紀(jì)委同級(jí)監(jiān)督的過程機(jī)理及有效性研究

曾建新 周欣

摘 要：紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的有效監(jiān)督一直是基層紀(jì)檢監(jiān)察工作一個(gè)難題。從分析紀(jì)律監(jiān)督行為的全過程機(jī)理入手，發(fā)現(xiàn)監(jiān)督行為包括四個(gè)階段：監(jiān)督動(dòng)力的產(chǎn)生、違紀(jì)行為的發(fā)現(xiàn)、違紀(jì)行為的處置和監(jiān)督結(jié)果的反饋，而每一個(gè)階段都需具備一定的條件才能保障有效監(jiān)督的形成。具體做法是：保障核心利益以增強(qiáng)監(jiān)督動(dòng)力，保障信息獲取以提高發(fā)現(xiàn)能力，保障處理權(quán)限以制約處置權(quán)力，保障追責(zé)力度以防止打擊報(bào)復(fù)。

關(guān)鍵詞：同級(jí)監(jiān)督；有效性；行為機(jī)理；路徑

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9170（2016）04-0008-07

紀(jì)委同級(jí)監(jiān)督是指紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)本單位同級(jí)黨委成員在黨紀(jì)黨規(guī)方面情況的監(jiān)督，它與紀(jì)委對(duì)職權(quán)范圍內(nèi)的其他黨組織和黨員的監(jiān)督一樣，是運(yùn)用組織手段來(lái)實(shí)現(xiàn)組織自我凈化的一種機(jī)制設(shè)計(jì)，并建立起了以黨章和黨內(nèi)監(jiān)督條例為核心的一系列法規(guī)制度來(lái)保障。

但在實(shí)際工作中，其有效性備受質(zhì)疑，[1]在相關(guān)研究文獻(xiàn)中，紀(jì)委同級(jí)監(jiān)督軟化問題一直是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，原因概括起來(lái)主要有三：一是領(lǐng)導(dǎo)體制上，紀(jì)委同時(shí)受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，由于自身利益、監(jiān)督權(quán)限和監(jiān)督條件等受同級(jí)黨委制約而不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督或者不好監(jiān)督；[2]二是監(jiān)督方式上，紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的問題向上級(jí)紀(jì)檢部門實(shí)行實(shí)名制報(bào)告，上級(jí)紀(jì)檢部門對(duì)同級(jí)黨委的問題實(shí)行向同級(jí)黨委轉(zhuǎn)辦而非向紀(jì)委轉(zhuǎn)辦的制度，不利于保護(hù)監(jiān)督者；三是保障紀(jì)委有效行使監(jiān)督權(quán)的相關(guān)制度與規(guī)定過于原則和抽象。[3]

十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》），明確了黨風(fēng)廉政建設(shè)的黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，強(qiáng)化了責(zé)任追究，同時(shí)明確“兩為主、一報(bào)告”制度。我們又如何認(rèn)識(shí)其對(duì)紀(jì)委同級(jí)監(jiān)督的作用和意義并貫徹執(zhí)行呢？深入分析紀(jì)委監(jiān)督行為的機(jī)理，對(duì)系統(tǒng)地探索紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委監(jiān)督的有效路徑具有重要意義。

一、紀(jì)律監(jiān)督行為的過程機(jī)理

紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)黨內(nèi)組織及其成員紀(jì)律情況的監(jiān)督，是一個(gè)對(duì)監(jiān)督對(duì)象（被監(jiān)督者）黨風(fēng)廉政行為信息的獲取、甄別及處理的全過程活動(dòng)。我們先分析紀(jì)律監(jiān)督行為的一般機(jī)理。

根據(jù)行為學(xué)理論，一種行為是在某種動(dòng)力的驅(qū)動(dòng)下產(chǎn)生的，并受到該行為結(jié)果的正或負(fù)的激勵(lì)。紀(jì)委的同級(jí)監(jiān)督行為按照過程可以分為監(jiān)督對(duì)象黨風(fēng)廉政行為信息的獲取、違紀(jì)性甄別和處置三個(gè)階段，然后整個(gè)監(jiān)督的結(jié)果反饋到監(jiān)督者和被監(jiān)督者，并對(duì)他們產(chǎn)生正面或者負(fù)面的激勵(lì)，這個(gè)反饋階段與前三個(gè)階段一起構(gòu)成一個(gè)完整的監(jiān)督循環(huán)鏈條。

