現(xiàn)代法治理念下國(guó)家賠償制度的完善

支菡箴

摘 要：全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法〉的決定》，于2010年12月1日開始實(shí)施。修改決定共27個(gè)條文，對(duì)原國(guó)家賠償法的35個(gè)條文作了比較全面的修改，在一定程度上彌補(bǔ)了修改前《國(guó)家賠償法》的不足，但是修改后的《國(guó)家賠償法》對(duì)于相關(guān)條款的修改力度和深度都尚顯不足，還需進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞：國(guó)家賠償法；歸責(zé)原則；舉證責(zé)任；精神損害

一、我國(guó)國(guó)家賠償制度的形成與發(fā)展

中國(guó)制定國(guó)家賠償法的最早設(shè)想可以追溯到1949年之前的中華民國(guó)時(shí)期[1]，1954年9月，新中國(guó)第一部憲法出臺(tái)，其九十七條對(duì)國(guó)家賠償作了原則性規(guī)定。1982年，我國(guó)憲法第41條再次出現(xiàn)有關(guān)國(guó)家賠償?shù)姆蓷l文，并對(duì)比1954年憲法的相關(guān)規(guī)定做出了細(xì)節(jié)上的完善。其后，在1986年的《治安管理處罰條例》、1987年的《民法通則》，以及1989年的《行政訴訟法》等單行法律中相繼出現(xiàn)了有關(guān)于國(guó)家賠償?shù)囊?guī)定。1994年5月12日，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》，并由中華人民共和國(guó)主席令第23號(hào)公布，自1995年1月1日起實(shí)施。

自1995年1月實(shí)施以來(lái)，《國(guó)家賠償法》對(duì)推進(jìn)我國(guó)法制建設(shè)發(fā)揮了舉足輕重的作用。但是，隨著我國(guó)市民社會(huì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，《國(guó)家賠償法》在施行的過(guò)程中開始逐漸暴露出許多問題，不同程度地阻礙了賠償請(qǐng)求人及時(shí)有效地獲取國(guó)家賠償。鑒于此，2010年4月29日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法〉的決定》，對(duì)原《國(guó)家賠償法》進(jìn)行修改，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)國(guó)家賠償法律制度確立以來(lái)的第一次跨越式發(fā)展。

二、我國(guó)修改后的《國(guó)家賠償法》之進(jìn)步

國(guó)家賠償法修改決定共27條，修改的內(nèi)容較多，分析修改后的國(guó)家賠償法，最為典型的幾個(gè)亮點(diǎn)有：

1.國(guó)家賠償歸責(zé)原則的進(jìn)步

原《國(guó)家賠償法》一直采用違法歸責(zé)原則，無(wú)論是行政賠償，還是司法賠償，都必須先經(jīng)過(guò)確認(rèn)程序，只有在確認(rèn)了國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的致害行為屬于違法行為的情況下，才能真正進(jìn)入國(guó)家賠償程序[2]。在修改后的《國(guó)家賠償法》中，不再使用“違法”一詞針對(duì)行政賠償、刑事賠償和司法賠償中各種不同情況，而是實(shí)事求是，分則中規(guī)定的是什么情形，就根據(jù)相應(yīng)的歸責(zé)原則來(lái)確定賠償范圍，避免在司法實(shí)踐中，因?qū)w責(zé)原則的不同理解而影響對(duì)具體賠償范圍的確定。

2.調(diào)整國(guó)家賠償法的舉證責(zé)任分配

修改后的《國(guó)家賠償法》新增了第15條和第26條，分別就雙方當(dāng)事人在行政賠償案件和刑事賠償案件當(dāng)中的舉證責(zé)任進(jìn)行了分配。根據(jù)新法的規(guī)定，賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于自己提出的主張，應(yīng)向法院的賠償委員會(huì)提供相關(guān)證據(jù)。在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)采取行政拘留或者限制人身自由的強(qiáng)制措施期間，被限制人身自由的人在強(qiáng)制措施執(zhí)行期間死亡或喪失行為能力的，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)于自己的行為與該人的死亡或者喪失行為能力之間是否存在因果關(guān)系提供相關(guān)證據(jù)。新法在探索我國(guó)行政訴訟的舉證制度和近年來(lái)國(guó)家賠償?shù)呐e證實(shí)踐的基礎(chǔ)上，明確了兩種國(guó)家賠償舉證責(zé)任的分配方式——以“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”為原則，以特殊情況下的舉證責(zé)任倒置為例外。這對(duì)于賠償請(qǐng)求人能有效獲得國(guó)家賠償，具有極為重要的意義。

3.完善精神損害的國(guó)家責(zé)任，規(guī)定精神損害撫慰金

自2001年1月陜西省某縣公安局對(duì)19歲少女麻某某作出的荒唐的“處女嫖娼”處罰決定案開始，關(guān)于國(guó)家賠償缺乏精神損害實(shí)質(zhì)救濟(jì)的爭(zhēng)論不斷。此后，佘祥林案、杜培武案等案件也引發(fā)了對(duì)精神損害賠償問題的深刻思考。修改后的國(guó)家賠償法直接明確精神損害責(zé)任和精神撫慰金的請(qǐng)求條件，可說(shuō)是國(guó)家賠償法修改的明顯進(jìn)步。明確精神損害可以用金錢的方式予以救濟(jì)，是對(duì)精神損害痛苦最為有效的實(shí)質(zhì)性救濟(jì)，對(duì)于受害人采用替代方式緩解痛苦，穩(wěn)定情緒，迅速面對(duì)現(xiàn)實(shí)，恢復(fù)正常生活具有極為重要的實(shí)質(zhì)效果。

