新常態(tài)下地方財(cái)政國庫集中支付改革的問題與對(duì)策探析

摘 要：財(cái)政國庫集中支付制度改革是我國財(cái)政支出管理制度改革的重要內(nèi)容，是建立公共財(cái)政框架的重要組成部分。按照改革試點(diǎn)、擴(kuò)面、深化、完善四個(gè)步驟，地方國庫集中支付改革基本實(shí)現(xiàn)了“橫向到邊、縱向到底”的目標(biāo)，并取得了一定的成效：國庫單一賬戶體系初步建立，財(cái)政資金運(yùn)行效率和使用效益明顯提高，預(yù)算單位支出透明度和財(cái)政監(jiān)管力度明顯增強(qiáng)。但是在具體實(shí)踐中，隨著形勢(shì)和環(huán)境的不斷變化，改革過程中仍存在一些困難和問題，需要我們認(rèn)真加以研究和解決。

關(guān)鍵詞：財(cái)政國庫集中支付 地方財(cái)政

財(cái)政國庫集中支付制度改革是我國財(cái)政支出管理制度改革的重要內(nèi)容，是建立公共財(cái)政框架的重要組成部分。按照改革試點(diǎn)、擴(kuò)面、深化、完善四個(gè)步驟，地方國庫集中支付改革基本實(shí)現(xiàn)了“橫向到邊、縱向到底”的目標(biāo)，并取得了一定的成效：國庫單一賬戶體系初步建立，財(cái)政資金運(yùn)行效率和使用效益明顯提高，預(yù)算單位支出透明度和財(cái)政監(jiān)管力度明顯增強(qiáng)。但是在具體實(shí)踐中，隨著形勢(shì)和環(huán)境的不斷變化，改革過程中仍存在一些困難和問題，需要我們認(rèn)真加以研究和解決。

一、存在的主要問題

1、政策宣傳還不夠深入，認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步提高。財(cái)政資金實(shí)行國庫集中支付己形成共識(shí)，但隨著改革的不斷深化和完善，出現(xiàn)的一些新理念和新政策，人們的認(rèn)識(shí)未能及時(shí)跟進(jìn)到位。如：公務(wù)卡制度改革、支付電子化改革等等。原因主要有兩個(gè)方面，一是政策宣傳不到位，二是一些部門和單位可能會(huì)由于原先既得利益受損而對(duì)改革產(chǎn)生抵觸情緒。社會(huì)各界對(duì)于這項(xiàng)改革的必要性、重要性和深遠(yuǎn)意義尚沒有達(dá)到充分認(rèn)識(shí)和完全認(rèn)同。財(cái)政內(nèi)部及部分預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員對(duì)國庫集中支付制度及相關(guān)的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理不夠熟悉。改革政策還需要加強(qiáng)宣傳。

2、部門預(yù)算的編制和管理還不夠科學(xué)化精細(xì)化。部門預(yù)算是國庫集中支付的基礎(chǔ)和前提。單位編制用款計(jì)劃的前提條件是該單位的部門預(yù)算。因此部門預(yù)算是否科學(xué)規(guī)范將直接影響到國庫集中支付的實(shí)行。當(dāng)前我們的部門預(yù)算編制和管理仍存在一些問題：一是預(yù)算編制還比較粗糙，大都沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目。二是預(yù)算剛性不夠，擠占、混用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。資金使用缺乏預(yù)見性，年初預(yù)算不到位，“年終突擊花錢”也影響到國庫集中支付制度的正常運(yùn)行。

3、預(yù)算單位銀行賬戶清理有待進(jìn)一步加強(qiáng)。國庫集中支付制度改革的核心是建立國庫單一賬戶體系，并將所有財(cái)政性資金納入單一賬戶體系管理。但由于具體操作的復(fù)雜性和監(jiān)管的不到位，目前個(gè)別預(yù)算單位除零余額賬戶外仍存在不少的其他資金賬戶，除國家明文規(guī)定必須單獨(dú)開設(shè)的賬戶以外，其他賬戶完全可以合并或撤銷，賬戶開設(shè)的過多過濫不僅制約著國庫單一賬戶體系的建立，影響改革的效果，同時(shí)也給單位違章違紀(jì)提供了空間和條件，造成部分財(cái)政性資金脫離財(cái)政部門監(jiān)管，阻礙了國庫集中支付改革深入發(fā)展。

