網(wǎng)絡(luò)輿情法律規(guī)制的國外經(jīng)驗(yàn)及其啟示

陳媛 古麗阿扎提·吐爾遜

網(wǎng)絡(luò)輿情作為社會進(jìn)步的晴雨表，充分反映著社情民意、鼓勵公眾參與、曝光社會不正之風(fēng)，為政府建言獻(xiàn)策，有效地釋放社會壓力。然而，由于我國網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管不嚴(yán)格、違法成本低，造成網(wǎng)絡(luò)謠言、網(wǎng)絡(luò)誹謗和虛假報道的泛濫，更有不法之徒散布充斥煽動民族情緒、極端恐怖主義等思想的不良言論，不僅影響公眾主流價值觀念，還易增加政府管理社會的難度。因此，利用現(xiàn)代法治規(guī)則規(guī)制網(wǎng)絡(luò)輿情迫在眉睫。利用法律規(guī)制網(wǎng)絡(luò)輿情既要立足中國國情，解決現(xiàn)實(shí)問題，又要放眼世界，提高國際兼容性。

一、網(wǎng)絡(luò)輿情法律規(guī)制的國外經(jīng)驗(yàn)

1.頂層設(shè)計：部署國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略指導(dǎo)發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略從頂層設(shè)計角度，確立各國的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略目標(biāo)、基本原則及具體戰(zhàn)略措施，有效地整合網(wǎng)絡(luò)管理的國內(nèi)資源，為開展網(wǎng)絡(luò)安全國際合作掃清障礙。截至2015年5月，全球已有美國、英國、日本等約60個國家或組織制定并公布了各自的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略或戰(zhàn)略規(guī)劃。一是以打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪及網(wǎng)絡(luò)恐怖主義為核心的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略模式。美國于2003年發(fā)布《確保網(wǎng)絡(luò)安全國家戰(zhàn)略》，2011年5月奧巴馬政府又頒布首份全球網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略——《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略：網(wǎng)絡(luò)世界中的繁榮、安全與開放》，并于2015年4月對該戰(zhàn)略進(jìn)行首次修訂。美國《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》在經(jīng)濟(jì)、軍事、司法、網(wǎng)絡(luò)安全等7個領(lǐng)域確立了政策重點(diǎn)：以“基本自由、個人隱私和信息自由流動”為核心原則，并明確指出營造“支持網(wǎng)絡(luò)空間法制化的國際環(huán)境”的總目標(biāo)。尤其在司法方面，美國倡導(dǎo)擴(kuò)大《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》的范圍，在雙邊和多邊論壇積極探討關(guān)于網(wǎng)絡(luò)犯罪國際規(guī)范的制定問題，通過國際合作打擊恐怖主義犯罪。2011年2月，德國公布網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)的基礎(chǔ)性文件《德國網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》。該網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的總目標(biāo)旨在大力推動安全網(wǎng)絡(luò)空間建設(shè)，為加強(qiáng)各級政府之間合作打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪力度，防止網(wǎng)絡(luò)間諜活動，戰(zhàn)略還計劃設(shè)立“國家網(wǎng)絡(luò)防御中心”。與此同時，設(shè)立國家網(wǎng)絡(luò)安全委員會，從政治和戰(zhàn)略層面指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的工作。

二是以保障網(wǎng)絡(luò)安全和提升國民網(wǎng)絡(luò)媒介素養(yǎng)為核心的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略模式。日本將網(wǎng)絡(luò)安全保障作為其綜合安全保障的核心組成部分。2013年6月，日本信息安全政策委員會發(fā)布名為《網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略：創(chuàng)建世界領(lǐng)先的強(qiáng)健而富有活力的網(wǎng)絡(luò)空間》的國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略，提出：注重提升自身的網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全專業(yè)高等教育、產(chǎn)學(xué)有機(jī)合作，培養(yǎng)高素質(zhì)網(wǎng)絡(luò)安全人才，從根本上提升國民的網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)。2009年11月澳大利亞出臺《網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》?！鞍拇罄麃営嬎銠C(jī)緊急響應(yīng)團(tuán)隊(duì)”和“網(wǎng)絡(luò)安全行動中心”是澳大利亞政府網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略中兩個相輔相成必不可少的新型組織，分別扮演內(nèi)部的協(xié)調(diào)中樞和全源網(wǎng)絡(luò)態(tài)勢觀察者的角色。澳大利亞政府還提出要進(jìn)行文化變革：為家庭用戶和小型企業(yè)建立權(quán)威的網(wǎng)絡(luò)安全知識網(wǎng)站，提供實(shí)踐工具；在澳大利亞中小學(xué)開展網(wǎng)絡(luò)安全的單元課程教育；與企業(yè)、用戶群體、社會組織等伙伴一起繼續(xù)實(shí)施“網(wǎng)絡(luò)安全意識周”計劃。

