臺灣與大陸征地補(bǔ)償項(xiàng)目之比較

左靜

摘要：臺灣地區(qū)征地補(bǔ)償范圍較寬、補(bǔ)償項(xiàng)目齊全，既包括對被征土地所有權(quán)的補(bǔ)償，也包括對被征土地他項(xiàng)權(quán)利的補(bǔ)償；既包括被征土地及其改良物的補(bǔ)償，還包括由征地而引起的其他關(guān)聯(lián)損失的補(bǔ)償。全面考慮被征地者的損失，盡可能周詳?shù)亓信e補(bǔ)償項(xiàng)目是臺灣地區(qū)征地補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)，也是合理化征地補(bǔ)償制度所應(yīng)具有的重要環(huán)節(jié)，這值得大陸借鑒和學(xué)習(xí)。

關(guān)鍵詞：臺灣地區(qū)；征地補(bǔ)償；補(bǔ)償項(xiàng)目；地價(jià)補(bǔ)償

隨著我國城市化步伐的加快，需要有大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地。就我國目前的土地制度而言，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的主要途徑是土地征收。與土地征收相伴而生的是土地權(quán)利及相關(guān)收益的轉(zhuǎn)移，如果處理不當(dāng)，必然會(huì)產(chǎn)生社會(huì)矛盾與沖突。臺灣地區(qū)的征地補(bǔ)償制度在改革與實(shí)踐中不斷完善，尤其是征地補(bǔ)償項(xiàng)目全面、具體，可謂不厭其詳，既包括對土地及其改良物實(shí)體的補(bǔ)償，又包括對土地所有權(quán)與他項(xiàng)權(quán)利的補(bǔ)償，還包括由征地而引起的其他損失的補(bǔ)償。本文就臺灣地區(qū)征地補(bǔ)償項(xiàng)目的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行闡述，并通過與我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償項(xiàng)目的比較分析，探討于大陸可鑒之處。

一、臺灣地區(qū)征地補(bǔ)償項(xiàng)目的規(guī)定

（一）地價(jià)補(bǔ)償

地價(jià)補(bǔ)償是土地征收的主要補(bǔ)償項(xiàng)目。臺灣地區(qū)涉及土地征收補(bǔ)償?shù)姆顥l例較多，對地價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定也不一致，有按市價(jià)補(bǔ)償?shù)?，有按公告現(xiàn)值補(bǔ)償?shù)?，直到《土地征收條例》發(fā)布并實(shí)施以后，地價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)得以規(guī)范，規(guī)定地價(jià)補(bǔ)償按公告土地現(xiàn)值補(bǔ)償。公告土地現(xiàn)值是直轄市或縣（市）政府估計(jì)并提經(jīng)地價(jià)評議委員會(huì)評定的地價(jià)，于每年1月1日公告，作為土地移轉(zhuǎn)及設(shè)定典權(quán)時(shí)申報(bào)地價(jià)的參考，也是主管機(jī)關(guān)審核土地移轉(zhuǎn)現(xiàn)值的依據(jù)。由于公告土地現(xiàn)值往往低于市場地價(jià)，按照公告土地現(xiàn)值補(bǔ)償曾引發(fā)被征收者的不滿與抗?fàn)帯槭寡a(bǔ)償?shù)牡貎r(jià)接近市場地價(jià)，臺灣地區(qū)采取公告土地現(xiàn)值加成數(shù)的辦法，最初加成數(shù)為二成，后來增至四成，至《土地征收條例》發(fā)布以后，規(guī)定加成數(shù)要比照一般正常交易地價(jià)確定?？梢姡_灣地區(qū)的地價(jià)補(bǔ)償是以市價(jià)為基準(zhǔn)的。