4、財(cái)政國庫制度改革機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，體制不順暢。目前各級(jí)財(cái)政部門組織實(shí)施集中支付改革的是國庫管理機(jī)構(gòu)（國庫司、處、科、股）和支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)（集中支付局或中心）。各級(jí)國庫管理機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)有合署辦公和分設(shè)兩種模式，其中以分設(shè)占多數(shù)。就機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別來看，省級(jí)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)與省級(jí)管理機(jī)構(gòu)級(jí)別基本相同，而市、縣兩級(jí)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)（集中支付中心）的級(jí)別往往高于管理機(jī)構(gòu)（國庫科、股）的級(jí)別。隨著改革的不斷深化，機(jī)構(gòu)分設(shè)的弊端逐漸顯現(xiàn)：工作職能交叉、重心不同，難以做到統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一分工、統(tǒng)一對(duì)外，不利于充分利用人力和信息資源，難以形成改革合力。

5、財(cái)政直接支付比例偏低。根據(jù)財(cái)政國庫管理制度改革方案規(guī)定，財(cái)政資金有直接支付和授權(quán)支付兩種支付方式，其中直接支付的范圍包括工資支出、購買支出以及中央對(duì)地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，撥付企業(yè)型項(xiàng)目或大型設(shè)備采購的資金等，以及各類轉(zhuǎn)移性支出，都要直接支付到供應(yīng)商或用款單位。從實(shí)際看， 財(cái)政業(yè)務(wù)主管部門在確定支付方式時(shí)缺乏明確的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)工資支出、政府采購支出基本實(shí)現(xiàn)了直接支付， 但一些自主進(jìn)行的采購活動(dòng)和部分工程項(xiàng)目支出等仍作為授權(quán)支付處理，而預(yù)算單位使用授權(quán)支付時(shí)隨意性強(qiáng)、現(xiàn)金支付多，指標(biāo)混用情況時(shí)有發(fā)生，造成直接支付比率偏低，影響了財(cái)政監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。

6、公務(wù)卡使用率不高。公務(wù)卡作為一種現(xiàn)代化支付結(jié)算工具，能夠提高公務(wù)支出透明度，可以有效地杜絕公務(wù)消費(fèi)中的一些腐敗行為，包括使用虛假發(fā)票報(bào)銷或虛開報(bào)銷發(fā)票等，對(duì)深化公共財(cái)政改革，加強(qiáng)財(cái)政支出監(jiān)督管理具有積極作用。但是，從目前推廣情況看，依然存在著不盡人意的狀況。一是認(rèn)識(shí)不到位，公務(wù)卡結(jié)算意識(shí)不強(qiáng)。預(yù)算單位普遍開卡率低、用

卡不積極；二是公務(wù)卡消費(fèi)環(huán)境有待改善。POS機(jī)安置率不高，管理較為混亂。業(yè)務(wù)代理銀行重發(fā)卡輕管理，后續(xù)服務(wù)未同步跟進(jìn)。三是部分預(yù)算單位仍未建立健全公務(wù)卡報(bào)銷實(shí)施細(xì)則，公務(wù)卡配套制度亟待修訂完善。

7、財(cái)政集中支付監(jiān)控機(jī)制有待進(jìn)一步完善。好的制度，如果得不到認(rèn)真貫徹執(zhí)行，也達(dá)不到預(yù)期的效果，國庫集中支付制度同樣如此。要確保國庫集中支付制度能真正落到實(shí)處并發(fā)揮應(yīng)有的作用，還必須相應(yīng)建立一套嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，包括財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，專業(yè)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督，事前、事中及事后監(jiān)督等等。但目前與實(shí)行國庫集中支付相關(guān)的各監(jiān)督部門之間職責(zé)分工還不明確，監(jiān)督體系尚未形成。

二、對(duì)策建議

1、加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，提高認(rèn)識(shí)。繼續(xù)通過多種形式，對(duì)出現(xiàn)的一些新理念和新政策加大宣傳和培訓(xùn)力度，贏得理解和支持。從適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、構(gòu)建公共財(cái)政體系框架的高度，從履行政府職能、加強(qiáng)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的角度，進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，增強(qiáng)相關(guān)人員的法律意識(shí)，加強(qiáng)預(yù)算單位負(fù)責(zé)人會(huì)計(jì)責(zé)任意識(shí)，提高財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