2.專門立法：制定多層次專門性規(guī)制相互配合?；ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展較早且法制完善的國家，多數(shù)都已針對互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制進(jìn)行了專門立法，形成各具特色的法制模式。一是重點(diǎn)監(jiān)管涉恐網(wǎng)絡(luò)輿情的美國模式。美國最早的網(wǎng)絡(luò)管理立法可以追溯到1917年頒布的《反間諜法》。從20世紀(jì)80年代末到21世紀(jì)初是其互聯(lián)網(wǎng)立法的集中時期，奠定了美國網(wǎng)絡(luò)輿情法律規(guī)制的基礎(chǔ)。9·11事件以后，美國政府一方面加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)立法，通過一系列法律來規(guī)制網(wǎng)絡(luò)輿情；另一方面，逐步探索對社交媒體的法律監(jiān)管手段，如2010年美國政府將“臉譜”“推特”等社交網(wǎng)站及其知名博客、公共意見領(lǐng)袖置于政府常態(tài)監(jiān)控下。《愛國者法案》是美國規(guī)制網(wǎng)絡(luò)輿情的立法典型，其嚴(yán)厲措施反映出美國政府打擊恐怖主義的決心，但因其侵蝕民眾的自由與隱私而遭受詬病，已于2015年6月失效，并通過一項(xiàng)名為《自由法案》的議案，目標(biāo)是限制美國政府未經(jīng)授權(quán)或無緣由的大規(guī)模信息收集的監(jiān)控計劃。

二是“實(shí)名”防范網(wǎng)絡(luò)輿情弊病的韓國模式。韓國政府在網(wǎng)絡(luò)個人信息保護(hù)和網(wǎng)上信息傳播方面的立法卓有成效，同時用法律嚴(yán)懲危害公共利益的虛假信息散播者。韓國曾是全球推行網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制最徹底的國家，在韓國，網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制又稱“本人確認(rèn)制”，具體采用“后臺實(shí)名”原則：用戶在注冊登錄時必須使用真實(shí)的姓名和身份證號，而在前臺發(fā)布消息時，可以使用化名。從2002年起，韓國循序漸進(jìn)地開始實(shí)施網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制，率先對政府網(wǎng)站實(shí)行網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制，以期減少國內(nèi)利用網(wǎng)絡(luò)匿名侵害人權(quán)案件的發(fā)生率，并為網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制向民間網(wǎng)站的推廣累積經(jīng)驗(yàn)。但網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制的實(shí)施并未對網(wǎng)絡(luò)暴力和網(wǎng)絡(luò)謠言等網(wǎng)絡(luò)輿情突出問題起到很好的抑制作用，反而降低了韓國網(wǎng)民自由表達(dá)的意愿，同時造成大規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)用戶隱私泄露現(xiàn)象的發(fā)生，因此，2010年初，有韓國民間團(tuán)體向韓國憲法裁判所提起訴訟，控訴韓國政府實(shí)施網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制侵犯用戶的匿名表達(dá)自由、互聯(lián)網(wǎng)言論自由及隱私權(quán)。2013年8月，經(jīng)韓國憲法裁判所8名法官一致判決網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制違憲。至此，韓國全面實(shí)行不到5年的網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制壽終正寢。

三是嚴(yán)格審查網(wǎng)絡(luò)輿情內(nèi)容的新加坡模式。一方面，新加坡政府通過嚴(yán)格有效的法律制度實(shí)現(xiàn)對互聯(lián)網(wǎng)及網(wǎng)絡(luò)輿情的規(guī)范化治理；另一方面，在不損害公民公眾言論自由權(quán)利的同時，加強(qiáng)道德宣傳和公共教育，以柔性政策疏導(dǎo)，深化行業(yè)自律意識和家長教育責(zé)任。新加坡媒體發(fā)展局作為其國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)管理的主管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的注冊登記與內(nèi)容的嚴(yán)格審查工作。依據(jù)《分類許可證制度》，所有的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商必須登記方能開始運(yùn)作；網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容提供商無須專門注冊，但涉及討論政治和宗教問題的網(wǎng)站及網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容提供商需要進(jìn)行注冊登記，預(yù)防并及時刪除不良信息在互聯(lián)網(wǎng)上的傳播。新加坡政府還于2015年初成立新加坡網(wǎng)絡(luò)安全局，以整合新加坡資訊通信科技安全局以及資訊通信發(fā)展管理局的部分職責(zé)，加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)安全及網(wǎng)絡(luò)輿情的管制。

