地方政府間合作的必要性、困境和策略選擇

閆新新

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化進(jìn)程的加快，地方政府間聯(lián)系日益緊密，通過地方政府間合作實(shí)現(xiàn)共贏已經(jīng)成為各級(jí)地方政府的必然選擇。文章從多個(gè)維度分析了地方政府間合作的必要性，并指出地方政府間合作面臨的諸多困境，提出從合作意識(shí)、法規(guī)體系、組織結(jié)構(gòu)體系、合作機(jī)制四個(gè)方面增強(qiáng)地方政府間合作，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

關(guān)鍵詞：地方政府間合作；區(qū)域協(xié)同發(fā)展；合作機(jī)制

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府都不可能獨(dú)立存在，必然要與其他政府間發(fā)生聯(lián)系。特別是在經(jīng)濟(jì)全球化和一體化高速發(fā)展的今天，地方政府間聯(lián)系日益緊密，相互間的關(guān)聯(lián)度和依存度也不斷增強(qiáng)，各級(jí)地方政府逐漸意識(shí)到政府間合作的重要性，在社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域展開廣泛而深入的合作。

一、地方政府間合作的必要性

地方政府間合作受自然、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多種內(nèi)外部因素的影響，其發(fā)展呈現(xiàn)出從簡(jiǎn)單到復(fù)雜、從初級(jí)到高級(jí)的演變過程。地方政府間合作是建立在溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上的，不僅可以克服地方利益的排他性，減少零和博弈，而且能夠讓地方政府聯(lián)合提供區(qū)域公共物品，并合理分?jǐn)偤献鞒杀尽?/p>

（一）經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的要求

經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展已經(jīng)成為未來發(fā)展趨勢(shì)，黨的十七大也明確指出建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展過程中面臨著越來越多的諸如交通卡多地通用、異地辦學(xué)、跨域環(huán)境污染治理等區(qū)域發(fā)展問題，使得單個(gè)地方政府的力量已不足以解決日益復(fù)雜的區(qū)域發(fā)展問題，地方政府間合作成為各方共識(shí)。我國(guó)各級(jí)地方政府間合作日益增強(qiáng)，如在北京APEC會(huì)議期間，京津冀及周邊區(qū)域政府間展開廣泛合作，各地方政府共同參與制定區(qū)域大氣污染防治實(shí)施細(xì)則，專門成立區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組，建立京津冀及周邊區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，為保障會(huì)議期間的空氣質(zhì)量提供了重要支持。

（二）資源優(yōu)化配置的要求

地方政府在日常運(yùn)行過程中需要各種各樣的資源，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異和資源配置的不均衡制約了我國(guó)總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致大量?jī)?yōu)質(zhì)資源向發(fā)達(dá)地區(qū)過分集中，不發(fā)達(dá)地區(qū)資源相對(duì)匱乏。資源的不合理配置，又會(huì)導(dǎo)致地方發(fā)展差距拉大，形成惡性循環(huán)。為避免資源的過分集中，就需要地方政府間展開合作，優(yōu)化資源配置，謀求共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)互利、互惠、共贏。例如在教育領(lǐng)域，京津冀三地因地緣因素和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，教育資源配置不均衡。北京和天津聚集大量?jī)?yōu)質(zhì)的教育資源，而河北在教育資源的數(shù)量和質(zhì)量上均與北京、天津存在較大差距。資源的不合理配置制約著區(qū)域協(xié)同發(fā)展，地方政府間通過合作，不斷優(yōu)化資源配置，改善區(qū)域發(fā)展環(huán)境，共同促進(jìn)區(qū)域資源整合和利用。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求

合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整涉及人口分布、資本構(gòu)成、技術(shù)組成、組織結(jié)構(gòu)等多個(gè)方面，不是單個(gè)地方政府能夠解決的，需要地方政府間合作完成。目前我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)經(jīng)過幾次較大的調(diào)整之后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡的現(xiàn)象已不明顯，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在的問題主要集中在產(chǎn)業(yè)間組織機(jī)構(gòu)不協(xié)調(diào)、第一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡，出現(xiàn)不同程度的產(chǎn)能過剩和產(chǎn)能不足、各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，不能形成特色優(yōu)勢(shì)等方面。這就要求地方政府間加強(qiáng)合作，進(jìn)行區(qū)域統(tǒng)籌，樹立長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，從宏觀的角度綜合考慮，審慎決策，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，建立科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康有序發(fā)展。