（一）監(jiān)督動(dòng)力的產(chǎn)生

監(jiān)督動(dòng)力問題就是通常所說(shuō)的監(jiān)督者是否“愿監(jiān)督、敢監(jiān)督”的問題。監(jiān)督動(dòng)力的形成大體有三個(gè)方面的因素。第一個(gè)是監(jiān)督者的覺悟驅(qū)動(dòng)力，它是基于思想認(rèn)識(shí)所產(chǎn)生的監(jiān)督“覺悟”，比如認(rèn)為違紀(jì)行為是對(duì)黨組織和事業(yè)的危害而必須反對(duì)。第二個(gè)是監(jiān)督者的情操或情感，它是基于心理因素所產(chǎn)生的情感取向，比如對(duì)違紀(jì)、腐敗行為的反感、痛恨，或者對(duì)同志的真誠(chéng)關(guān)心。[4]第三個(gè)是監(jiān)督者所承受的壓力或受到的激勵(lì)，它是基于外部環(huán)境所賦予的職責(zé)、權(quán)能或利益，比如，《黨章》和黨內(nèi)監(jiān)督條例等黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督是紀(jì)委的責(zé)任，不履行、履行不到位就是一種失職和瀆職行為，這會(huì)對(duì)自己的崗位或職業(yè)不利；又比如，實(shí)施監(jiān)督如果會(huì)給自己帶來(lái)降職、換崗、丟選票等打擊報(bào)復(fù)[5]，或者與被監(jiān)督者的關(guān)系惡化等事關(guān)切身利益的危害，這些代價(jià)就會(huì)使監(jiān)督者降低乃至失去監(jiān)督的積極性和勇氣、決心，反之則增強(qiáng)。需要注意的是，這三個(gè)方面的因素既各自產(chǎn)生監(jiān)督者的監(jiān)督動(dòng)力，也相互聯(lián)系、相互影響共同產(chǎn)生監(jiān)督的動(dòng)力；同時(shí)，前二者可以通過教育融入到履職和利益觀中去。

總之，只有當(dāng)監(jiān)督者認(rèn)為從實(shí)施監(jiān)督中所獲得的激勵(lì)大于所付出的代價(jià)時(shí)，監(jiān)督動(dòng)力才會(huì)產(chǎn)生。[6]

（二）違紀(jì)行為的發(fā)現(xiàn)

這是監(jiān)督行為的發(fā)現(xiàn)階段，即通常所說(shuō)的“能監(jiān)督”或者“善監(jiān)督”問題，主要有三個(gè)環(huán)節(jié)。首先是信息獲取，監(jiān)督者通過某種途徑獲得被監(jiān)督者的黨風(fēng)廉政方面的行為信息，例如參加會(huì)議、信息公示、情況通報(bào)，或者對(duì)群眾反映、信訪舉報(bào)進(jìn)行核查等等。其次是信息甄別，即對(duì)獲取的信息進(jìn)行是否構(gòu)成違紀(jì)進(jìn)行甄別、判斷。然后是違紀(jì)行為的證實(shí)，即收集被監(jiān)督者違紀(jì)行為的證據(jù)，確定違紀(jì)事實(shí)。

在此階段的每一個(gè)環(huán)節(jié)，監(jiān)督方面的業(yè)務(wù)能力起著主導(dǎo)的支撐作用甚至決定性作用，也是決定監(jiān)督者是否能夠做好監(jiān)督工作的關(guān)鍵。但要注意，能發(fā)現(xiàn)違紀(jì)行為的前提是“敢監(jiān)督”，否則可能出現(xiàn)“睜一只眼閉一只眼”的敷衍式監(jiān)督。[7]

（三）違紀(jì)行為的處置

這個(gè)階段是上一發(fā)現(xiàn)階段的延續(xù)，它根據(jù)處置方式的不同而形成完全不同的監(jiān)督結(jié)果。對(duì)發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)問題，處置方式大致有不處理或處理二類。進(jìn)行處理根據(jù)時(shí)效又有及時(shí)處理和延遲處理兩種情形，延遲處理常常導(dǎo)致擱置而不了了之；根據(jù)態(tài)度又有依紀(jì)依規(guī)的“認(rèn)真”處理和大事化小、小事化了的化解式的“不認(rèn)真”處理。因此，對(duì)違紀(jì)問題的處置無(wú)外乎處分、擱置、化解三種結(jié)果。