2、完善部門預(yù)算編制，切實(shí)提高管理水平。加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位資金使用的管理，認(rèn)真審核預(yù)算單位資金使用計(jì)劃和資金使用申請(qǐng)。在預(yù)算撥款前，要對(duì)用款進(jìn)行審核，將撥款金額控制在預(yù)算單位的用款計(jì)劃范圍內(nèi)，堅(jiān)決不批復(fù)無預(yù)算、無計(jì)劃或超預(yù)算、超計(jì)劃的資金使用申請(qǐng)。預(yù)算資金必須按計(jì)劃規(guī)定的用途使用，對(duì)于變更用途的資金，預(yù)算單位應(yīng)提供依據(jù)并提出申請(qǐng)，經(jīng)過批復(fù)后，才能將資金撥付到預(yù)算單位零余額賬戶上。

3、進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算單位銀行賬戶管理。進(jìn)一步清理預(yù)算單位銀行賬戶，凡是違規(guī)設(shè)置的賬戶一律撤銷歸并；完善日常審批管理制度的年檢制度，強(qiáng)化監(jiān)督檢查。

4、逐步完善財(cái)政國庫管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置。為順應(yīng)國庫管理體制發(fā)展的客觀需要，財(cái)政部于2004年將國庫司和國庫支付中心整合，湖南、湖北、新疆、內(nèi)蒙古等省區(qū)也陸續(xù)整合兩個(gè)機(jī)構(gòu)。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)進(jìn)一步完善財(cái)政國庫管理體制，理順各級(jí)國庫機(jī)構(gòu)設(shè)置，消除機(jī)構(gòu)分設(shè)的弊端，明確國庫管理機(jī)構(gòu)和支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)工作職能、工作重心，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，做到統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一分工、統(tǒng)一對(duì)外，充分利用人力和信息資源，形成改革合力，為全面推進(jìn)改革奠定了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。

5、擴(kuò)大直接支付范圍，提高直接支付比例。完善政府采購辦法，政府采購預(yù)算的編制盡量與部門預(yù)算同步，嚴(yán)格按照《政府采購目錄》實(shí)行政府采購，把游離在直接支付執(zhí)行范圍之外的采購項(xiàng)目和工程項(xiàng)目納入到直接支付中來。加大預(yù)算編制改革的力度，細(xì)化預(yù)算編制的內(nèi)容，把所有項(xiàng)目資金都編入部門預(yù)算，詳盡地反映財(cái)政支出的金額、方向和用途，強(qiáng)化編制執(zhí)行，預(yù)算編制后經(jīng)財(cái)政部門審批，報(bào)人大通過，然后堅(jiān)決執(zhí)行。從內(nèi)部監(jiān)管來說，財(cái)政部門要從預(yù)算編制、下達(dá)、資金撥付到資金使用全部過程進(jìn)行監(jiān)管。整個(gè)預(yù)算編制與執(zhí)行要求授權(quán)清晰、職責(zé)分明、監(jiān)控到位，使預(yù)算真正成為監(jiān)控資金安全、高效的制度保障。發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督職能，使國庫集中支付的優(yōu)越性得到充分發(fā)揮。

6、切實(shí)發(fā)揮公務(wù)卡作用，加快完善公務(wù)卡制度管理體系。加大宣傳培訓(xùn)力度，切實(shí)轉(zhuǎn)變支付觀念和習(xí)慣。加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)配合，逐步完善公務(wù)卡受理環(huán)境，提高商家布設(shè)、使用POS機(jī)的積極性，不斷完善公務(wù)卡信息系統(tǒng)，提高系統(tǒng)工作效率，提供優(yōu)質(zhì)、便捷服務(wù)，營(yíng)造成熟的用卡環(huán)境。嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄，結(jié)合公務(wù)卡運(yùn)行情況，修訂并完善現(xiàn)行的國庫集中支付制度和公務(wù)卡管理制度，進(jìn)一步規(guī)范公務(wù)卡管理運(yùn)行機(jī)制，讓公務(wù)卡真正成為終結(jié)公款消費(fèi)腐敗的利器。

7、建立健全財(cái)政資金支付監(jiān)督制約機(jī)制。以動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)為支撐，以實(shí)時(shí)監(jiān)控、綜合核查、整改反饋、跟蹤問效為手段，建立健全財(cái)政資金支付監(jiān)督制約機(jī)制。優(yōu)化動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作流程，理順各部門工作職責(zé)，密切關(guān)注財(cái)政改革發(fā)展的新要求和監(jiān)督工作的新動(dòng)向，對(duì)財(cái)政資金支付事前、事中、事后全過程實(shí)施有效監(jiān)控，切實(shí)防范支付風(fēng)險(xiǎn)。

作者簡(jiǎn)介

董國華 （1977年12月），漢，女，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：財(cái)政財(cái)務(wù)管理。

（作者單位：濮陽市財(cái)政局 河南濮陽市 457000）