普惠金融國內外發(fā)展現(xiàn)狀及比較分析

陳郁城

摘 要：普惠金融發(fā)展在促進金融改革、維護金融體系平穩(wěn)發(fā)展、減少貧困現(xiàn)象等方面均有積極作用。亞洲的孟加拉國、印度，美洲的墨西哥、巴西、秘魯，非洲的肯尼亞、南非等國家和地區(qū)的普惠金融實踐經(jīng)驗，對我國推進普惠金融發(fā)展有著重要的借鑒意義。

關鍵詞：普惠金融 經(jīng)驗借鑒

1、普惠金融國際發(fā)展現(xiàn)狀

2013年，世界銀行國際金融公司（IFC）與世界銀行扶貧協(xié)商小組（CGAP）共同發(fā)布了《2012年普惠金融：加深全面了解》。該報告指出，全球約75%的貧困人口無法獲得正規(guī)的金融服務，各國應建立普惠金融體系，開發(fā)低成本、多樣化的金融產(chǎn)品，支持金融基礎設施建設，并出臺政策措施保護和支持普惠金融發(fā)展。截至目前，二十國集團已經(jīng)成立了普惠金融專家組（FIEG），推動成立了全球普惠金融合作伙伴組織（GPFI），在世界范圍內還成立了普惠金融聯(lián)盟（AFI）等專門性國際組織，組織研究普惠金融指標體系，評估各國普惠金融推進程度和金融服務覆蓋范圍。

在聯(lián)合國和G20國家領導人的積極推動下，目前已有越來越多的國家將普惠金融作為本國金融服務的改革發(fā)展目標，并積極采取多種措施同步推進，力求消除貧困，提高國民生活水平。其中，孟加拉國、墨西哥、巴西、肯尼亞和秘魯?shù)钠栈萁鹑诎l(fā)展模式獨特，成效顯著，對我國全面推進普惠金融發(fā)展有重要的借鑒意義。

1.1 孟加拉國普惠金融發(fā)展——格萊珉銀行

20世紀70年代，孟加拉國穆罕默德·尤努斯開創(chuàng)了小額信貸項目，為農村等貧困地區(qū)人群提供小額無抵押貸款，并創(chuàng)建了以貸款小組為核心的風險控制模式，貸款小組成員間承擔連帶保證責任，減少了貸款風險。1977年，尤努斯創(chuàng)建了全球首家專門向貧困人群發(fā)放小額貸款的鄉(xiāng)村銀行——格萊珉銀行Grameen Bank。該銀行主要發(fā)放無抵押的小額貸款，項目運作良好，用實踐證明了貧困者有能力負擔小額信貸的利息，且還款信譽不低于有抵押的貸款者，打破了“無恒產(chǎn)者無恒譽”的傳統(tǒng)銀行經(jīng)營理念。格萊珉銀行以足量、小額、價格合理的信貸，為傳統(tǒng)金融制度下無法得到貸款的社會最貧困階層人群提供了起步發(fā)展的資本，改善了低收入人群的經(jīng)濟狀況和生活水平。格萊珉銀行憑借商業(yè)化的運作模式和良好的貸款管理辦法，已經(jīng)連續(xù)十年保持盈利，為世界各國小額信貸項目還款難、風險高、小額信貸機構難以自負盈虧等問題提供了成功經(jīng)驗和解決方案。

20世紀末，孟加拉國等發(fā)展中國家大力發(fā)展直接信貸項目，使得傳統(tǒng)金融機構不能根據(jù)風險回報有效配置資源，信貸項目可持續(xù)性受到影響。進入21世紀，孟加拉國小額信貸機構的金融產(chǎn)品和服務開始多元化發(fā)展，逐步進入微型金融領域。隨著孟加拉國小額信貸機構業(yè)務范圍不斷擴大，機構開始擴張并嘗試市場化運作，轉型為專門提供普惠金融服務的微型金融機構。資金渠道的擴大，提高了機構抵御風險的能力，在議定程度上保證了普惠金融項目在財務上實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