顯然，處置階段的關(guān)鍵問題是違紀(jì)行為能否受到恰如其分的處理，即是否能夠違紀(jì)必究、執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)，而這是另外的一個(gè)復(fù)雜問題，但核心是處理權(quán)限以及利益關(guān)系。至此，不管結(jié)果如何，線性的單項(xiàng)監(jiān)督工作應(yīng)該算是完成了。但是，監(jiān)督行為的結(jié)果卻對(duì)后續(xù)的監(jiān)督工作有著極為重要的反饋?zhàn)饔?，必須將其納入監(jiān)督工作體系方顯完整。

（四）監(jiān)督結(jié)果的反饋

某監(jiān)督行為的最終不同結(jié)果，對(duì)監(jiān)督者和被監(jiān)督者都會(huì)產(chǎn)生正向或者負(fù)向的激勵(lì)作用。作用是正或負(fù)，依據(jù)監(jiān)督者和被監(jiān)督者的實(shí)際情況和綜合素質(zhì)的不同而又有差異。通常，對(duì)監(jiān)督者而言，影響的主要是監(jiān)督動(dòng)力，當(dāng)發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)行為得到恰如其分的處分時(shí)，就會(huì)受到肯定性的激勵(lì)；當(dāng)結(jié)果為擱置或被化解時(shí)，就會(huì)受到否定性的打擊；更糟糕的情況是可能受到被監(jiān)督者的“打擊報(bào)復(fù)”。對(duì)被監(jiān)督者而言，影響可能有正向的或負(fù)向的或者二者兼?zhèn)?。如果結(jié)果是處分，被監(jiān)督者一方面會(huì)因受處分使自己利益受損而吸取教訓(xùn)，這可視作正向激勵(lì)，另一方面可能遷怒于監(jiān)督者而對(duì)監(jiān)督者打擊報(bào)復(fù)，這是負(fù)向作用，當(dāng)然也可能不責(zé)怪監(jiān)督者；如果結(jié)果是擱置或化解，一方面會(huì)強(qiáng)化其僥幸心理，這是負(fù)向激勵(lì)，另一方面可能會(huì)吸取教訓(xùn)，這是正向作用，同時(shí)可能會(huì)或不會(huì)責(zé)怪監(jiān)督者。對(duì)監(jiān)督者和處置者而言，處置結(jié)果也會(huì)對(duì)監(jiān)督的動(dòng)力、發(fā)現(xiàn)的積極性、處置者的態(tài)度產(chǎn)生積極或消極的影響。

可見，監(jiān)督結(jié)果的反饋?zhàn)饔檬钦蜇?fù)，關(guān)鍵問題是對(duì)監(jiān)督者的保護(hù)和對(duì)被監(jiān)督者的制約。簡(jiǎn)言之，監(jiān)督結(jié)果對(duì)監(jiān)督者起到增強(qiáng)監(jiān)督動(dòng)力、強(qiáng)化監(jiān)督工作的作用就是正向的激勵(lì)反饋，對(duì)被監(jiān)督者起到吸取教訓(xùn)且不責(zé)怪監(jiān)督者就是正向的激勵(lì)反饋，反之則是負(fù)向的激勵(lì)反饋。

概括起來(lái)，監(jiān)督行為的發(fā)生、實(shí)施和反饋的過程機(jī)制，其內(nèi)在的邏輯線路是動(dòng)力、發(fā)現(xiàn)（知情）和處置及反饋，表現(xiàn)為態(tài)度、能力和結(jié)果（見圖1）。

從圖1可以看出，始于動(dòng)力、行于實(shí)施、終于處置的全過程監(jiān)督行為機(jī)理中，動(dòng)力是關(guān)鍵，核心是利益，重點(diǎn)是權(quán)限。依圖可清楚地發(fā)現(xiàn)實(shí)際監(jiān)督工作出現(xiàn)的問題所處的階段與環(huán)節(jié)以及性質(zhì)與類型，從而為找到有效解決的辦法提供方向。