四是打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的俄羅斯、法國模式。俄羅斯以《國家信息安全學(xué)說》為網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)制的頂層設(shè)計，依據(jù)《聯(lián)邦憲法》，并以一系列法律法規(guī)為依托，建立起多層級、體系相對完備的網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)制法律體系，切實(shí)有效地保證俄羅斯國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)機(jī)制的運(yùn)行。俄羅斯為有效打擊恐怖主義及利用互聯(lián)網(wǎng)傳播恐怖主義信息的行為，2014年出臺多部法律來規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間秩序。2014年5月5日，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署網(wǎng)絡(luò)反恐修正法案《知名博主新規(guī)則法》，依據(jù)該規(guī)則，網(wǎng)頁日均訪問量超過3000人次的博客寫手被認(rèn)定為知名博主。被認(rèn)定為知名博主的博客等同于新聞媒體，同樣需要遵守俄羅斯法律對大眾媒體的相關(guān)規(guī)定。而法國政府將其崇尚的民主與自由理念貫徹到網(wǎng)絡(luò)輿情的規(guī)制當(dāng)中。法國最新的《反恐怖主義法案》于2014年11月4日通過法國議會的投票，法案主要目的是為防止本國國民通過出境旅游的方式前往敘利亞和伊拉克參與“圣戰(zhàn)”活動，該法案允許及時封鎖鼓吹或美化恐怖主義的網(wǎng)站。2015年2月初，法國還通過一項(xiàng)代號為第2015-125號的法令，使法國政府可以要求互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商在接到命令的24小時內(nèi)屏蔽存有恐怖行動、兒童虐待相關(guān)信息的網(wǎng)站，且屏蔽行為無須經(jīng)過司法部門的監(jiān)管。除此之外，法國還非常重視學(xué)校網(wǎng)絡(luò)的管理，通過在校園網(wǎng)上安裝網(wǎng)頁瀏覽自動監(jiān)控裝置，提供涉及淫穢色情和種族歧視內(nèi)容的網(wǎng)站“黑名單”的方式，以此降低學(xué)生接觸不健康網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的危險。網(wǎng)絡(luò)安全教育的內(nèi)容也成為法國學(xué)校“禮儀與公民教育課”的必修內(nèi)容。

3.國際合作：簽訂國際公約聯(lián)合懲治網(wǎng)絡(luò)犯罪。在國際層面通過國際立法共同規(guī)范網(wǎng)絡(luò)輿情及網(wǎng)絡(luò)犯罪勢在必行，《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》的簽訂為各國網(wǎng)絡(luò)犯罪立法樹立了立法參照標(biāo)準(zhǔn)，也為國際間共同打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪鋪設(shè)合作平臺?！毒W(wǎng)絡(luò)犯罪公約》是世界上第一個打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的國際公約，最初由歐洲犯罪問題委員會下的網(wǎng)絡(luò)空間犯罪專家委員會負(fù)責(zé)起草，2001年11月由歐洲理事會的26個歐盟成員國以及美國、加拿大、日本和南非等30個國家在匈牙利首都布達(dá)佩斯共同簽署。公約首創(chuàng)之舉是在第二部分明確了網(wǎng)絡(luò)犯罪的4種具體類型：侵犯計算機(jī)數(shù)據(jù)或系統(tǒng)的機(jī)密性、完整性及可用性的犯罪；與計算機(jī)有關(guān)的犯罪；與內(nèi)容有關(guān)的犯罪；侵犯著作權(quán)及鄰接權(quán)等相關(guān)權(quán)利的犯罪。

二、對我國網(wǎng)絡(luò)輿情法律規(guī)制的啟示

1.構(gòu)建頂層設(shè)計：制定中國國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略。我國需要充分總結(jié)國外網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定出符合我國國情的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略，指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情的向好發(fā)展：一要開門見山地明確指出我國的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略目標(biāo)，并在正文或附錄的適當(dāng)部分對網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略中所涉及的核心概念做出清晰準(zhǔn)確界定，減少概念模糊與歧義，提升國際合作中的兼容互通性；二要圍繞戰(zhàn)略總目標(biāo)，規(guī)劃戰(zhàn)略的側(cè)重點(diǎn)，部署具體工作任務(wù)；三要整合國內(nèi)資源，建立網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略任務(wù)的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一決策下，全面推進(jìn)執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略任務(wù)；四要突出維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的重要意義，重視戰(zhàn)略的防御功能，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)的研發(fā)工作及培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)安全人才，監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)展動向；五要采取積極主動、開放透明的國際合作方式，有效回應(yīng)并消除國際社會對中國網(wǎng)絡(luò)安全治理和網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)制的質(zhì)疑與疑慮。