（二）其他土地權(quán)利的補(bǔ)償

臺灣地區(qū)規(guī)定，如果被征收土地或建筑改良物已設(shè)定他項(xiàng)權(quán)利，如地上權(quán)、典權(quán)、地役權(quán)、永佃權(quán)、耕作權(quán)等，這些征收土地“應(yīng)有之負(fù)擔(dān)”由地政機(jī)關(guān)在發(fā)給補(bǔ)償金時(shí)代為補(bǔ)償，并以余款交付被征收土地的所有權(quán)人。如果被征收土地是帶租約的耕地，則由主管機(jī)關(guān)代為清償耕地承租人的地價(jià)金額。如果設(shè)定他項(xiàng)權(quán)利的土地或土地改良物被征用，要付給所有權(quán)人或他項(xiàng)權(quán)利人使用補(bǔ)償費(fèi)。被征收的土地或建筑改良物原設(shè)定的他項(xiàng)權(quán)利因征收而消滅。有些公益事業(yè)需要取得地表上空或地下空間時(shí)，在征得主管機(jī)關(guān)許可后，需用土地人可以通過協(xié)議價(jià)購的方式取得地上權(quán)。如果協(xié)議價(jià)購的方式不成，準(zhǔn)許依法征收地上權(quán)。如果地上權(quán)被征收后，對土地利用造成不利的影響或者降低了土地的價(jià)值，則土地所有權(quán)人可以請求需用土地人征收土地所有權(quán)。

（三）土地改良物的補(bǔ)償

臺灣地區(qū)將土地改良物分為兩類，一是建筑改良物，即建筑物或工事等土地附著物；二是農(nóng)作改良物，即農(nóng)作物、其他植物或與水利、土壤有關(guān)的土地改良物。《土地征收條例》規(guī)定，征收土地或建筑改良物時(shí)，對建筑改良物的補(bǔ)償按其重建價(jià)格計(jì)算；征收的土地附帶有農(nóng)作物時(shí)，補(bǔ)償費(fèi)視農(nóng)作物的生長成熟期而定：成熟期距被征收時(shí)間在一年以內(nèi)的，按照農(nóng)作物成熟時(shí)的產(chǎn)值而定；成熟期距被征收時(shí)間在一年以上的，按照農(nóng)作物種植及培育的費(fèi)用而定，同時(shí)參考這些費(fèi)用的現(xiàn)值。如果土地改良物尚未完工而遇到土地征收，而且土地上的改良物是合法的，不是在政府發(fā)布公告之后搶建的建筑物或搶種的農(nóng)作物，并且在公告期間已按規(guī)定停止工作的，對土地權(quán)利人或使用人已經(jīng)付出的土地改良費(fèi)用也給予補(bǔ)償。

（四）其他補(bǔ)償

除以上征地補(bǔ)償項(xiàng)目外，臺灣地區(qū)還規(guī)定對下列情形給予補(bǔ)償：

1. 遷移補(bǔ)償。對因征地而造成的人與物資的遷移費(fèi)給予補(bǔ)償，具體有以下情形：①土地改良物由所有權(quán)人取回并自行遷移的；②墳?zāi)辜捌渌o(jì)念物遷移的；③人口需要遷移的（政府發(fā)布征收公告之前六個(gè)月設(shè)有戶籍的）；④生產(chǎn)資料必須遷移的（動(dòng)力機(jī)具、經(jīng)營設(shè)備、生產(chǎn)原料等）；⑤養(yǎng)殖物必須遷移的（水產(chǎn)物或畜產(chǎn)物）。另外，因土地一部分被征收而造成土地改良物需要全部遷移的也發(fā)給遷移費(fèi)。

2. 營業(yè)損失補(bǔ)償?！锻恋卣魇諚l例》規(guī)定，對土地權(quán)利人因土地或改良物的征收而導(dǎo)致營業(yè)停止或營業(yè)規(guī)?？s小造成的損失給予補(bǔ)償。

3. 一并征收補(bǔ)償。臺灣地區(qū)在征收土地時(shí)對土地上的改良物一并征收。一并征收不包括土地所有權(quán)人要求取回、自行遷移、違規(guī)建造建筑物或非正常種植農(nóng)作物的情形。另外，因征收同一所有人的土地或改良物的一部分，而剩下的土地或改良物的殘余部分地形不整或面積過小，導(dǎo)致利用價(jià)值降低的，土地或改良物的所有權(quán)人可以向主管機(jī)關(guān)申請一并征收。

