跨區(qū)域環(huán)境治理與地方政府合作機(jī)制研究

朱延松

【摘要】經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)反作用于環(huán)境，因此，在新時(shí)代的新思想的引導(dǎo)下，我國(guó)提出了建設(shè)生態(tài)文明這一偉大目標(biāo)，在這一目標(biāo)的指引下，我國(guó)將陸續(xù)開(kāi)展節(jié)能型社會(huì)以及生態(tài)友好型社會(huì)的建設(shè)活動(dòng)，以期完成預(yù)期的節(jié)能減排指標(biāo)。但是我國(guó)固有的區(qū)域行政規(guī)劃體系在一定程度上使得各地政府的環(huán)保工作相對(duì)獨(dú)立，因此，有必要對(duì)此加強(qiáng)環(huán)境治理體制改革，將跨區(qū)域環(huán)境治理與地方政府的合作機(jī)制構(gòu)建起來(lái)。

【關(guān)鍵詞】跨區(qū)域環(huán)境治理；地方政府；合作

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)在科學(xué)技術(shù)和信息技術(shù)不斷革新的大環(huán)境下得到了充分的發(fā)展，但與此同時(shí)，相對(duì)也產(chǎn)生了一系列的環(huán)境問(wèn)題，因此環(huán)境的保護(hù)與治理是我國(guó)當(dāng)前面臨的最亟待解決的問(wèn)題，那么如何將我國(guó)的區(qū)域環(huán)境治理體系進(jìn)一步推廣并完善，就成了我國(guó)以生態(tài)文明建設(shè)為核心的環(huán)境保護(hù)之路上首先要解決的問(wèn)題。同時(shí)這一問(wèn)題的解決還需要將各地方政府結(jié)合起來(lái)，建立跨區(qū)域污染綜合治理體系，這種合作機(jī)制的建立對(duì)我國(guó)的環(huán)境保護(hù)進(jìn)程而言將是非常強(qiáng)大的助力。

一、跨區(qū)域環(huán)境治理問(wèn)題的現(xiàn)狀

1.跨區(qū)域污染頻發(fā) 經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在一定程度上會(huì)反作用于環(huán)境，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的發(fā)展需要消耗大量的自然資源，這就在一定程度上會(huì)對(duì)環(huán)境造成破壞，久而久之，引發(fā)更為嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。因此，環(huán)境問(wèn)題是我國(guó)在可持續(xù)發(fā)展之路上所面臨的巨大考驗(yàn)。而環(huán)境問(wèn)題具有一定的傳遞性，在一個(gè)區(qū)域所發(fā)生的環(huán)境問(wèn)題在發(fā)展到一定程度時(shí)會(huì)傳遞到別的區(qū)域。如，水污染問(wèn)題就能很好的說(shuō)明這一點(diǎn)，因?yàn)樗哂辛鲃?dòng)屬性，當(dāng)一處水源發(fā)生污染問(wèn)題時(shí)，水的流動(dòng)性會(huì)引發(fā)其內(nèi)部的擴(kuò)散效應(yīng)，因?yàn)楦鞯氐牧鲃?dòng)水源在一定程度上是相通的，因此，水流就會(huì)將污染物擴(kuò)散到其他流域，進(jìn)而導(dǎo)致跨區(qū)域的水污染問(wèn)題，這在一定程度上會(huì)加大我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的難度。

2.環(huán)境污染轉(zhuǎn)移問(wèn)題 由于我國(guó)的區(qū)域政府在一定程度上保有自身的自由度，因此其在法律允許的范圍內(nèi)相對(duì)于其他地方政府而言是相對(duì)獨(dú)立存在的，這就給各政府之間的合作機(jī)制的構(gòu)建帶來(lái)了不小的挑戰(zhàn)。而個(gè)別地方政府轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)也就隨之帶上了這種相對(duì)獨(dú)立性，其生態(tài)互補(bǔ)的能力就被間接削弱，長(zhǎng)此以往，各地的環(huán)境污染問(wèn)題互相干擾，進(jìn)而引發(fā)環(huán)境污染轉(zhuǎn)移問(wèn)題。與此同時(shí)，企業(yè)的遷移也是引發(fā)這一問(wèn)題的原因之一，企業(yè)在前移的同時(shí)會(huì)將環(huán)境污染問(wèn)題一同遷走，比如有的企業(yè)以工業(yè)生產(chǎn)為主，那么在企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，向別處遷移的同時(shí)，其自身的大氣污染問(wèn)題也會(huì)隨之轉(zhuǎn)移，這都是對(duì)環(huán)境尤為不利的。

二、當(dāng)下跨區(qū)域環(huán)境治理地方政府合作機(jī)制所面臨的問(wèn)題

1.環(huán)境合作共識(shí)缺乏穩(wěn)定性 我國(guó)的法律賦予了縣政府及其以上各級(jí)政府依法管理其轄區(qū)的權(quán)限，因此其轄區(qū)內(nèi)的科教文衛(wèi)等事物均可由當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)政府部門(mén)依法管理，但是憲法對(duì)各政府之的合作問(wèn)題并沒(méi)有作出明確的規(guī)定，這樣政府之間的跨區(qū)域環(huán)境治理的合作就缺乏一定的法律約束力，其在環(huán)境治理層面所達(dá)成的共識(shí)就缺乏一定程度的穩(wěn)定性，這對(duì)政府之間的合作是尤為不利的。首先，各地方政府的合作意識(shí)不強(qiáng)，合作關(guān)系難以達(dá)成，其次，政府之間的合作沒(méi)有明確各自的權(quán)限與義務(wù)，這就讓后續(xù)工作的開(kāi)展難以進(jìn)行。最后，許多政府之間只是通過(guò)口頭協(xié)議來(lái)確定雙方的合作關(guān)系，法律約束力的確實(shí)會(huì)弱化合作的強(qiáng)度，從而威脅合作的穩(wěn)定性。

