門預(yù)算報(bào)同級(jí)人大批準(zhǔn)→預(yù)算單位年中需要采購時(shí)按照批復(fù)的品目向同級(jí)政府采購管理部門上報(bào)采購計(jì)劃→政府采購管理部門批復(fù)采購方式和組織形式→預(yù)算單位根據(jù)批復(fù)方式實(shí)施政府采購活動(dòng)→組織驗(yàn)收入庫等程序，但在實(shí)際操作過程中，一些單位或部門由于缺乏規(guī)范的程序約束和監(jiān)督機(jī)制，出現(xiàn)隨意變更采購方式、分拆項(xiàng)目化整為零甚至不履行申報(bào)采購手續(xù)就直接采購等現(xiàn)象。

3. 采購主體多樣化，專業(yè)人才缺乏。隨著政府采購規(guī)模的日益擴(kuò)大，政府采購業(yè)務(wù)由單一貨物類擴(kuò)展到貨物、工程和服務(wù)等項(xiàng)目，由于行政事業(yè)單位活多人少，出現(xiàn)了“誰需求，誰采購，誰操作”，把政府采購工作分散到各部門、各科室去。而政府采購是一項(xiàng)面向市場(chǎng)、涉及法律、談判、合同等方方面面專業(yè)性、政策性很強(qiáng)的工作，不同于常規(guī)的采購業(yè)務(wù)。要求負(fù)責(zé)采購的人員不僅要熟悉采購程序，還要掌握相關(guān)的專業(yè)知識(shí)和操作技能，涉及到專用設(shè)備的，還要有所了解，這在一定程度上影響了政府采購工作效率和執(zhí)行效果。

4. 招投標(biāo)工作出現(xiàn)“低價(jià)論”，評(píng)標(biāo)專家缺乏社會(huì)責(zé)任感。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第三十四條規(guī)定，政府采購招標(biāo)評(píng)標(biāo)方法分為最低標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)分法。最低評(píng)標(biāo)價(jià)法是指投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實(shí)質(zhì)性要求且投標(biāo)報(bào)價(jià)最低的供應(yīng)商為中標(biāo)侯選人的評(píng)標(biāo)方法。綜合評(píng)分法，是指投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實(shí)質(zhì)性要求且按照評(píng)審因素的量化指標(biāo)評(píng)審得分最高的供應(yīng)商為中標(biāo)侯選人的評(píng)標(biāo)方法。在評(píng)標(biāo)過程中，評(píng)標(biāo)專家一是大多數(shù)不具備評(píng)審?fù)稑?biāo)報(bào)價(jià)是否低于成本的能力，二是為了避閑、省事、給自己帶來不必要的麻煩，經(jīng)常把最低評(píng)價(jià)法簡單地變成了最低價(jià)中標(biāo)法，不管投標(biāo)企業(yè)的技術(shù)能力、質(zhì)量水平以及資金狀況如何、唯以價(jià)格作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。引發(fā)了惡性低價(jià)搶標(biāo)現(xiàn)象，導(dǎo)致工程質(zhì)量差，履約效率低、項(xiàng)目生命周期縮短等。

三、政府采購內(nèi)部控制主要問題的成因

（一）認(rèn)識(shí)上的偏差

《政府采購法》雖然頒布實(shí)施了十幾年，政府也加大了宣傳力度，強(qiáng)化單位的采購意識(shí)。但是還是有些單位的領(lǐng)導(dǎo)簡單的認(rèn)為政府采購就是簡單的購買實(shí)物，只要按照規(guī)定程序采購就行了，不需要建立內(nèi)部控制制度。

（二）沒有設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)和配套專職人員

由于行政事業(yè)單位編制少，工作人員不多，工作量大等特點(diǎn)，導(dǎo)致了許多單位一人身兼兩職，甚至身兼數(shù)職，從而造成不相容崗位兼職等現(xiàn)象，如購買兼保管，驗(yàn)收兼付款等行為，容易產(chǎn)生舞弊和腐敗，防范措施不嚴(yán)。

（三）預(yù)算與采購脫節(jié)

行政事業(yè)單位的部門預(yù)算是按照量力而行、量入為出，保證重點(diǎn)、兼顧一般，先保吃飯、后搞建設(shè)的原則。所以年初政府采購預(yù)算編制比較粗放，大部分沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目和采購數(shù)量，在執(zhí)行過程中，出現(xiàn)預(yù)算與采購相脫節(jié)現(xiàn)象，如同一品種、品牌和款式的貨物在同一年度內(nèi)多次采購、多次付款、多次驗(yàn)收，造成重復(fù)勞動(dòng)，浪費(fèi)資源，影響工作效率。

四、完善政府采購內(nèi)部控制的應(yīng)對(duì)措施

（一）強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)