4. 征用土地補(bǔ)償。臺灣地區(qū)土地征收與征用并存。征用補(bǔ)償是因政府興辦臨時(shí)性的公共建設(shè)工程，需要征用私有土地或土地改良物而發(fā)給權(quán)益人的補(bǔ)償費(fèi)。其中，征用土地的年補(bǔ)償費(fèi)按照公告土地現(xiàn)值10%計(jì)算，征用土地改良物的補(bǔ)償費(fèi)按照征收補(bǔ)償費(fèi)的10%計(jì)算。如果征用期超過三年，所有權(quán)人可以申請政府征收其土地所有權(quán)。如果征用土地導(dǎo)致土地改良物必須拆除或者不能回復(fù)到征用前的狀況也給予補(bǔ)償。

5. 連接地補(bǔ)償。因征收某塊土地而導(dǎo)致與其連接的土地受到影響而使價(jià)值降低，對該連接地給予補(bǔ)償。連接地補(bǔ)償款額以不超過減少的地價(jià)額為準(zhǔn)。

6. 調(diào)查勘測損失補(bǔ)償。需用土地人為申請征地而實(shí)施調(diào)查或勘測時(shí)，有時(shí)需要拆除或遷移地上的障礙物，由此導(dǎo)致土地權(quán)益人遭受損失，這種情形也給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。調(diào)查勘測損失補(bǔ)償款額由當(dāng)事人協(xié)議商定。

二、大陸征地補(bǔ)償項(xiàng)目的法律規(guī)定及新補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

（一）大陸現(xiàn)行法律對征地補(bǔ)償項(xiàng)目的規(guī)定

大陸關(guān)于土地征收的法律條例不多，最早有關(guān)征地的法律文件是1953年政務(wù)院公布的《建設(shè)用地征用土地辦法》，當(dāng)時(shí)對征地補(bǔ)償項(xiàng)目的規(guī)定是比較詳細(xì)的。后來由于土地制度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的變革，我國大陸逐步形成了適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的征地補(bǔ)償模式，征地補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目逐漸減少并趨于綜合性補(bǔ)償。在1986年發(fā)布的《土地管理法》中對征地補(bǔ)償項(xiàng)目做了明確規(guī)定：“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”。關(guān)于各項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定對于耕地的補(bǔ)助費(fèi)按照該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的二至三倍計(jì)算，安置補(bǔ)助費(fèi)按照該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的二至三倍計(jì)算，土地附著物補(bǔ)償和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。土地補(bǔ)償費(fèi)是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償，地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)是對農(nóng)民投入損失的補(bǔ)償，安置補(bǔ)助費(fèi)是對農(nóng)民的生活補(bǔ)助以及失地后就業(yè)、轉(zhuǎn)業(yè)等費(fèi)用的補(bǔ)償。土地補(bǔ)償費(fèi)雖然是對土地所有權(quán)損失的補(bǔ)償，但不能算是地價(jià)補(bǔ)償，因?yàn)橛?jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)所采用的產(chǎn)值倍數(shù)法不是地價(jià)的計(jì)算方法，而是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境中產(chǎn)生的政府定價(jià)補(bǔ)償方法，其補(bǔ)償金額遠(yuǎn)低于市場地價(jià)。加之補(bǔ)償項(xiàng)目少，對因征地而引發(fā)的各方面損失考慮不周，不足以滿足被征地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求，農(nóng)民不滿情緒較大，時(shí)有抗征現(xiàn)象發(fā)生。征地補(bǔ)償偏低是我國大陸征地制度急需解決的問題。

（二）征地補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)

2005年以后，開始實(shí)施征地補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)，即采用征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)將征地補(bǔ)償費(fèi)用分為兩部分，即土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，二者均采用年產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算。與原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同的是，新標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的依據(jù)不再是被征地的年產(chǎn)值，而是依據(jù)多項(xiàng)因素測算的綜合年產(chǎn)值，補(bǔ)償倍數(shù)也是多種因素綜合考慮的結(jié)果。征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)將土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)合并成為區(qū)片地價(jià)，計(jì)算方法仍以年產(chǎn)值倍數(shù)法為主，加入了農(nóng)地價(jià)格因素修正法和征地案例比較法。按照規(guī)定，征地區(qū)片綜合地價(jià)應(yīng)考慮被征土地的地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位等綜合因素，但問題是，這些綜合因素沒有量化指標(biāo)和計(jì)算依據(jù)，能否在計(jì)算結(jié)果中得以體現(xiàn)令人質(zhì)疑。