1.2 墨西哥普惠金融發(fā)展——康帕圖銀行

2005年以來，墨西哥政府積極推進政策和法律法規(guī)改革。在墨西哥中央銀行、墨西哥國家財政和公共信貸部門以及證券委員會的配合下，墨西哥政府制訂了《2007-2012年國家發(fā)展規(guī)劃》和《2008-2012年國家發(fā)展融資計劃》，從國家金融體系發(fā)展的層面，進一步推進銀行體系改革，要求銀行率先為民眾提供多元化的金融服務，并設立了在2020年前實現(xiàn)普惠金融的國家目標。2007年，墨西哥中央銀行和證券委員會將建立“健全的普惠銀行體系”納入職能范圍，制定并實施了一系列相關措施，通過電子支付來發(fā)放社會福利、免費開設移動支付存款賬戶和辦理公司業(yè)務等。直接推動銀行法律法規(guī)改革，允許非金融機構在農村地區(qū)提供金融服務，允許專業(yè)型銀行實行差別監(jiān)管，根據(jù)目標服務人群的不同，提供多樣化服務。將小型信貸機構納入正規(guī)吸收存款機構管理，保證風險可控。

在金融風險監(jiān)管方面，墨西哥實行嚴格的資本充足率監(jiān)管，并在《墨西哥銀行法》中加入快速修正體系，使銀行和監(jiān)管者可以在銀行資本低于最低法定資本時迅速采取應對措施。墨西哥還設立了兩個信用注冊機構，收集和整理個人、企業(yè)的信用狀況，幫助金融機構防范和監(jiān)控風險。在規(guī)范市場規(guī)律、加強信息信息披露方面提出明確要求，促使金融市場、金融機構提高透明度，為消費者提供準確、全面的金融產(chǎn)品設計與銷售過程，使消費者更理性地評估金融市場和金融產(chǎn)品。在消費者保護方面，墨西哥對銀行存款實行明確的存款保險制度，還設立了國家保護金融服務用戶委員會，對各類金融機構和金融服務進行嚴格的監(jiān)督和管理。同時，廣泛普及金融知識，打造金融教育強國，使貧困地區(qū)人民了解并主動接觸金融服務，提高其生活水平。

墨西哥最大的小額貸款機構康帕圖銀行Compartamos Banco，在推動墨西哥普惠金融發(fā)展進程中發(fā)揮了重要作用，現(xiàn)已成功完成小額貸款公司到商業(yè)銀行的轉型并上市融資?？蹬翀D銀行是小額貸款公司成功商業(yè)化的典范，其商業(yè)化過程可以為包括我國在內的發(fā)展中國家普惠金融實踐提供參考和借鑒。

1.3 巴西普惠金融發(fā)展——巴西聯(lián)邦儲蓄銀行

巴西注重利用金融創(chuàng)新，擴大金融覆蓋人群，其中最著名的創(chuàng)新舉措是創(chuàng)建了代理銀行業(yè)務模式。20世紀70年代，巴西首創(chuàng)代理銀行模式。巴西中央銀行將其定義為在銀行無法設立分支機構的地區(qū)為客戶提供金融服務的渠道和手段，可以令銀行和非銀行機構在金融領域達成合作，以擴大金融服務范圍。商業(yè)銀行通過與代理商簽訂合約，推進無網(wǎng)點銀行業(yè)務，利用零售商店、加油站、郵政網(wǎng)點等零售代理點，為缺少傳統(tǒng)銀行網(wǎng)點的邊遠、貧困地區(qū)居民提供存款、取款、電子資金轉賬、信息傳輸?shù)冉鹑诜?。這是一種新型普惠金融模式，是目前世界各國提升金融可獲得性的典型做法之一，能夠在控制銀行運營成本的基礎上，迅速提高銀行的金融服務覆蓋范圍。

相比較傳統(tǒng)普惠金融方式，代理銀行制度最大的優(yōu)勢是節(jié)省了銀行的擴張成本，發(fā)展一個代理商所需的成本僅是新建一個銀行機構網(wǎng)點成本的0.5%。代理銀行制度可以減輕銀行的財政負擔，使銀行將資源、資金集中于發(fā)展核心業(yè)務或創(chuàng)新金融產(chǎn)品，是銀行以最低成本推廣金融服務、擴展客戶范圍的渠道。

