當(dāng)前我國土地出讓中存在的問題與對(duì)策研究

羅命清

摘 要：當(dāng)前，土地出讓依舊是我國地方政府獲取財(cái)政經(jīng)費(fèi)的重要來源之一，自2014年初我國很多一線城市逐步呈現(xiàn)房冷地?zé)峋置妫雇恋貎r(jià)格不斷上漲。但是在此過程中也頻繁暴露了我國土地出讓當(dāng)前存在的一些問題，不但嚴(yán)重?cái)_亂我國土地市場的發(fā)展秩序，而且也使廣大人民群眾的合法權(quán)益造成嚴(yán)重?fù)p失。文章針對(duì)當(dāng)前我國土地出讓過程中出現(xiàn)的相關(guān)問題進(jìn)行分析，并且提出相關(guān)措施，以期促進(jìn)我國土地市場穩(wěn)定正常的運(yùn)行，保護(hù)人民群眾的利益。

關(guān)鍵詞：當(dāng)前 土地出讓 問題 解決措施

前言

土地出讓所獲取的資金是地方政府增加財(cái)政經(jīng)費(fèi)的一個(gè)主要來源。土地是人民賴以生存的基礎(chǔ)，所以，土地出讓資金收支的合法性始終是地方政府以及勞動(dòng)人民關(guān)注的重點(diǎn)。政府一次性收取若干年的出讓資金，從實(shí)際方面來講也是透支土地利益的一種方式，政府一旦濫用該方式必然會(huì)使我國其他地區(qū)政府紛紛效仿，從而增加國家治理難度、埋下更多隱患。目前，我國土地出讓過程中存在問題大致有三種：第一，土地出讓缺乏善后工作，出讓“毛地”。第二，存在農(nóng)用地及其他土地被出讓，強(qiáng)征強(qiáng)占、以租代征的違法現(xiàn)象。第三，出讓后土地的用途發(fā)生變化，出讓資金使用不合理。

1、存在于當(dāng)前我國土地出讓過程中的問題

1.1 出讓土地的用途被擅自違規(guī)改變

我國出讓土地的方式包括了協(xié)議出讓土地、招拍掛土地出讓以及行政劃撥三種。其中，行政劃撥的方式主要是針對(duì)出讓公益用地，這種出讓方式屬無償性質(zhì)。協(xié)議出讓針對(duì)的是工業(yè)性用地，主要采取半市場化的出讓方式進(jìn)行出讓。招拍掛的出讓方式主要針對(duì)商品住宅用地、旅游用地、商業(yè)以及娛樂用地，這四種用地均屬于經(jīng)營性質(zhì)。這種出讓方式主要以公開競標(biāo)的引入機(jī)制，高價(jià)者獲取土地。我國從2007年就已經(jīng)有規(guī)定指出要將招拍掛的出讓范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到工業(yè)領(lǐng)域當(dāng)中，這一規(guī)定雖然明確了土地用途，但是至今依舊存在私自變更土地用途之行徑。例如一些工業(yè)用地變更成為商業(yè)用地，而原始獲取土地使用權(quán)的企業(yè)或者認(rèn)為等則在此過程中謀取額外利益。

1.2 “毛地”出讓國有土地使用權(quán)

“毛地”指的是那些待出讓，但是還存在要拆除建筑物的土地，這種土地的出讓方式為當(dāng)?shù)卣婪ㄘ?fù)責(zé)拆遷補(bǔ)償并將出讓金一起交給開發(fā)商。但是由于毛地出讓的時(shí)候，其表面的拆遷賠償工作還未開展，土地的使用權(quán)限還未收回，甚至涉及到集體土地、國有土地的使用權(quán)限收回以及拆遷補(bǔ)償費(fèi)用等多方面經(jīng)濟(jì)及法律關(guān)系，所以當(dāng)?shù)卣舨荒芡桩?dāng)處理，極易引發(fā)民憤，影響政府的公眾形象。開發(fā)商可以從毛地出讓價(jià)格確認(rèn)的情況下壓低其中的拆遷補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)，從中獲取利益。而對(duì)地方政府而言，其領(lǐng)導(dǎo)者既能增加政績，又能增加政府收入。

1.3 土地出讓資金的管理方式不妥

目前，存在土地出讓環(huán)節(jié)中的一大問題就是出讓資金管理不妥善。土地資金管理機(jī)制不夠透明，未能受到合理的監(jiān)督和管理，導(dǎo)致出讓金違規(guī)操作空間彈性大。我國有相關(guān)土地出讓資金規(guī)定指出，加強(qiáng)對(duì)土地征收的管理，并將土地出讓足額征收資金繳入到地方財(cái)政收入當(dāng)中。明確了土地出讓資金應(yīng)直接繳納地方政府國庫內(nèi)，而商業(yè)銀行則應(yīng)當(dāng)及時(shí)將收繳的出讓資金足額劃轉(zhuǎn)到地方政府國庫。雖然我國已經(jīng)明確規(guī)定土地出讓資金收支，但是依舊出現(xiàn)了收支不足的現(xiàn)象，某些地區(qū)土地出讓資金沒有全部納入國庫中。