二、紀(jì)委有效監(jiān)督的條件識(shí)別

相比思想教育而言，紀(jì)委的監(jiān)督具有權(quán)力強(qiáng)制性和行為可視性的基本特性。解決紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委監(jiān)督的有效性問題，首先須明確該基本特征下有效性的識(shí)別與判斷標(biāo)尺，然后依此來(lái)確定所需要的條件。

（一）有效監(jiān)督的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)

紀(jì)委同級(jí)監(jiān)督的有效性，整體而言，從目的看，應(yīng)當(dāng)指由于紀(jì)委的監(jiān)督，黨委及其成員能夠遵守和執(zhí)行黨紀(jì)黨規(guī)及執(zhí)行黨的決策部署；從方式看，紀(jì)委的監(jiān)督形式和方法能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督目標(biāo)。這是抽象的方向性標(biāo)準(zhǔn)，還需要可操作的具體識(shí)別標(biāo)尺。監(jiān)督行為過程機(jī)理表明，監(jiān)督的動(dòng)力、發(fā)現(xiàn)、處置的三個(gè)核心環(huán)節(jié)中的任一環(huán)節(jié)中斷都會(huì)使得監(jiān)督無(wú)法進(jìn)行下去，因此，具體的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是使每個(gè)環(huán)節(jié)的工作能夠得以順利完成的必要方面。主要有四個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)：一是監(jiān)督動(dòng)力上，監(jiān)督者愿監(jiān)督、敢監(jiān)督；二是違紀(jì)行為發(fā)現(xiàn)上，監(jiān)督者能發(fā)現(xiàn)、能甄別、能證實(shí)；三是違紀(jì)行為處置上，違紀(jì)行為能夠得到恰當(dāng)處理。四是監(jiān)督反饋上，發(fā)現(xiàn)和處置違紀(jì)行為的監(jiān)督者、舉報(bào)者、處理者能夠得到保護(hù)和激勵(lì)。

（二）有效監(jiān)督的構(gòu)成條件

依據(jù)上述的監(jiān)督目的和識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)成有效監(jiān)督的條件，整體上有監(jiān)督動(dòng)力、發(fā)現(xiàn)能力、處置權(quán)力和監(jiān)督保護(hù)四個(gè)方面的條件。

1.監(jiān)督動(dòng)力條件。在激發(fā)動(dòng)力的三個(gè)主要因素中，崗位制度化的職責(zé)、權(quán)能和實(shí)在的利益具有可觀察性、剛性和持久性，思想覺悟和心理情感相對(duì)而言具有不穩(wěn)定性和內(nèi)隱性，三者之間錯(cuò)綜復(fù)雜的影響關(guān)系使得操作上極難區(qū)分。因此，為便于識(shí)別，監(jiān)督動(dòng)力的條件通常宜采用制度化的責(zé)權(quán)利來(lái)反映。第一是職責(zé)，職責(zé)及其履職追責(zé)越明確具體，轉(zhuǎn)化的動(dòng)力也就越強(qiáng)，因此崗位職責(zé)和責(zé)任追究可作為具體條件。第二是權(quán)能，相應(yīng)的權(quán)力是實(shí)施監(jiān)督行為所必須的，特別是監(jiān)督權(quán)的行使既不能受被監(jiān)督者干擾、制約，也不能被其所俘獲，因此，權(quán)能的獨(dú)立性可作為考察的條件。第三是收益，主要是崗位的收入和職務(wù)晉升，崗位收入和職務(wù)晉升可作為反映的條件。

2.發(fā)現(xiàn)能力條件。紀(jì)委對(duì)違紀(jì)行為的發(fā)現(xiàn)能力，除了必要的物質(zhì)、經(jīng)費(fèi)和技術(shù)資源條件之外，還需要具備三個(gè)方面的能力。一是信息獲取能力，主要有兩種方式：能夠參加決策性會(huì)議、查閱文件資料、談話訊問、參加監(jiān)督檢查等參與性獲?。皇芾硇旁L舉報(bào)、審計(jì)巡察反饋等反映式性獲取。二是違紀(jì)識(shí)別能力，主要是對(duì)黨紀(jì)黨規(guī)的熟悉程度。三是調(diào)查取證能力，主要是根據(jù)權(quán)限的談話訊問技巧、運(yùn)用技術(shù)手段的能力等。因此，識(shí)別條件可采用信息渠道的暢通性、紀(jì)檢業(yè)務(wù)的熟悉性和調(diào)查技能的熟練性來(lái)反映。