在金融產(chǎn)品和服務創(chuàng)新方面，巴西聯(lián)邦儲蓄銀行創(chuàng)設了一種簡化的貨幣賬戶——CaixaAqui，客戶只憑身份證、納稅檔案號、居住證明即可在該銀行任一網(wǎng)點或代理商處開設這種賬戶，無須像開設其他類型賬戶一樣經(jīng)歷繁瑣的審批手續(xù)。開設賬戶后，客戶可以在代理商處將貨幣轉換為賬戶中的虛擬數(shù)值，或進行提現(xiàn)、轉賬等。巴西聯(lián)邦儲蓄銀行代理商超過15000萬家，遍布巴西5500多個行政區(qū)，現(xiàn)已做到每個客戶與最近的銀行網(wǎng)點或代理商不超過3公里，是巴西代理銀行制度的范例。

1.4 肯尼亞普惠金融發(fā)展——M-Pesa手機銀行

肯尼亞的貧困人口比例約4成，普惠金融發(fā)展需求強烈，目前其普惠金融最重要的特色是手機銀行的快速發(fā)展。2014年肯尼亞中央銀行調查數(shù)據(jù)顯示，僅有77%的肯尼亞人口位于金融服務的5公里覆蓋范圍內，每10萬人僅擁有162個金融站點，貧困和偏遠成為肯尼亞擴大金融覆蓋范圍的最大障礙。由于肯尼亞缺少信息傳播技術基礎設施，加之寬帶使用費用昂貴，眾多肯尼亞人民選擇通過手機等移動終端訪問互聯(lián)網(wǎng)。

目前，肯尼亞收集普及率遠遠高于銀行賬戶普及率，肯尼亞先進的移動金融支付體系彌補了全國基礎設施建設落后、金融機構物理網(wǎng)點不足、邊遠地區(qū)人民無法享受銀行服務的不足。未來，手機銀行和移動支付可能取代銀行卡和信用卡，成為非洲最普及的付款方式。

肯尼亞移動金融支付體系的迅速發(fā)展得益于金融監(jiān)管部門允許統(tǒng)一開發(fā)手機銀行，并授權肯尼亞最大通信運營商Safaricom于2007年推出手機銀行系統(tǒng)M-Pesa。目前M-Pesa已經(jīng)成為肯尼亞最大的手機轉賬和支付平臺，為肯尼亞帶來了許多積極影響，提高了社會的金融普及水平及整體的支付效率，為各國移動金融服務普惠金融提供了可行的方案。

1.6 秘魯普惠金融發(fā)展——金融審慎監(jiān)管

最近幾年，秘魯大力普惠金融，尤其重視普及金融知識和平等保護金融消費者權益。秘魯銀行保險和養(yǎng)老金監(jiān)管局（SBS）是秘魯國家金融監(jiān)管機構，倡導增加金融信息公開透明程度，促使偏遠、貧困或農村地區(qū)較少使用傳統(tǒng)金融服務的人群更加信任金融機構，鼓勵金融機構開展金融知識普及服務，使低收入人群更加理智地使用金融產(chǎn)品和服務。

秘魯有較為完善的金融監(jiān)管框架和消費者保護體系。在機構設置方面，最核心的是銀行保險和養(yǎng)老金監(jiān)管局SBS，負責監(jiān)管銀行業(yè)、保險業(yè)、微型金融機構、養(yǎng)老金機構等金融部門，執(zhí)行銀行業(yè)、保險業(yè)、養(yǎng)老基金的各項法律法規(guī)。SBS下設金融消費者保護部和養(yǎng)老金監(jiān)管部，金融消費者保護部負責保護銀行業(yè)金融消費者、監(jiān)管金融市場、披露金融機構信息、普及金融知識和制定普惠金融措施等事項，養(yǎng)老金監(jiān)管部負責保護養(yǎng)老金和保險業(yè)的金融消費者。

SBS對秘魯小微金融領域實施審慎監(jiān)管，監(jiān)管內容主要有四個方面：一是最低資本和資本金充足率。二是不良貸款。三是貸款損失準備金。四是關聯(lián)貸款。

二、普惠金融國際發(fā)展現(xiàn)狀

普惠金融發(fā)展在促進金融改革、維護金融體系平穩(wěn)發(fā)展、減少貧困現(xiàn)象等方面均有積極作用。亞洲的孟加拉國、印度，美洲的墨西哥、巴西、秘魯，非洲的肯尼亞、南非等國家和地區(qū)的普惠金融實踐經(jīng)驗都對我國推進普惠金融發(fā)展有重要的借鑒意義。我國需要客觀評估國內金融服務的可獲得性和普惠金融的發(fā)展現(xiàn)狀，與國際經(jīng)驗開展比較研究，尋找差距和不足，進而有針對性地提出改進方法和政策措施。