1.4 將農(nóng)用地違法出讓

某些地區(qū)非法將農(nóng)用地通過未征先占、以租代征或者未供先占的方式占有農(nóng)用地，部分政府會(huì)以項(xiàng)目建設(shè)、招商引資為理由來租用農(nóng)業(yè)用地，從而將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地進(jìn)行出讓審批，而且規(guī)避了高額的開墾費(fèi)、占用稅、補(bǔ)償費(fèi)以及安置等稅費(fèi)，以減少占地的成本，并加快項(xiàng)目的開發(fā)進(jìn)度，增加自身政績。部分地區(qū)政府利用違法手段占有了農(nóng)用地，這種行為不但會(huì)誘發(fā)政府領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)以權(quán)謀私、滋生腐敗的現(xiàn)象，而且還會(huì)使國家高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)新增用地規(guī)模以及掌握全國農(nóng)用地保有量等決策造成嚴(yán)重影響。盡管我國在2004年已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定指出，違反土地利用的總體規(guī)劃，擅自把農(nóng)用地變更為建設(shè)用地者，規(guī)定其在限制期限內(nèi)將違法占用土地上的新建建筑物及其設(shè)施等拆除，恢復(fù)該土地的原狀；符合國家土地利用規(guī)劃者，可沒收土地上的新建建筑及其設(shè)施，并進(jìn)行罰款處理。雖然國家已經(jīng)有了明確規(guī)定，但近年來違法占有農(nóng)業(yè)用地的現(xiàn)象依舊很普遍。

1.5 土地出讓資金未能得到規(guī)范使用

國務(wù)院出臺(tái)土地出讓資金使用范圍包括了土地開發(fā)、拆遷與征地補(bǔ)償、城市建設(shè)及時(shí)配套設(shè)施等諸多方面，但是部分地區(qū)政府為了促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、追求短期效益而違反了該項(xiàng)規(guī)定，未能對(duì)土地出讓資金進(jìn)行合理管理和使用，使得我國國有土地的收益大幅度流失，擠占和挪用出讓資金的現(xiàn)象嚴(yán)重。2、優(yōu)化國有土地出讓管理、監(jiān)督的策略2.1 嚴(yán)格監(jiān)管國有土地的出讓行為根據(jù)我國國土資源數(shù)據(jù)顯示，自從2001年開始，我國國有土地的出讓資金一直呈上升趨勢，進(jìn)2013年的土地出讓總收入就已經(jīng)達(dá)到了4.1萬億。如何科學(xué)、合理地管理這筆資金，已經(jīng)成為了我國改革財(cái)稅制度的一個(gè)重點(diǎn)課題，建立一套健全的土地出讓行為監(jiān)管制度十分必要。按照國有土地出讓流程逐步、逐項(xiàng)的設(shè)置監(jiān)管制度，將制度合力之作用充分發(fā)揮出來，減少出讓土地過程中的違法行為。與此同時(shí)建立完善的土地出讓行為責(zé)任機(jī)制，規(guī)范出讓土地的行為，然后將其作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的重要考核指標(biāo)之一，并且嚴(yán)懲違法出讓土地和使用出讓資金的行為。要嚴(yán)格按照相關(guān)要求將批準(zhǔn)出讓計(jì)劃和地塊信息通過媒體方式對(duì)廣大民眾公布，并且依法監(jiān)管出讓程序。2.2 建立起定期審議的制度對(duì)國有土地出讓的資金支出和收入建立支出預(yù)算補(bǔ)充制度，由政府按月或者按照季度進(jìn)行一次審議，能有效保障土地的出讓資金，確保其支出預(yù)算、安排能夠合法、合規(guī)，達(dá)到一定的經(jīng)濟(jì)效果。目前，盡管已經(jīng)起草了土地出讓資金的新預(yù)算法，并且政府的所有收支納入地方國庫財(cái)政收入的預(yù)算管理當(dāng)中，但是依舊難以正常預(yù)算、管理土地出讓資金的收入和支出，這是由于每年地方政府編制預(yù)算報(bào)告的時(shí)候，各個(gè)地方政府不能準(zhǔn)確地預(yù)算處全年土地出讓的資金收支總額，所以，也就不能準(zhǔn)確編制出相應(yīng)的出讓金收支預(yù)算。為了有效解決這個(gè)問題，建立起一套健全、規(guī)范的出讓資金收支預(yù)算補(bǔ)充報(bào)告機(jī)制，可以與土地出讓資金收支管理特點(diǎn)相符合，能夠維護(hù)國家國有土地出讓收益權(quán)益，而且還能有效遏制地方政府的腐敗現(xiàn)象發(fā)生。2.3 完善土地?cái)?shù)據(jù)資料土地?cái)?shù)據(jù)的真實(shí)與否關(guān)系著國計(jì)民生。國土資源管理部門應(yīng)當(dāng)組織專門小組核實(shí)各市縣的土地信息，同時(shí)，借助現(xiàn)代科技獲取第一手的地理信息遙感影像資料，因?yàn)橥ㄟ^遙感影像資料開展土地?cái)?shù)據(jù)調(diào)查，盡管能夠加快獲取土地?cái)?shù)據(jù)的工作進(jìn)度，但也應(yīng)當(dāng)注意到利用遙感影像資料進(jìn)行地類判讀時(shí)會(huì)伴有主觀因素，可能產(chǎn)生不正確的判斷。因此，核實(shí)土地?cái)?shù)據(jù)離不開國土資源管理部門工作人員的親力親為。只有掌握了準(zhǔn)確的土地?cái)?shù)據(jù)，才能夠有效地使用和管理土地資源。2.4 建立土地公開交易的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)由于目前我國部分地區(qū)政府土地財(cái)政的現(xiàn)象嚴(yán)重，因此建議把土地出讓程序及其出讓資金賬戶，從當(dāng)?shù)卣袆冸x開來，然后創(chuàng)建一個(gè)具有公開性、全國性的交易平臺(tái)，并將土地出讓的相關(guān)信息及時(shí)開放給社會(huì)民眾，接受來自上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)以及廣大人民群眾的監(jiān)督，及時(shí)將土地出讓的資金納入國家省級(jí)財(cái)政收支賬戶，中央財(cái)政部門則暫作保存和管理。當(dāng)政府需要對(duì)部分出讓資金進(jìn)行使用的時(shí)候，要先對(duì)資金使用范圍進(jìn)行申報(bào)，符合出讓資金的使用范圍情況后由上級(jí)審批合格之后才能使用，并且保證專款專用，不能講出讓資金隨意用于他處。以此全面保障人民群眾的利益，還可以使土地出讓資金的收支達(dá)到合法、合規(guī)，讓地方政府受到社會(huì)民眾的監(jiān)督，促進(jìn)當(dāng)?shù)卣凑找?guī)定辦事，按職權(quán)辦事，提高政府對(duì)人民群眾的服務(wù)意識(shí)和效率。

