內(nèi)部控制：廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的新視角和有效抓手

李慧 張海蘭

摘 要：當(dāng)前腐敗的形式和特點(diǎn)對(duì)現(xiàn)階段廉政風(fēng)險(xiǎn)防控提出了新要求：從“不敢腐”向“不能腐”轉(zhuǎn)變；加強(qiáng)制度防控，推進(jìn)信息公開(kāi)。通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理視角、質(zhì)量管理視角和基于防止利益沖突視角的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控優(yōu)缺點(diǎn)的分析，結(jié)合內(nèi)部控制的內(nèi)涵和特征，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控存在內(nèi)在一致性。從內(nèi)部控制視角開(kāi)展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控具有一定的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，成為現(xiàn)階段廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作的新視角和有效抓手。

關(guān)鍵詞：廉政風(fēng)險(xiǎn)；防控；內(nèi)部控制

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9170（2016）05-0047-04

黨的十八大以來(lái)，隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的深入推進(jìn)，反腐倡廉工作取得了重大成效。但近年來(lái)以查辦案件為主要形式的腐敗治理主要是解決“存量腐敗”，突出了“懲”的功能，屬于治標(biāo)行為。隨著反腐敗力度的不斷加大，腐敗形式呈現(xiàn)出多樣化、智能化、科技化的趨勢(shì)，要想從根本上治理腐敗，必須從事后懲治向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變。腐敗行為是廉政風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)踐衍生，廉政風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為腐敗行為發(fā)生的可能性。因此，治理腐敗、防控廉政風(fēng)險(xiǎn)，其關(guān)鍵在于降低腐敗行為發(fā)生的可能性。而腐敗行為的發(fā)生有三個(gè)必備條件，缺一不可，即資源與權(quán)力、腐敗動(dòng)機(jī)和腐敗機(jī)會(huì)。[1]因此，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的有效制約和監(jiān)督，減少腐敗機(jī)會(huì)，降低腐敗動(dòng)機(jī)，是治理腐敗和防控廉政風(fēng)險(xiǎn)的根本之策。內(nèi)部控制是由單位各部門(mén)及其全體職員實(shí)施的，為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序等，對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行持續(xù)防控的動(dòng)態(tài)過(guò)程。內(nèi)部控制以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行為核心，以制度建設(shè)為抓手，以流程管理為主要形式，通過(guò)對(duì)確權(quán)、配權(quán)、用權(quán)等環(huán)節(jié)的控制，確保權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性，是構(gòu)建“不能腐”的防范機(jī)制的堅(jiān)強(qiáng)保障，為廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作提供了一種新的視角和有效抓手。

一、權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督、內(nèi)部控制與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控

權(quán)力運(yùn)行過(guò)程就是權(quán)力主體分配和行使權(quán)力的過(guò)程。[2]腐敗的本質(zhì)是權(quán)力運(yùn)行偏離了正確的軌道，即權(quán)力的出軌、越軌。腐敗主要與兩方面因素直接相關(guān)：一是“外因”，即權(quán)力缺乏健全完善的外部監(jiān)督；二是“內(nèi)因”，即權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理、權(quán)力配置不科學(xué)、權(quán)力運(yùn)行程序不嚴(yán)密、權(quán)力體系內(nèi)部制約機(jī)制不健全等。[3]因此，治理腐敗需要“內(nèi)外兼治”，一方面要通過(guò)加強(qiáng)制約和監(jiān)督，消除外因；另一方面，也是最為關(guān)鍵的，需要消除內(nèi)因，即通過(guò)優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)、明確權(quán)力邊界，從而進(jìn)行科學(xué)地權(quán)力配置，并在此基礎(chǔ)上確保權(quán)力體系內(nèi)部相互鉗制、權(quán)力運(yùn)行流程嚴(yán)密有序。

黨的十八大報(bào)告對(duì)權(quán)力制約與監(jiān)督的目標(biāo)作了全面概括，明確提出“建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”[4]，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行有效制約和監(jiān)督的重要性和艱巨性。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步突出強(qiáng)調(diào)，“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，強(qiáng)調(diào)‘堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人”[5]。至此，關(guān)于“通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè)，制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，從而切實(shí)將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，是治理腐敗、防范廉政風(fēng)險(xiǎn)的有效方式”，在理論界和學(xué)術(shù)界已經(jīng)達(dá)成了普遍共識(shí)。但如何對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行制約和監(jiān)督，目前仍尚未非常清晰。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督涉及的重點(diǎn)領(lǐng)域、制約和監(jiān)督的方式、手段等給予進(jìn)一步明確，強(qiáng)調(diào)了內(nèi)部控制在加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督中的重要作用。