（四）區(qū)域協(xié)同發(fā)展的要求

區(qū)域協(xié)同發(fā)展有廣義和狹義之分。廣義的區(qū)域協(xié)同發(fā)展不僅包括區(qū)域內(nèi)部各部分的協(xié)同發(fā)展，而且包含不同區(qū)域間的協(xié)同發(fā)展；而狹義的區(qū)域協(xié)同發(fā)展僅包括區(qū)域內(nèi)部各組成部分的協(xié)調(diào)發(fā)展。本文所指區(qū)域協(xié)同發(fā)展取狹義概念。區(qū)域協(xié)同發(fā)展的內(nèi)涵豐富，包含了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多方面的協(xié)同發(fā)展，堅(jiān)持多樣性、公平性和協(xié)同性的原則。區(qū)域內(nèi)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展目標(biāo)存在差異，區(qū)域協(xié)同發(fā)展不僅需要在中央政府的支持下制定區(qū)域總體發(fā)展綱要，更重要的是加強(qiáng)區(qū)域政府間的合作，以區(qū)域整體發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)，制定區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策方針，促進(jìn)區(qū)域政府間的溝通、協(xié)調(diào)，整合利用各種資源，共同推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。通過加強(qiáng)地方政府間合作，共享區(qū)域資源，建立成本共擔(dān)、利益共享的協(xié)同發(fā)展機(jī)制，降低交易成本和機(jī)會(huì)成本，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，形成區(qū)域協(xié)同發(fā)展、互利共贏的良好局面。

二、地方政府間合作面臨的困境

（一）地方保護(hù)主義色彩濃重

長(zhǎng)期以來，我國(guó)奉行的是“行政區(qū)行政”，各級(jí)各地政府地方保護(hù)主義色彩濃重。地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)強(qiáng)于合作意識(shí)，政府間合作理念尚未形成。雖然現(xiàn)實(shí)中諸如環(huán)境污染治理、教育資源整合、交通一體化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等一系列問題的解決，使地方政府間形成共同的利益需求，推動(dòng)地方政府自覺走向合作；但是地方政府作為不同的利益群體，又存在激烈的競(jìng)爭(zhēng)。這主要是因?yàn)槭艿赜蛴^念和集權(quán)觀念的雙重影響，地方政府存在嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，不僅缺乏合作理念和合作意識(shí)，而且缺乏合作的文化氛圍和制度保障。地方政府作為本地區(qū)的代表，為使本地區(qū)利益最大化，往往會(huì)采取對(duì)自己有利的方式或手段，出于對(duì)地方利益的保護(hù)，地方政府間展開激烈競(jìng)爭(zhēng)，難以形成有效合作。

（二）地方政府間合作相關(guān)法律法規(guī)不健全

我國(guó)憲法和法律明確規(guī)定了中央政府和各級(jí)地方政府在其管理轄區(qū)內(nèi)管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)中的權(quán)力和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。但是有關(guān)區(qū)域政府間合作的法律法規(guī)較少，也沒有一部專門的法律來規(guī)范區(qū)域政府間合作。諸如中央政府在地方政府間合作中的作用、地方政府間應(yīng)如何進(jìn)行溝通合作和權(quán)利義務(wù)分擔(dān)、地方政府間沖突如何解決、區(qū)域政府間合作組織的法律地位如何確定等諸多問題并沒有明確的法律規(guī)定。尤其是在我國(guó)“行政區(qū)行政”和地方保護(hù)主義嚴(yán)重的情形下，缺乏強(qiáng)有力的法律法規(guī)保障，無法為地方政府間合作提供強(qiáng)有力的制度支持。