2.1 各國普惠金融發(fā)展的成功經(jīng)驗和比較分析

（一）孟加拉國以發(fā)放小額信貸為途徑的普惠金融實踐經(jīng)驗

孟加拉國無抵押小額信貸模式的成功還在于獨特、有效的風險控制方法。孟加拉鄉(xiāng)村銀行將穩(wěn)健作為發(fā)展原則，在設立最初階段，當每家分行客戶超過100人并且運營情況均良好時，才可以設立下一家分行，以將銀行整體風險置于可控范圍內，避免因追求商業(yè)利潤而出現(xiàn)的盲目擴張情況。孟加拉鄉(xiāng)村銀行在發(fā)放無抵押小額貸款時，針對孟加拉國貧窮地區(qū)的現(xiàn)實情況，建立了共同利益貸款小組制度，將有相似經(jīng)濟和社會背景的貸款人分成一組，使貸款人相互制約和監(jiān)督。連帶責任制度促使組員互相幫助和監(jiān)督，將小額信貸機構的貸款項目追蹤成本轉嫁于各貸款小組，降低金融機構運營成本，大大降低了由于信息不對稱和抵押擔保不足帶來的貸款項目風險，孟加拉鄉(xiāng)村銀行也因此保持了95%以上的還款率。

（二）墨西哥以政府為主導的普惠金融實踐經(jīng)驗

墨西哥普惠金融的迅速發(fā)展源于墨西哥政府的重視和積極推動，具體措施可以歸納為以下三個方面：一是墨西哥政府將普惠金融納入政府和中央銀行的職能范圍。墨西哥政府確立了2020年全面實現(xiàn)普惠金融的目標，制訂了一系列普惠金融量化監(jiān)測指標，建立公共數(shù)據(jù)庫，定期發(fā)布普惠金融報告。二是墨西哥政府為普惠金融發(fā)展提供了全面的政策扶持，在國家層面制定政策，監(jiān)督各利益相關者將目標具體化并及時實施，強調部門間協(xié)作。三是加強頂層設計，由國家財政和公共信貸部發(fā)起，中央銀行和證券業(yè)委員會配合，共同制訂了多個“國家發(fā)展計劃”，推動銀行體系改革，要求商業(yè)銀行率先提供小額金融服務，提高貧困地區(qū)金融服務的可獲得性。

（三）巴西以代理銀行為核心模式的普惠金融實踐經(jīng)驗

巴西代理銀行制度成為巴西普惠金融發(fā)展的重要推動力，在以低成本拓展金融覆蓋率、提高偏遠地區(qū)資金可獲得性方面取得顯著成效。巴西充分利用各類零售商業(yè)網(wǎng)點作為代理銀行，彌補農村和邊遠貧窮地區(qū)金融服務空白，將銀行基礎金融服務與遍布全國的各零售商業(yè)網(wǎng)點結合，節(jié)約了營業(yè)場所和人工成本支出，將大量小額賬戶的存貸款、交易業(yè)務分擔給各地零售商，在降低金融服務成本、解決銀行柜臺業(yè)務量過于集中問題的同時，增強了低收入群體的金融服務可得性。

（四）肯尼亞以手機銀行為重要媒介的普惠金融實踐經(jīng)驗

肯尼亞利用國內手機普及率遠高于銀行賬戶普及率的優(yōu)勢，借助手機銀行這一現(xiàn)代創(chuàng)新技術，為邊遠、農村地區(qū)人群提供效率高、成本低、操作簡單的移動金融服務?？夏醽喿畲蟮囊苿舆\營商Safaricom率先推出手機銀行平臺——M-Pesa，將移動技術和家庭匯款需求緊密結合起來，充分整合利用現(xiàn)有資源，開發(fā)了原有移動業(yè)務的零售商如手機網(wǎng)點作為手機銀行的代理網(wǎng)點，使手機銀行賬戶里的貨幣可以在代理網(wǎng)點提現(xiàn)，優(yōu)化了擁護體驗，也為移動支付業(yè)務在全國的快速擴張?zhí)峁┝擞行?、?jīng)濟上可行的發(fā)展思路。