3.處置權(quán)力條件。違紀(jì)行為的處置結(jié)果由于反饋后直接關(guān)系到被監(jiān)督者的利益和影響到監(jiān)督者的動(dòng)力而顯得特別突出，使得處置工作成為判別監(jiān)督工作是否有效的關(guān)鍵，其中處置的主體、權(quán)限、程序又成為處置工作的關(guān)鍵。后者圍繞處置決定權(quán)力的配置、運(yùn)行，表現(xiàn)為處置工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、方式、程序和執(zhí)行。因此，識(shí)別條件可通過處置的決定權(quán)歸屬、決定作出的程序和決定執(zhí)行的流程來(lái)體現(xiàn)。

4.監(jiān)督者保護(hù)條件。由于違紀(jì)的結(jié)果影響到被監(jiān)督者的核心利益，因此監(jiān)督者和被監(jiān)督者——紀(jì)委和同級(jí)黨委——就成了一對(duì)對(duì)立性矛盾，這種矛盾雖然是黨內(nèi)組織性質(zhì)矛盾，但因事關(guān)個(gè)人切身利益就演變成了個(gè)人之間性質(zhì)的矛盾。所以，對(duì)監(jiān)督者、舉報(bào)者的保護(hù)，關(guān)鍵是防止違紀(jì)者可能的打擊報(bào)復(fù)，需要有懲罰、監(jiān)管等機(jī)制來(lái)制約。因此對(duì)監(jiān)督者的保護(hù)和對(duì)違紀(jì)者的制約是關(guān)鍵方面。

（三）有效監(jiān)督條件實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制

綜上所述，實(shí)現(xiàn)紀(jì)委的有效監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)建立保障有效監(jiān)督的具體條件實(shí)現(xiàn)的相應(yīng)機(jī)制，即敢監(jiān)督、能發(fā)現(xiàn)、能處置、能保護(hù)的機(jī)制（見圖2）。

綜合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)紀(jì)委的有效監(jiān)督的基本條件是建立起一套有動(dòng)力敢監(jiān)督、有信息能發(fā)現(xiàn)、有權(quán)限能處理、有制約能保護(hù)的完整機(jī)制。

三、新形勢(shì)下紀(jì)委實(shí)現(xiàn)同級(jí)有效監(jiān)督的路徑選擇

（一）紀(jì)委同級(jí)監(jiān)督“太軟”問題的機(jī)理性原因

在對(duì)黨委的監(jiān)督中，有上級(jí)紀(jì)委、同級(jí)紀(jì)委和下級(jí)單位的監(jiān)督，根據(jù)有效監(jiān)督的條件，在當(dāng)前的領(lǐng)導(dǎo)體制和監(jiān)督機(jī)制下，相比較而言各有優(yōu)劣，但是劣勢(shì)沒有克服就會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)“上級(jí)監(jiān)督下級(jí)太遠(yuǎn)，下級(jí)監(jiān)督上級(jí)太難，紀(jì)委同級(jí)監(jiān)督太軟”的尷尬問題。從有效監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的條件和機(jī)制來(lái)看，紀(jì)委同級(jí)監(jiān)督之所以“太軟”，主要原因是：

第一，動(dòng)力機(jī)制方面，監(jiān)督權(quán)限和利益獨(dú)立性低。同級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督權(quán)限因其處于監(jiān)督對(duì)象——同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下而受制約，使得監(jiān)督職權(quán)權(quán)威性、獨(dú)立性差[7]；職務(wù)晉升和崗位調(diào)整的利益由同級(jí)黨委決定；情感上與同級(jí)黨委成員是“同志加同事或者加朋友”，如果“較真”則容易被孤立而“很難混”；思想境界上如果一味靠“對(duì)黨負(fù)責(zé)”來(lái)支撐監(jiān)督動(dòng)力，則需要同級(jí)黨委成員的高度認(rèn)同，才能不“曲高和寡”并能持久。因此，在對(duì)監(jiān)督不力追責(zé)不嚴(yán)的情況下，不必認(rèn)真、明哲保身顯然是“上上策”。[9]所以，監(jiān)督動(dòng)力不足就會(huì)不愿、不敢監(jiān)督，對(duì)于職務(wù)級(jí)別較低的紀(jì)委委員和紀(jì)檢專干而言此種現(xiàn)象更是突出。[7]