2.合作行動(dòng)不成體系 合作行動(dòng)的制度化程度相對(duì)較低，基本停留在各種會(huì)議的層面上，采取集體磋商的形式這是一種政府倡導(dǎo)的非制度性合作協(xié)調(diào)機(jī)制，如其中較為成熟的環(huán)境合作機(jī)制主要由三方面構(gòu)成：一是合作聯(lián)席會(huì)議；二是專(zhuān)題工作小組，進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)合作協(xié)商；三是環(huán)境保護(hù)工作交流制度。這種會(huì)議形式與領(lǐng)導(dǎo)人的任期密切相關(guān)，一旦地方領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動(dòng)容易造成地方政府間和合作機(jī)制架空的制度化的決策機(jī)制，這就造成區(qū)域地方政府合作的高成本和低效率。

3.合作的目標(biāo)不一致 經(jīng)濟(jì)的發(fā)展只是反應(yīng)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的平均值，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度還是具有一定的差異性，經(jīng)濟(jì)反作用于環(huán)境，所以這種經(jīng)濟(jì)的差異性也就間接地體現(xiàn)在環(huán)境上，出現(xiàn)環(huán)境的差異性，這對(duì)各政府之間的合作會(huì)造成一定的影響。因?yàn)楦鞯貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，其環(huán)境的受損程度也就不盡相同，這樣一來(lái)，其環(huán)境的治理目標(biāo)就會(huì)存在一定的差異，這就為跨區(qū)域環(huán)境治理的貫徹與落實(shí)造成了一定的阻礙。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)對(duì)環(huán)境的治理理念相對(duì)完善，其所進(jìn)行環(huán)境治理活動(dòng)的要求就會(huì)相對(duì)提高，而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)境治理體系相對(duì)不完善，因此其需要的是環(huán)境治理的落實(shí)，而不是對(duì)環(huán)境治理程度的高要求。這種理念的不一致在一定程度上也阻礙了地方政府合作機(jī)制的構(gòu)建。

三、如何構(gòu)建有效的地方政府間環(huán)境治理合作機(jī)制

1.完善相關(guān)法制體系 地方政府的環(huán)境合作必須有完備的法制依據(jù)才能減少合作中的交易成本，形成有約束力的合作機(jī)制。地方政府合作的法制體系應(yīng)該從兩個(gè)方面進(jìn)行完善：首先要從組織法和行政法的角度制定有關(guān)政府合作的法律法規(guī)。既要反對(duì)行政壟斷和地方保護(hù)主義，又要以法律形式對(duì)地方政府的權(quán)限進(jìn)行劃分。同時(shí)司法救濟(jì)上要針對(duì)地方政府合作過(guò)程中的糾紛處理進(jìn)行創(chuàng)新，使合作中的民事、經(jīng)濟(jì)糾紛能夠不受地方利益的牽制達(dá)成司法公平。

2.建立合作行政制度 跨區(qū)域環(huán)境治理合作難度很大，跨區(qū)域環(huán)境治理中所涉及的地方政府不僅是同一行政區(qū)劃，而是分屬于不同行政區(qū)劃，包括橫向的多行政區(qū)劃以及縱向的多層級(jí)地方關(guān)系。因此要建立合作行政，就必須在中央政府和地方政府兩個(gè)層面上進(jìn)行制度創(chuàng)新。地方政府跨區(qū)域的合作實(shí)際是一個(gè)長(zhǎng)期利益和短期利益的博弈，在很多情況下地方政府之所以會(huì)產(chǎn)生利益短視，一個(gè)很大的原因是上級(jí)政府不適當(dāng)?shù)募s束激勵(lì)機(jī)制所致。

3.完善政府職能的轉(zhuǎn)型 行政區(qū)化是我國(guó)的社會(huì)制度之一，具有十分悠久的歷史意義，其本身并不是直接造成當(dāng)前中國(guó)跨區(qū)域環(huán)境污染的原因，而當(dāng)前跨區(qū)域環(huán)境污染的原因在在一定程度上是政府的這能跟不上時(shí)代發(fā)展的需要所致，因此，政府需要加大自身職能轉(zhuǎn)變的力度，順利完成智能的轉(zhuǎn)型，以職能的轉(zhuǎn)變帶動(dòng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，從而落實(shí)和改進(jìn)自身的行政機(jī)制，完善各類(lèi)公共服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)我國(guó)的環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

四、結(jié)束語(yǔ)

環(huán)境的治理不是一朝一夕就能解決的問(wèn)題，因此還需要各地方政府通力合作，不斷完善跨區(qū)域環(huán)境治理的進(jìn)程，從而推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)，為人們的生產(chǎn)生活創(chuàng)造一個(gè)優(yōu)美的環(huán)境基礎(chǔ)。這有利于增進(jìn)我國(guó)各政府之間的協(xié)調(diào)性，有利于治理我國(guó)的環(huán)境污染問(wèn)題，有利于完善和推進(jìn)環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)，有利于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)還有利于我國(guó)環(huán)境事業(yè)的發(fā)展與革新。

參考文獻(xiàn)

[1]楊妍，孫濤.跨區(qū)域環(huán)境治理與地方政府合作機(jī)制研究[J].中國(guó)行政管理，2009