（五）秘魯以保護金融消費者為主要目標的普惠金融實踐經(jīng)驗

秘魯重視建立全面、統(tǒng)一的小微金融監(jiān)管制度，規(guī)范小微金融發(fā)展，保護普惠金融中的眾多消費者。通過建立多個監(jiān)管機構、制定部門規(guī)章制度及監(jiān)管指引，逐步細化金融消費者權益保護的框架。除國家金融監(jiān)管部門外，秘魯設立了保護競爭與知識產(chǎn)權機構等多個部門，互相合作和監(jiān)督，共同保障消費者利益。建立多個規(guī)章制度，要求金融機構定期披露產(chǎn)品和服務信息，提高金融產(chǎn)品透明度，使消費者更加理智地選擇金融產(chǎn)品和服務，減少信息不對稱引起的消費者權益受損。

2.2 國際經(jīng)驗對我國的借鑒意義

（一）真正做到以窮人為主體，為弱勢群體服務

我國可以學習孟加拉鄉(xiāng)村銀行的經(jīng)驗，將小額貸款真正用于支持弱勢群體，扶貧濟困，建立福利性兼顧可持續(xù)發(fā)展的小額貸款機構。小額貸款要發(fā)放給真正貧困的人群，不以是否能夠提供抵押物為貸款發(fā)放標準，可以由小額信貸機構指導貸款者投資理財，要求其定期、少量儲蓄，樹立金融觀念。貧困婦女是弱勢群體中最難得到信貸支持的群體，我國要重視貧困婦女的貸款可得性，利用小額信貸解決其在金融服務中被邊緣化的問題，使其成為小額信貸的重點支持對象。

（二）建立市場化經(jīng)營的小額信貸機構

國際經(jīng)驗表明，小額信貸機構的運作和管理應遵循市場化原則，不由政府或國有商業(yè)銀行通過行政手段控制，不應模糊小額信貸項目與政府扶貧措施的界限。孟加拉國、墨西哥等國的經(jīng)驗表明，目前小額信貸的最優(yōu)模式是非政府組織發(fā)起小額信貸項目或成立小額信貸機構，通過市場化運營和政府支持，共同組成商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展的普惠金融運行體系。我國可以繼發(fā)展過程中充分發(fā)揮引導和支持作用。引導和鼓勵小額貸款機構積極參與市場競爭，在競爭中創(chuàng)新業(yè)務模式，細分客戶市場。并積極制定和調整壞賬準備金率、資本充足率等防控小額貸款風險的監(jiān)管標準，維護國家金融運行安全。政府可以從法律法規(guī)、稅收優(yōu)惠和資金支持等多方面著手，為小額信貸機構穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造外部條件。充分發(fā)揮金融市場的資源配置作用，實現(xiàn)政府與小額信貸機構分工協(xié)作，共同推進普惠金融服務低收入人群。

（四）以需求為中心，進行普惠金融產(chǎn)品設計

國際社會上成功的普惠金融發(fā)展模式，如大力發(fā)展小額信續(xù)推進利率市場化改革，逐步取消貸款利率定價機制，允許小額信貸機構在法律監(jiān)管下自主確定利率，充分激發(fā)小額信貸機構的市場競爭意識和貸款人的生產(chǎn)積極性，提高還款率。

（三）政府充分發(fā)揮職能作用，為普惠金融發(fā)展提供更多支持

我國政府可以借鑒墨西哥、秘魯?shù)膶嵺`經(jīng)驗，在普惠金融

貸項目、代理銀行模式、移動金融模式等，普遍避開了競爭激烈的傳統(tǒng)金融市場，在分析本國低收入人群的需求特點和偏好的基礎上，進行金融創(chuàng)新，設計出新型普惠金融產(chǎn)品和服務。世界各國在推進普惠金融時沒有固定的模式，我國可以借鑒巴西代理銀行模式、肯尼亞移動金融服務等新金融服務形式的發(fā)展經(jīng)驗，深入調查和把握低收入人群獨特的金融需求特點和偏好，在適應我國普惠金融發(fā)展現(xiàn)狀的基礎上，允許民間金融機構、非政府組織開發(fā)低收入人群需要的新產(chǎn)品和新服務。

（作者單位：中山大學嶺南學院 廣東廣州市 510275）