2.完善專門法律：形成中國網(wǎng)絡(luò)輿情法律體系。目前我國針對網(wǎng)絡(luò)輿情立法的條款比較少見，尚未出臺相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)基本法或者輿情應(yīng)對法，且現(xiàn)有法律位階不高，難以形成完善的網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)制法律體系。我國網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)制法律體系的完善，首先，可以借鑒美國、法國、俄羅斯的做法，將網(wǎng)絡(luò)歸類至傳統(tǒng)的廣播電視等大眾傳媒的管理之列，或者效仿新加坡和韓國在其他的網(wǎng)絡(luò)立法中規(guī)定網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)制辦法，輔之以《刑法》《反恐法》的威懾效力，以打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)謠言、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等違法犯罪行為，而無須制定一部單獨(dú)的“網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對管理法”的法律。其次，充分利用現(xiàn)有的立法資源和法律基礎(chǔ)，在相關(guān)網(wǎng)絡(luò)或傳媒法律中明確規(guī)定網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)制的原則、內(nèi)容、程序、法律責(zé)任、救濟(jì)措施、負(fù)責(zé)部門，以消除現(xiàn)有法律法規(guī)中的立法沖突與空白，提高法律適用性與配合度，劃清管理部門的職責(zé)界限，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)制的執(zhí)行力。最后，形成以總攬全局的網(wǎng)絡(luò)基本法為核心，其他互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制專門法律法規(guī)為支柱，各部門法相互配合的網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)制法律體系。

3.健全配套制度：加強(qiáng)國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)輿情正面引導(dǎo)。首先，我國可以借鑒日本、澳大利亞、法國的網(wǎng)絡(luò)媒介素養(yǎng)教育的有關(guān)制度，在義務(wù)教育階段開設(shè)網(wǎng)絡(luò)媒介素養(yǎng)教育課程，編寫符合青少年成長特點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)媒介素養(yǎng)教材，從小培養(yǎng)他們的信息獲取、辨識及使用能力，并逐漸將網(wǎng)絡(luò)媒介素養(yǎng)教育覆蓋全民，提升中華民族整體的媒介素養(yǎng)。其次，廣泛開展網(wǎng)絡(luò)空間社會責(zé)任感和網(wǎng)絡(luò)法律意識的宣傳教育工作，提升廣大網(wǎng)民的社會責(zé)任感，不發(fā)布、散播虛假或未經(jīng)證實(shí)的網(wǎng)絡(luò)輿情信息，從源頭上制止網(wǎng)絡(luò)謠言和網(wǎng)絡(luò)暴力的發(fā)生。將培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)空間意見領(lǐng)袖的任務(wù)，納入網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)制工作之中。可效仿俄羅斯的做法，管理微博大V、微信公眾賬號管理者和App維護(hù)人，增強(qiáng)其言論表達(dá)的自律性，并在突發(fā)事件應(yīng)對時贏得意見領(lǐng)袖們的積極響應(yīng)和正面呼聲。再次，發(fā)揮以“網(wǎng)”治網(wǎng)的作用，激發(fā)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商和互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會的自律意識，使互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)輿情傳播的自我管理自我約束，貫徹非法信息和不良內(nèi)容及時刪除及鏈接截斷制度的執(zhí)行，完善網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。最后，循序漸進(jìn)地探索推行有限網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制的方法和路徑。

4.拓展國際合作：提高中國網(wǎng)絡(luò)輿情法治兼容性。網(wǎng)絡(luò)空間的互聯(lián)互通，使得任何國家在其中都不可能獨(dú)善其身，網(wǎng)絡(luò)安全的維護(hù)與網(wǎng)絡(luò)輿情的規(guī)制引導(dǎo)，有賴于國際社會的共同參與。我國應(yīng)對《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》和各國的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略及立法展開深入研究，分析我國加入公約后可能對我國產(chǎn)生的影響，提出有關(guān)應(yīng)對措施，避免落入他國的“戰(zhàn)略防御網(wǎng)絡(luò)”。適時將國際條約中通行的網(wǎng)絡(luò)犯罪類型進(jìn)行劃分、將網(wǎng)絡(luò)輿情立法觀念轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，以便于我國法院對網(wǎng)絡(luò)犯罪案件的審理，提高我國網(wǎng)絡(luò)輿情法治的國際兼容程度。借助國際合作及時發(fā)聲，提升我國在網(wǎng)絡(luò)安全治理領(lǐng)域的話語權(quán)，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間治理國際規(guī)則的形成，樹立網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任大國形象，增進(jìn)國際間的互信合作，為推動網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)制國際化和法制化作出貢獻(xiàn)。

作者單位：新疆大學(xué)

文章來源：《情報理論與實(shí)踐》2016年第2期

責(zé)任編輯：雙艷珍