第二，發(fā)現(xiàn)機(jī)制方面，調(diào)查權(quán)限和業(yè)務(wù)能力不足。同級(jí)紀(jì)委雖然具有信息獲取上最大的便利優(yōu)勢(shì)，但是在對(duì)違紀(jì)行為的調(diào)查與審查上，一方面因干部管理權(quán)限的限制而很難收到對(duì)同級(jí)黨委委員的信訪舉報(bào)，[5]調(diào)查核實(shí)時(shí)在走程序和辦手續(xù)的環(huán)節(jié)容易受制約或干擾；另一方面可能會(huì)因?yàn)樘峁┳C據(jù)的單位和人員基于領(lǐng)導(dǎo)體制或利益關(guān)系的顧忌而使調(diào)查取證困難重重。因此，信息優(yōu)勢(shì)會(huì)打折扣。此外，培訓(xùn)學(xué)習(xí)機(jī)制的不健全，地方紀(jì)委干部紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)水平和能力方面普遍偏低，也使發(fā)現(xiàn)能力受限。

第三，處置機(jī)制方面，紀(jì)委違紀(jì)處理權(quán)力的權(quán)威性差。違紀(jì)行為處理分為紀(jì)律處分決定權(quán)和紀(jì)律處分批準(zhǔn)權(quán)，通常，前者權(quán)限屬紀(jì)委，后者的權(quán)限在黨委。因此，實(shí)際意義上的紀(jì)律處分決定權(quán)在同級(jí)黨委或上級(jí)紀(jì)委，同級(jí)紀(jì)委的“紀(jì)律處分決定權(quán)”相當(dāng)于“建議權(quán)”。根據(jù)級(jí)別管理規(guī)定，黨委成員的違紀(jì)處理需上級(jí)紀(jì)委或黨組織“決定”，這樣，同級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督工作到“發(fā)現(xiàn)”環(huán)節(jié)就基本終止。同時(shí)，即使“發(fā)現(xiàn)”了，也通常會(huì)被“化解”或從輕處理。

第四，監(jiān)督者保護(hù)機(jī)制方面，對(duì)監(jiān)督者核心利益的保護(hù)力度不夠。由于對(duì)核心利益缺少具體的保護(hù)舉措，對(duì)各種隱形的打擊報(bào)復(fù)行為的認(rèn)定由于難度大而無(wú)從處罰，往往導(dǎo)致對(duì)舉報(bào)人、調(diào)查人員的保護(hù)成為一句空話。這就會(huì)對(duì)監(jiān)督者產(chǎn)生負(fù)的激勵(lì)。[9]

總之，監(jiān)督者的核心利益受控制而可能動(dòng)力不足、信息獲取渠道受限制而可能發(fā)現(xiàn)不了、處置權(quán)力受牽制而可能處理不當(dāng)，是導(dǎo)致許多違紀(jì)違法行為幾乎沒有同級(jí)紀(jì)委“發(fā)現(xiàn)”的主要原因。簡(jiǎn)言之，紀(jì)檢監(jiān)察人員的利益受控制、權(quán)限不獨(dú)立是同級(jí)監(jiān)督太軟的根本原因。

（二）紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制改革對(duì)紀(jì)委同級(jí)監(jiān)督的促進(jìn)

黨的十八大以來(lái)，黨中央和中央紀(jì)委適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨的新要求和新任務(wù)，高度重視紀(jì)檢監(jiān)察工作建設(shè)，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作體制機(jī)制進(jìn)行了系列改革和創(chuàng)新，對(duì)紀(jì)委同級(jí)監(jiān)督也產(chǎn)生了積極的促進(jìn)作用。