“內(nèi)部控制”概念最初來(lái)自于美國(guó)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的報(bào)告，后由美國(guó)反虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)（COSO）發(fā)展完善，指由企業(yè)董事會(huì)、管理層和其他員工實(shí)施的，旨在為經(jīng)營(yíng)的效率和效果、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、遵循適用的法律法規(guī)等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供合理保證的過(guò)程。[6]隨著內(nèi)部控制研究的深入及內(nèi)部控制建設(shè)的推進(jìn)，內(nèi)部控制的概念內(nèi)涵逐步擴(kuò)展到政府機(jī)構(gòu)及其他行政事業(yè)單位，內(nèi)部控制的對(duì)象也逐步從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面拓展到了全部業(yè)務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，貫穿內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程。內(nèi)部控制以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行為核心，以流程管理為特征，以推進(jìn)制度建設(shè)為抓手，通過(guò)優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)、科學(xué)配置權(quán)力、規(guī)范權(quán)力行使，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行規(guī)范有序、公開(kāi)透明和廉潔高效。這在當(dāng)前全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，尤其是法治型政府和服務(wù)型政府建設(shè)過(guò)程中，對(duì)于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、提高政府管理水平、防范廉政風(fēng)險(xiǎn)，從根本上治理腐敗具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、現(xiàn)階段廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的新要求

2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)，“加快推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，堅(jiān)決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究行為”[7]。這對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作提出了新的要求，即通過(guò)法律、法規(guī)、制度建設(shè)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，減少腐敗機(jī)會(huì)，抑制腐敗動(dòng)機(jī)，從而有效治理腐敗。

（一）從“不敢腐”向“不能腐”轉(zhuǎn)變

黨的十八大以來(lái)，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)取得了重大成效，“不敢腐”的短期目標(biāo)已初步實(shí)現(xiàn)。但近年來(lái)以查辦案件為主要形式的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控發(fā)揮的只是治標(biāo)作用，尚未達(dá)到治本的效果，且主要解決的是“存量腐敗”問(wèn)題。要想從根本上治理腐敗，必須能夠有效防止“增量腐敗”，加強(qiáng)事前防范，從懲治腐敗向預(yù)防腐敗轉(zhuǎn)變，從“不敢腐”的短期目標(biāo)轉(zhuǎn)向“不能腐”的長(zhǎng)期目標(biāo)。[8]這就要求從源頭上對(duì)腐敗進(jìn)行治理，也就是通過(guò)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的有效制約和監(jiān)督，確保權(quán)力結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、權(quán)力行使規(guī)范有序，從而消除腐敗行為發(fā)生的必要條件，形成“不能腐”的有效機(jī)制。

（二）加強(qiáng)制度防控，推進(jìn)信息公開(kāi)

法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，堅(jiān)持決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，完善各方面監(jiān)督制度，確保行政機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力；堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外的原則，推進(jìn)決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)”[9]。由此，加強(qiáng)法規(guī)制度的建設(shè)和執(zhí)行是廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的前提和有效手段。但在現(xiàn)階段制度建設(shè)和執(zhí)行還存在以下方面的問(wèn)題：一是制度建設(shè)方面，如制度缺失、制度老化、制度碎片化和形式化、制度自身的規(guī)范性不足等；二是制度執(zhí)行方面，存在“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)”的現(xiàn)象，制度執(zhí)行不到位。加強(qiáng)制度建設(shè)，需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上通過(guò)補(bǔ)充、更新、完善、廢止等措施，實(shí)現(xiàn)制度的體系化和流程化；關(guān)于制度執(zhí)行方面，需要通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)督以確保制度依法依規(guī)高效執(zhí)行，其中最為有效的監(jiān)督形式就是實(shí)現(xiàn)信息的公開(kāi)和透明。

三、內(nèi)部控制是廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的新視角

廉政風(fēng)險(xiǎn)防控是學(xué)界一直以來(lái)長(zhǎng)期關(guān)注的話題，既有以風(fēng)險(xiǎn)管理為視角的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，也有從質(zhì)量管理角度出發(fā)的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，還有基于防止利益沖突的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控。風(fēng)險(xiǎn)管理視角下的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控以風(fēng)險(xiǎn)管理理論為基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、估計(jì)、評(píng)價(jià)、應(yīng)對(duì)以及監(jiān)控等環(huán)節(jié)的活動(dòng)，有效降低或消除廉政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w腐敗行為的概率。其不足之處在于廉政風(fēng)險(xiǎn)的防控存在碎片化、靜態(tài)化、被動(dòng)化等問(wèn)題，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)和解決新形勢(shì)下的腐敗問(wèn)題。質(zhì)量管理視角下的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，將PDCA循環(huán)理論引入到廉政風(fēng)險(xiǎn)防控研究中，通過(guò)計(jì)劃（P，Plan）、執(zhí)行（D，Do）、檢查（C，Check）、行動(dòng)（A，Action）四個(gè)流程工作的不斷循環(huán)，以實(shí)現(xiàn)質(zhì)量管理工作的不斷升級(jí)與持續(xù)改進(jìn)，但仍未能關(guān)注到廉政風(fēng)險(xiǎn)的根源，即缺乏對(duì)權(quán)力的有效制約和監(jiān)督。防止利益沖突視角下的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，認(rèn)為國(guó)家公職人員擁有兩種身份，代表兩種利益：一是公職人員身份，代表公共利益；二是私人身份，代表個(gè)人或其親友利益。當(dāng)這些人在分配和使用公共資源時(shí)如果不能正確處理好個(gè)人利益與公共職責(zé)之間的關(guān)系，就會(huì)使權(quán)力異化，從而形成廉政風(fēng)險(xiǎn)。這種廉政風(fēng)險(xiǎn)防控思想重視權(quán)力背后的利益誘因，關(guān)注權(quán)力行使主體即公職人員個(gè)人利益與其所代表的公共利益之間的沖突，旨在通過(guò)切斷公共權(quán)力與個(gè)人私利之間的通道，達(dá)到防控廉政風(fēng)險(xiǎn)的目的。但不足之處在于很難發(fā)現(xiàn)和規(guī)范那些隱蔽的、潛在的利益沖突。

廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的關(guān)鍵在于規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，防止權(quán)力濫用，即事前預(yù)防。事前預(yù)防的關(guān)鍵在于加強(qiáng)制度建設(shè)和執(zhí)行，制度建設(shè)的核心在于程序的嚴(yán)密以避免制度漏洞，制度執(zhí)行的效果在于信息的充分公開(kāi)和透明。內(nèi)部控制是圍繞權(quán)力運(yùn)行，通過(guò)優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，確定權(quán)力的歸屬及其邊界以科學(xué)配權(quán)，通過(guò)強(qiáng)化流程控制，確保權(quán)力運(yùn)行規(guī)范、有序、高效，從而提高管理能力和治理水平。內(nèi)部控制具有如下特征：（1）內(nèi)部控制是一種全員控制，涉及單位內(nèi)部所有部門(mén)及全體職員，體現(xiàn)的是全員參與，共同治理。（2）內(nèi)部控制是一種全面控制，涉及到單位活動(dòng)的各個(gè)層級(jí)、各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)以及單位內(nèi)部的全體人員。（3）內(nèi)部控制是一種全過(guò)程控制，涵蓋單位內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程。（4）內(nèi)部控制是一個(gè)完整體系。從時(shí)間順序上看，包括事前控制、事中控制和事后控制；從內(nèi)容上看，包含制度設(shè)計(jì)、制度執(zhí)行與監(jiān)督評(píng)價(jià)，它們環(huán)環(huán)相扣，彼此配合，共同構(gòu)成了一個(gè)完整的內(nèi)部控制體系。

基于內(nèi)部控制的概念內(nèi)涵和特征，它體現(xiàn)了廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的主動(dòng)性、全面性、動(dòng)態(tài)性、系統(tǒng)性和根本性，與當(dāng)前法治政府建設(shè)、“不能腐”的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控、切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子等目標(biāo)不謀而合?？梢哉f(shuō)，基于內(nèi)部控制防控廉政風(fēng)險(xiǎn)，既抓住了廉政風(fēng)險(xiǎn)的根本，又能夠?qū)崿F(xiàn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的體系化、動(dòng)態(tài)化和主動(dòng)性，是廉政風(fēng)險(xiǎn)防控獨(dú)特的新視角。

四、內(nèi)部控制是廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的有效抓手

2016年1月，習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中紀(jì)委六次全會(huì)上指出：“針對(duì)中共中央關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)的新要求，以及當(dāng)前廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作的瓶頸問(wèn)題，需要為廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作尋找新的有效抓手。”[10]內(nèi)部控制以流程管理為特征，通過(guò)優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)、科學(xué)配置權(quán)力、規(guī)范權(quán)力行使，以防范和減少權(quán)力運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部控制以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行為核心，以推進(jìn)制度建設(shè)為抓手，逐步建立和完善以制度確權(quán)為基礎(chǔ)、以科學(xué)分權(quán)為核心、以陽(yáng)光示權(quán)為關(guān)鍵、以有效控權(quán)為目標(biāo)的內(nèi)部控制體系，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行規(guī)范有序、公開(kāi)透明、廉潔高效。內(nèi)部控制可以有效地對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行制約和規(guī)范，確保權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)性、可行性，是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段，也是組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有力保障機(jī)制，兼顧了權(quán)力運(yùn)行規(guī)范性和有效性的雙重需求，符合權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的內(nèi)在要求。因此，有效的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控必須做到相關(guān)法規(guī)制度前后銜接、左右聯(lián)動(dòng)、上下配套、系統(tǒng)集成、動(dòng)態(tài)適應(yīng)。而內(nèi)部控制通過(guò)構(gòu)建制度體系、信息化溝通交流機(jī)制以及動(dòng)態(tài)持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)督評(píng)價(jià)和制度優(yōu)化等，有助于實(shí)現(xiàn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的體系化、動(dòng)態(tài)化。同時(shí)，內(nèi)部控制強(qiáng)調(diào)全員參與，其出發(fā)點(diǎn)是為了提高單位內(nèi)部管理水平和治理能力，目的是通過(guò)加強(qiáng)規(guī)范管理實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范有序，從而有效防范廉政風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)了廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的主動(dòng)性。

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責(zé)任編校 陳 瑤