三、修改后國(guó)家賠償法的不足與完善

1.歸責(zé)原則仍不夠全面

目前立法確定的仍然是以違法歸責(zé)原則為主，以結(jié)果歸責(zé)和過(guò)錯(cuò)歸責(zé)為輔的一種歸責(zé)體系。在行政賠償領(lǐng)域完全采用違法歸責(zé)原則；在司法賠償領(lǐng)域，對(duì)“強(qiáng)制措施、保全措施”采用的是違法歸責(zé)，對(duì)“判決、裁定及其他生效法律文書”的執(zhí)行則采用過(guò)錯(cuò)歸責(zé)。刑事賠償領(lǐng)域中，在司法機(jī)關(guān)侵犯人身權(quán)方面：對(duì)刑事拘留分違法歸責(zé)和結(jié)果歸責(zé)（但有超越時(shí)限的要求）兩種情形，逮捕和判決無(wú)罪是結(jié)果歸責(zé)，其他兩種仍是違法歸責(zé)原則。在司法機(jī)關(guān)侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)方面也沒有改變：對(duì)財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制措施采取違法歸責(zé)原則、對(duì)財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行是采取結(jié)果歸責(zé)原則。

雖然，新《國(guó)家賠償法》有意將國(guó)家賠償?shù)臍w責(zé)原則多元化，以利于對(duì)受害人合法權(quán)益的保護(hù)。但是這次修改在歸責(zé)原則方面變動(dòng)不大，國(guó)家賠償作為一種公法救濟(jì)手段，其適用范圍依舊狹窄，不利于對(duì)受害人合法權(quán)益的保護(hù)。隨著國(guó)家賠償實(shí)踐的發(fā)展以及我國(guó)法治化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，國(guó)家賠償?shù)姆秶鷷?huì)逐漸擴(kuò)寬，我們應(yīng)當(dāng)在歸責(zé)原則多元化的基礎(chǔ)上，對(duì)其以類型化劃分，根據(jù)不同的賠償事項(xiàng)自身特點(diǎn)適用不同的歸責(zé)原則。

2.舉證責(zé)任倒置范圍的規(guī)定十分有限

新《國(guó)家賠償法》規(guī)定國(guó)家賠償案件的舉證責(zé)任適用“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的一般規(guī)則，并且考慮到賠償請(qǐng)求人與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在舉證能力方面的差別，規(guī)定特殊情況下采取舉證責(zé)任倒置的方式，適度加重了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，這無(wú)疑是立法的一大進(jìn)步。但是，新法對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)舉證責(zé)任倒置范圍的規(guī)定十分有限?，F(xiàn)行法第15條和第26條的規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)僅需對(duì)受害人在被采取行政或刑事強(qiáng)制措施期間“死亡或者喪失行為能力”的情況是否與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的行為存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任，而不包括對(duì)于受害人造成的一般身體損害或者還不至于“喪失行為能力”的傷殘。但是，現(xiàn)實(shí)中因行政或刑事強(qiáng)制措施致使受害人死亡或者重殘的情況較少，需要由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任的案件也就不是很多，所以，新法關(guān)于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)舉證責(zé)任倒置的規(guī)定在現(xiàn)實(shí)的案件環(huán)境中并不能夠得到廣泛適用。因此，在立法上應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加大侵權(quán)機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，同時(shí)，也應(yīng)將舉證責(zé)任的適用范圍再做拓展，不僅適用于行政賠償訴訟和刑事賠償決定程序，也應(yīng)適用于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的先行處理以及復(fù)議等程序。

3.精神損害賠償規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單

新《國(guó)家賠償法》僅在35條規(guī)定了精神損害賠償，但是由于規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，給司法實(shí)踐造成諸多不便：第一，對(duì)于何為致人精神損害以及什么是嚴(yán)重后果沒有明確規(guī)定；第二，雖然規(guī)定了承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的形式，但是對(duì)于應(yīng)在什么范圍、以什么方式進(jìn)行沒有具體規(guī)定，如果賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不給受害人恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉、消除影響，也缺乏相應(yīng)的救濟(jì)手段；第三，對(duì)支付撫慰金的范圍及數(shù)額的規(guī)定仍是空白。在司法實(shí)踐中，難免會(huì)對(duì)該項(xiàng)制度的實(shí)施造成不便，也易引起申訴人因?qū)駬嵛拷鸩粷M而引發(fā)四處上訪、鬧訪?；诖耍瑸槭股婕熬駬p害的國(guó)家賠償案件在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)有據(jù)可依，應(yīng)當(dāng)通過(guò)司法解釋對(duì)關(guān)于精神損害國(guó)家賠償?shù)倪m用問題作出明確細(xì)化的規(guī)定。與此同時(shí)，最高人民法院也應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善其案例指導(dǎo)制度，適時(shí)公布典型案例以作指導(dǎo)。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊寅.我國(guó)行政賠償制度的演變與新近發(fā)展[J].法學(xué)評(píng)論，2013，1.

[2]陳校，章志圖.國(guó)家賠償歸責(zé)原則與實(shí)踐適用探析[J].政治與法律，2009，（10）.

（作者單位：西北政法大學(xué)行政法學(xué)院）