三、臺灣地區(qū)征地補(bǔ)償?shù)目设b之處

1. 我國大陸應(yīng)設(shè)立《土地征收法》及征地補(bǔ)償估價(jià)技術(shù)規(guī)程。目前大陸沒有為土地征收設(shè)立專門的法律條例，有關(guān)征地的法律規(guī)定僅限于《土地管理法》的部分章節(jié)，而且規(guī)定不夠詳細(xì)具體。借鑒臺灣地區(qū)的做法，應(yīng)設(shè)立《土地征收法》，明確補(bǔ)償原則、補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償方法及其他與征地補(bǔ)償相關(guān)的規(guī)定。大陸還應(yīng)確立征地補(bǔ)償估價(jià)的技術(shù)規(guī)程，或者與城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程合并成為城鄉(xiāng)土地估價(jià)規(guī)程，為征地補(bǔ)償提供技術(shù)指導(dǎo)及法律保障。

2. 大陸應(yīng)建立以地價(jià)補(bǔ)償為主的多項(xiàng)目征地補(bǔ)償體系。大陸現(xiàn)行的征地補(bǔ)償為綜合性補(bǔ)償，沒有對補(bǔ)償項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)分，這有不盡合理之處。因土地征收會(huì)涉及到農(nóng)民生活的各個(gè)方面，如果考慮不周，就會(huì)造成對農(nóng)民利益的損害。綜合補(bǔ)償難以直觀地表明補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)費(fèi)用，也就難以直觀地表明各項(xiàng)費(fèi)用的合理性。應(yīng)借鑒臺灣地區(qū)的做法，建立以地價(jià)補(bǔ)償為核心的多項(xiàng)補(bǔ)償并存的補(bǔ)償體系，對于應(yīng)補(bǔ)償項(xiàng)目盡量列舉，除現(xiàn)有補(bǔ)償項(xiàng)目外，還應(yīng)增加遷移補(bǔ)償、營業(yè)損失補(bǔ)償以及殘余地補(bǔ)償?shù)取２⑶乙?guī)定各補(bǔ)償項(xiàng)目的補(bǔ)償依據(jù)，如按市價(jià)補(bǔ)償或協(xié)議價(jià)補(bǔ)償?shù)?，避免籠統(tǒng)、模糊的規(guī)定。

3. 大陸應(yīng)建立權(quán)益型征地補(bǔ)償模式。就大陸目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)狀況來看，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不僅有集體土地所有權(quán)，還有土地承包權(quán)和土地租賃權(quán)，征地不僅造成土地所有權(quán)的喪失，還造成了土地承包權(quán)和租賃權(quán)的權(quán)益損失，但現(xiàn)行征地補(bǔ)償?shù)姆珊托聵?biāo)準(zhǔn)并沒有對承包權(quán)和租賃權(quán)給予考慮。借鑒臺灣地區(qū)的做法，征地補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)增加對土地承包權(quán)和租賃權(quán)的補(bǔ)償。在計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)時(shí)，應(yīng)考慮土地使用者對土地投入，將他項(xiàng)權(quán)益價(jià)格與農(nóng)地等級相聯(lián)系。通過對土地投入多寡施行獎(jiǎng)懲，進(jìn)而減少農(nóng)民掠奪性使用土地等短期行為發(fā)生，遏制土地退化現(xiàn)象，有效保護(hù)土地資源。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉守英.我國臺灣地區(qū)土地征收的做法與借鑒.中國國土資源報(bào)[N].2013-04-08.

[2]全國人大常委會(huì).土地管理法[Z].1986-06-25.

（作者單位：遼寧行政學(xué)院）