1.動(dòng)力機(jī)制方面，主要有四個(gè)方面的改革與強(qiáng)化舉措。一是“兩個(gè)責(zé)任”機(jī)制的明確，增強(qiáng)了監(jiān)督動(dòng)力?！稕Q定》明確提出，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，并出臺(tái)了實(shí)施意見和責(zé)任追究辦法。2016年1月1日開始施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》也將履行“兩個(gè)責(zé)任”的一些問題納入“六大紀(jì)律”之中。這些重大改革進(jìn)一步強(qiáng)化了監(jiān)督職責(zé)，細(xì)化了監(jiān)督的操作性，硬化了監(jiān)督的剛性，這些壓力都能轉(zhuǎn)化為監(jiān)督動(dòng)力。二是紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)干部由紀(jì)委與組織部門協(xié)同的選任機(jī)制，提高了紀(jì)委的監(jiān)督動(dòng)力。《決定》要求，紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主，改變了由同級(jí)黨委單獨(dú)決定的局面，使紀(jì)委的“歸屬感”增強(qiáng)，在情感上一定程度地提高了監(jiān)督動(dòng)力。三是強(qiáng)化落實(shí)紀(jì)檢監(jiān)察專職干部的特殊補(bǔ)貼機(jī)制，增強(qiáng)了紀(jì)檢監(jiān)察人員的認(rèn)同感。四是對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍提出“忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)”的要求，提升了紀(jì)檢監(jiān)察人員的思想覺悟。這些都在不同程度上使紀(jì)檢監(jiān)察人員的監(jiān)督動(dòng)力得到增強(qiáng)。

2.發(fā)現(xiàn)機(jī)制方面，主要針對(duì)信息獲取的途徑進(jìn)行了強(qiáng)化和改革。一方面是強(qiáng)調(diào)了紀(jì)委書記、副書記參加黨委、行政等決策性會(huì)議的硬性要求。另一方面實(shí)行巡視工作機(jī)制，出臺(tái)了《巡視工作條例》，發(fā)揮上級(jí)紀(jì)委的權(quán)威；強(qiáng)化派駐監(jiān)督機(jī)制，把上級(jí)“派”的權(quán)威和“駐”的知情優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)；[11]試行紀(jì)委書記異地交流任職機(jī)制，促使紀(jì)委與同級(jí)黨委可能的復(fù)雜利益關(guān)系簡(jiǎn)單化、短期化，減少了礙于情面、基于崗位和利益的不好監(jiān)督狀況。這些措施在不同程度上強(qiáng)化了紀(jì)委的“發(fā)現(xiàn)能力”。

3.處置機(jī)制方面，主要是強(qiáng)化了上級(jí)紀(jì)委的制約作用?！稕Q定》明確要求：“查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告?！边@個(gè)查信辦案的 “一為主、兩報(bào)告”規(guī)定，使同級(jí)黨委可能對(duì)處理違紀(jì)行為采取“擱置”、“化解”等非依紀(jì)依規(guī)處理方式的風(fēng)險(xiǎn)增大，同時(shí)將處理責(zé)任移至上級(jí)紀(jì)委，減輕了處理結(jié)果對(duì)同級(jí)紀(jì)委的負(fù)面影響。

4.保護(hù)機(jī)制方面，強(qiáng)化了對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)措施。2016年4月，最高人民檢察院、公安部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)職務(wù)犯罪舉報(bào)人的若干規(guī)定》，對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)舉措進(jìn)一步細(xì)化。但是對(duì)非職務(wù)犯罪違法的違紀(jì)違規(guī)行為舉報(bào)的保護(hù)仍然只能按照現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

上述改革措施及制度安排，在監(jiān)督行為的四個(gè)主要環(huán)節(jié)針對(duì)存在的突出問題，特別是在保證紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性方面，都不同程度地進(jìn)行了改進(jìn)和強(qiáng)化，進(jìn)一步保障了紀(jì)委同級(jí)監(jiān)督的有效性。

（三）紀(jì)委同級(jí)有效監(jiān)督的進(jìn)一步改進(jìn)方向和路徑選擇

前文所述表明，紀(jì)委同級(jí)有效監(jiān)督的問題得到了部分解決，但尚未全部或根本解決。對(duì)照有效監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)條件和機(jī)制要求，紀(jì)檢監(jiān)察人員的崗位、職務(wù)和利益等核心問題依然受制于同級(jí)黨委，對(duì)違紀(jì)行為“發(fā)現(xiàn)”的監(jiān)督積極性仍然沒有充分釋放。在黨內(nèi)監(jiān)督的基本體制下，進(jìn)一步改進(jìn)的路徑應(yīng)當(dāng)依據(jù)有效監(jiān)督行為的過程機(jī)理，圍繞目前尚未解決的關(guān)鍵問題來(lái)努力。