（三）地方政府間合作組織結(jié)構(gòu)體系不完善

地方政府間合作離不開建立在共同利益基礎(chǔ)上的區(qū)域性組織，通過區(qū)域合作組織的協(xié)調(diào)、溝通，減少地方政府間的摩擦，加強(qiáng)地方政府間合作，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展。隨著區(qū)域一體化的發(fā)展，我國(guó)先后成立了一些區(qū)域合作組織，如在京津冀地區(qū)先后成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組、京津冀一體化合作發(fā)展論壇、京津冀開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展聯(lián)盟等。但是這些組織大多沒有形成完整的組織結(jié)構(gòu)體系，主要表現(xiàn)在：第一，區(qū)域合作組織缺乏統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)；第二，區(qū)域合作組織組織結(jié)構(gòu)渙散，缺乏權(quán)威性，多是通過非正式會(huì)議、論壇等形式展開工作，財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不符，導(dǎo)致其協(xié)調(diào)力、執(zhí)行力下降；第三，中央政府對(duì)區(qū)域合作組織的支持不足，沒有賦予其足夠的行政權(quán)力，使其缺乏跨區(qū)域的行政權(quán)威，并且相關(guān)配套的法律法規(guī)政策供給不足，地方政府間合作缺乏良好的制度環(huán)境。

（四）地方政府間合作機(jī)制不完善

地方政府間合作機(jī)制使地方政府間合作走向制度化、規(guī)范化道路。當(dāng)前，我國(guó)地方政府間合作機(jī)制并不完善，區(qū)域地方政府間并未形成互融共生的良好局面，各地方政府目標(biāo)不一致，利益存在差異，信息溝通不暢，共享能力差，相互間缺乏信任，市場(chǎng)環(huán)境不相容，官員績(jī)效考核制度不科學(xué)等問題依然存在，導(dǎo)致地方政府各自為政，缺乏區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，阻礙區(qū)域整體發(fā)展。目前地方政府間合作機(jī)制多是非正式的協(xié)調(diào)機(jī)制，往往缺乏制度化、法律化和權(quán)威性，無法充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)作用，也就無法解決政府間合作的現(xiàn)實(shí)問題。

三、地方政府間合作策略選擇

（一）強(qiáng)化合作意識(shí)，促進(jìn)共同發(fā)展

合作意識(shí)對(duì)地方政府間合作的重要性不言而喻。地方政府間合作首先應(yīng)從合作理念與合作意識(shí)著手，因?yàn)橹挥行纬珊献骼砟钪?，各?jí)政府才會(huì)愿意合作并有意識(shí)的尋求合作。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展進(jìn)程的加快，地方政府應(yīng)充分考慮各地的現(xiàn)實(shí)需求，減少或緩和地方政府間的矛盾和沖突，排除地方保護(hù)主義，不斷增強(qiáng)地方政府間合作意識(shí)，使地方政府間合作成為一種新常態(tài)?，F(xiàn)實(shí)中地方政府間合作意識(shí)逐漸提高，合作涉及的領(lǐng)域也越來越廣，涵蓋了醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、環(huán)境、交通、物流、港口等經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各個(gè)方面，通過這些領(lǐng)域的合作，共同促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益的最大化。

（二）建立健全地方政府間合作的法規(guī)體系

法律法規(guī)對(duì)規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、加強(qiáng)合作具有重要作用。我國(guó)地方政府間合作主要通過政府政策來進(jìn)行規(guī)范，相關(guān)的法律法規(guī)較少。因此，必須通過國(guó)家法律、區(qū)域政策、地方法規(guī)三個(gè)層面形成一套自上而下的法律法規(guī)體系，共同規(guī)范地方政府行為，促進(jìn)地方政府間合作。具體來說：首先，在國(guó)家層面，除強(qiáng)化憲法的主導(dǎo)作用外，盡快對(duì)地方政府間合作進(jìn)行立法保護(hù)，形成地方政府間關(guān)系法，通過法律形式規(guī)定中央和地方的職能權(quán)限、地方政府在合作中的功能定位，為地方政府間合作營(yíng)造良好的法律制度環(huán)境。其次，在區(qū)域?qū)用?，形成針?duì)區(qū)域政府間合作的政策法規(guī)，例如2013年環(huán)保部等六部委制定了《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》。最后，在地方政府層面，地方政府應(yīng)根據(jù)本地發(fā)展特色，制定與國(guó)家法律法規(guī)和區(qū)域發(fā)展相協(xié)調(diào)的地方性法規(guī)，例如2013年北京市環(huán)保局根據(jù)京津冀區(qū)域和北京市大氣污染治理的現(xiàn)實(shí)需求制定了《北京市 2013～2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》。