2.5 將國家審計(jì)監(jiān)督作用充分發(fā)揮出來

土地資源最終所屬權(quán)歸于國家，政府僅僅只是按照國家規(guī)定對(duì)土地進(jìn)行管理，屬于受托方，因此政府需按規(guī)定履行自身的受托責(zé)任。在出讓國有土地以及使用出讓資金的過程中，將將國家審計(jì)監(jiān)督作用充分發(fā)揮出來，能夠有效保障資金收支安全與合法。目前，我國很多地區(qū)政府對(duì)土地的基礎(chǔ)管理工作不夠完善，職能交叉、多頭管理以及職責(zé)不清的現(xiàn)象極為普遍，使得我國地方國有土地的管理現(xiàn)狀和法律法規(guī)要求存在較大差距，國家審計(jì)人員很難全面、系統(tǒng)地從地方政府土地出讓的資料中搜取相關(guān)數(shù)據(jù)。所以，充分發(fā)揮我國審計(jì)監(jiān)督的作用，有助于提高國有土地出讓資金的獨(dú)立審計(jì)。在具體的審計(jì)過程當(dāng)中，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)積極給于配合與支持，切實(shí)審查相關(guān)問題并且實(shí)事求是的向上級(jí)部門反映，便于能夠提出有針對(duì)性地建議及措施，有助于督促當(dāng)?shù)卣婪ㄞk事。為了充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用，還需進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)移送或處理等工作力度，將查出的問題及時(shí)移交到同級(jí)的國土資源管理部門進(jìn)行處理。若國土資源管理部門出現(xiàn)了違法違紀(jì)等現(xiàn)象，可以移交至同級(jí)的人民政府給予處理，并且及時(shí)向國家相關(guān)部門進(jìn)行審計(jì)匯報(bào)。

結(jié)束語

總而言之，土地出讓不僅僅只是涉及到國家、地方政府的財(cái)政經(jīng)費(fèi)收支，而且也關(guān)系到廣大人民群眾的合法利益，所以，土地出讓務(wù)必嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)進(jìn)行，并且盡可能將每個(gè)出讓流程向公眾公開，合理收取或者支出出讓資金，使得我國國有土地的出讓得到合法管理。

（作者單位：廈門翔安建設(shè)發(fā)展有限公司 福建廈門市 361102）