1.保障核心利益以增強(qiáng)監(jiān)督動(dòng)力。從激勵(lì)的持久性和穩(wěn)定性來(lái)看，關(guān)鍵是保障紀(jì)檢監(jiān)察人員的核心利益，比如職務(wù)正常上升的機(jī)制，至少使之不因監(jiān)督工作而受阻。徹底的解決路徑是使紀(jì)檢監(jiān)察人員的核心利益與所在單位脫鉤，探索職業(yè)化方向，或?qū)嵭信神v制之類的機(jī)制。同時(shí)強(qiáng)化對(duì)監(jiān)督不力的責(zé)任追究，增加必須主動(dòng)監(jiān)督的壓力。[12]

2.保障信息獲取以提高發(fā)現(xiàn)能力。關(guān)鍵是信息獲取機(jī)制，需要保障違紀(jì)高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的信息獲取。上級(jí)紀(jì)委收到舉報(bào)下級(jí)黨政班子成員信訪件的，應(yīng)轉(zhuǎn)下級(jí)紀(jì)委掌握情況；紀(jì)委發(fā)現(xiàn)同級(jí)黨委成員有違反黨紀(jì)情形的，有權(quán)進(jìn)行初核。[12]為避免同級(jí)黨委對(duì)紀(jì)委“挖洞找蛇打”的不滿，除了規(guī)定參與決策性會(huì)議等獲取渠道外，還需制度化監(jiān)督對(duì)象向紀(jì)委主動(dòng)報(bào)告或信息公開的信息提供渠道，比如實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部年度廉情報(bào)告建立廉潔檔案等。[13]此外，由于監(jiān)督的業(yè)務(wù)性較強(qiáng)，需要適當(dāng)保持紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

3.保障處理權(quán)限以制約處置權(quán)力。關(guān)鍵是防止同級(jí)黨委對(duì)違紀(jì)處理可能的“擱置”、“化解”行為。有效的舉措方向是，硬化線索處置和案件查辦以上級(jí)紀(jì)委為主的原則和公開曝光制度，細(xì)化違反該原則的追責(zé)制度。[14]

4.保障追責(zé)力度以防止打擊報(bào)復(fù)。關(guān)鍵是防止顯性特別是隱性的打擊報(bào)復(fù)。光靠黨委委員的思想覺悟和品行遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因?yàn)橛袀€(gè)體差異而且不穩(wěn)定。因此，加強(qiáng)的方向是建立更加具體的制度化的追責(zé)細(xì)則，特別是以舉報(bào)人和紀(jì)檢監(jiān)察人員的核心利益和切身利益為重點(diǎn)，列舉可能的隱性打擊報(bào)復(fù)方式或形式，而且要大力提高打擊報(bào)復(fù)的行為代價(jià)。

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責(zé)任編校 陳 瑤

Path Selection of Discipline Inspection Commission for Effective Supervision of Counterparts Based on Process Mechanism

ZENG Jianxin1，2， ZHOU Xin1 （1.Discipline Inspection Commission， University of South China， Hengyang 421001， Hunan， China； 2.School of Economics & Management， University of South China， Hengyang 421001， Hunan， China）

Abstract： It has always proved to be of great difficulty at the basement level for the discipline inspection commission to supervise its counterpart Party committee. Researches into the motives of supervision， discovery and management of breaches of disciplines and the feedback of final results yield the discovery that effective supervision can be realized on the four conditions， namely， motives of supervision， abilities in making discoveries， power of management， and the protection of supervisors. On the basis of the management of the mechanism of the supervising process and the establishment of the guaranteeing mechanism for its realization， the path to effective supervision of counterpart Party committees should be like this： guaranteeing of core interests for the enhanced supervising motives， assured attainment of information for the improved ability for discovering problems， clear boundaries for a limited power of management， and unavoidable punishment of revenges for strengthened protective measures.

Key words： supervising counterparts； effectiveness； behavior mechanism； path