一項(xiàng)工作在一個(gè)單位中執(zhí)行得好與壞，主要領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度很重要，比如計(jì)劃生育、綜合治理工作等實(shí)行一票否決制。政府采購應(yīng)與單位的績效掛鉤，促使單位把該項(xiàng)工作擺上重要議事日程，形成主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)的良好局面。

（二）設(shè)立專門機(jī)構(gòu)和采購人員

政府采購工作涉及到財(cái)務(wù)、技術(shù)、營銷、審計(jì)、合同、談判等多方面的內(nèi)容，要求相關(guān)人員具備較高的業(yè)務(wù)知識(shí)和良好的職業(yè)道德。所以一個(gè)單位要做好政府采購活動(dòng)，應(yīng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，明確每個(gè)崗位每位采購人員的工作職責(zé)，避免由一個(gè)人完成一項(xiàng)業(yè)務(wù)的全過程，或權(quán)利相對(duì)集中在少數(shù)人的手里，形成預(yù)算、采購、付款、驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)互相牽制、相互配合，把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，降低舞弊和腐敗機(jī)會(huì)。

（三）消除預(yù)算與采購不對(duì)稱現(xiàn)象

每年年度終了，財(cái)政部門牽頭協(xié)同政府采購管理單位、財(cái)務(wù)、審計(jì)、監(jiān)察等有關(guān)部門對(duì)行政事業(yè)單位定期或不定期的進(jìn)行監(jiān)督檢查，除了檢查財(cái)政性使用資金是否合法、合規(guī)以外，還要對(duì)單位的政府采購進(jìn)行專項(xiàng)檢查，并將檢查結(jié)果向同級(jí)政府和人民代表大會(huì)反饋，作為該單位下一年度部門預(yù)算及當(dāng)年年度績效考評(píng)的參考依據(jù)。避免資金使用的隨意性和人為因素，從而在制度上控制單位預(yù)算執(zhí)行和政府采購走樣，給采購單位蓋上無形的監(jiān)督網(wǎng)。

（四）建立評(píng)標(biāo)專家信息庫

隨著政府采購規(guī)模的多樣化、范圍的擴(kuò)展和領(lǐng)域的延伸，政府采購涉及的內(nèi)容有市場(chǎng)營銷、招投標(biāo)、合同、法律等方面的知識(shí)，所以建立既熟悉技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律專業(yè)知識(shí)，又有良好的職業(yè)道德和評(píng)標(biāo)工作經(jīng)歷的評(píng)審專家?guī)焓潜ＷC政府采購的堅(jiān)強(qiáng)后盾。一方面，對(duì)專家分行業(yè)管理，定期聯(lián)絡(luò)，每季度向?qū)＜壹陌l(fā)政府采購工作簡報(bào)。二是對(duì)專家進(jìn)行考評(píng)，有無違規(guī)違紀(jì)行為和評(píng)標(biāo)質(zhì)量差現(xiàn)象。

（五）完善內(nèi)部控制制度

1. 事前預(yù)防?！吨腥A人民共各國政府采購法實(shí)施條例》中指出，有必要制定條例，完善政府采購制度，進(jìn)一步促進(jìn)政府采購的規(guī)范化、法制化，構(gòu)建規(guī)范透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、監(jiān)督到位、嚴(yán)格問責(zé)的政府采購機(jī)制。旨是在把采購可能產(chǎn)生的不良行為消滅在萌芽狀態(tài)，在現(xiàn)實(shí)工作中，各采購單位及監(jiān)督管理部門普遍停留在事后查處和責(zé)任人身上。本人認(rèn)為，防微杜漸，防范大于未然。政府采購的事前預(yù)防主要包括：采購計(jì)劃是否必要，預(yù)算成本是否合理，是不是部門預(yù)算中政府采購的批復(fù)范疇以及采購立項(xiàng)過程的合法性。

2. 事中控制。事中控制要求嚴(yán)格檢查、及時(shí)反饋、及時(shí)整改。事中控制時(shí)間長、內(nèi)容多、難度大是政府采購的主要部分。主要包括選擇采購方式，審查投標(biāo)單位的資質(zhì)情況、技術(shù)能力、信譽(yù)等級(jí)和資金狀況，審查評(píng)審專家選取過程的合法性，審查采購合同條款、內(nèi)容的合法性、合規(guī)性，以及采購程序是否做到公平、公正、公平、透明。

3. 事后評(píng)價(jià)。事后評(píng)價(jià)是政府采購一項(xiàng)必不可少的內(nèi)容，事后評(píng)價(jià)是通過科學(xué)的手段把政府采購過程中的項(xiàng)目立項(xiàng)、成本預(yù)算、采購方式和供應(yīng)商的選擇、專家選取、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、合同訂立、招投標(biāo)程序、項(xiàng)目驗(yàn)收、合同履行等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行歸納和總結(jié)，查找做得不到和潛在危害，以便日后管理和控制的提升和改進(jìn)。

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（作者單位：廣西百色國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)管理委員會(huì)）