（三）建立有效的政府間合作組織結(jié)構(gòu)體系

區(qū)域協(xié)調(diào)組織代表區(qū)域利益，是區(qū)域公共利益的主體，是區(qū)域地方政府間合作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在組織結(jié)構(gòu)上，它不應(yīng)隸屬于地方政府，而應(yīng)高于各地方政府，但是現(xiàn)實(shí)中，區(qū)域合作組織多是象征性機(jī)構(gòu)，缺乏實(shí)質(zhì)權(quán)力，也就無法按照區(qū)域發(fā)展的要求整合區(qū)域資源，因此，必須賦予其相應(yīng)的權(quán)限，使其有權(quán)力也有能力指導(dǎo)地方政府的行為促進(jìn)地方政府的合作。當(dāng)前，要通過中央層面、區(qū)域?qū)用?、地方層面三個(gè)維度逐步建立有效的政府間合作組織結(jié)構(gòu)體系，首先，在中央層面，成立國(guó)家級(jí)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會(huì)，提出促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃和指導(dǎo)綱要，并審查監(jiān)督區(qū)域政府和地方政府的行為；其次，在區(qū)域?qū)用?，建立高于各地方政府的區(qū)域合作組織，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各地方政府的關(guān)系，制定有關(guān)區(qū)域合作的規(guī)則，解決區(qū)域發(fā)展中的問題；最后，在地方層面，各地方政府要按照中央和區(qū)域發(fā)展的要求，建立配套的組織機(jī)構(gòu)，把中央和區(qū)域的政策措施落到實(shí)處。

（四）建立和完善地方政府間合作機(jī)制

建立和完善地方政府間合作機(jī)制，使地方政府間合作逐漸走向規(guī)范化、制度化，可以從四個(gè)方面著手：第一，建立和完善利益共享補(bǔ)償機(jī)制，使各地方政府在平等、互利、互惠的基礎(chǔ)上，合理分配區(qū)域資源，共享發(fā)展成果，對(duì)利益受損方進(jìn)行一定的利益補(bǔ)償；第二，建立和完善信息共享機(jī)制，使信息資源在各地方政府間合理流動(dòng)，形成互動(dòng)，建立區(qū)域信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域信息共享；第三，建立和完善績(jī)效考核機(jī)制，改變?cè)械奈℅DP觀，把發(fā)展速度和發(fā)展質(zhì)量結(jié)合起來，納入社會(huì)滿意度指標(biāo)、環(huán)境指標(biāo)、生活質(zhì)量指標(biāo)等社會(huì)指標(biāo)，進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，完善績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系。第四，建立和完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政府官員的監(jiān)督，建立組織內(nèi)部監(jiān)督與公眾外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系，提高選拔干部的科學(xué)性和民主性，使地方政府間形成良性競(jìng)爭(zhēng)，在競(jìng)爭(zhēng)中合作，樹立合作共贏的執(zhí)政理念，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。

四、小結(jié)

在區(qū)域一體化進(jìn)程中，理順和協(xié)調(diào)好地方政府間關(guān)系尤為重要。通過不斷提高合作意識(shí)、完善相關(guān)法律法規(guī)體系和組織結(jié)構(gòu)體系，建立地方政府間合作機(jī)制，形成良性循環(huán)，使地方政府間合作長(zhǎng)期、穩(wěn)定、健康發(fā)展，從而增強(qiáng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展和共同富裕。

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（作者單位：上海理工大學(xué)管理學(xué)院）