程序公平和參與正義：論地方政府對(duì)人大質(zhì)詢的回應(yīng)

蔡英輝

摘 要：人大質(zhì)詢是人大對(duì)政府的監(jiān)督，是保障民意溝通的有效渠道，地方政府必須對(duì)此予以尊重配合?；诎l(fā)展的眼光，地方政府要主動(dòng)回應(yīng)人大質(zhì)詢，維護(hù)程序公平、鼓勵(lì)民眾參與、推動(dòng)政務(wù)公開(kāi)、構(gòu)建責(zé)任政府，讓質(zhì)詢回應(yīng)進(jìn)一步程序化、公開(kāi)化、常態(tài)化。

關(guān)鍵詞：地方政府；人大質(zhì)詢；權(quán)力秩序；程序公平；參與正義

中圖分類號(hào)：D622 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9170（2016）06-0051-06

質(zhì)詢權(quán)并非無(wú)源之水，乃是基于主權(quán)在民、代議制和監(jiān)督制衡理論產(chǎn)生。我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱人大）代表人民監(jiān)督政府和行使質(zhì)詢權(quán)，可從憲法條文中追根溯源。在依法治國(guó)的年代，人大對(duì)政府的監(jiān)督越來(lái)越嚴(yán)格，質(zhì)詢不斷從無(wú)到有、從少到多，呈現(xiàn)幾何遞增態(tài)勢(shì)，但仍然呈現(xiàn)弱勢(shì)狀態(tài)。行政權(quán)應(yīng)用得當(dāng)則會(huì)造福于民，運(yùn)用失誤則會(huì)損害公共利益；在《立法法》修訂后，設(shè)區(qū)的市政府逐步獲得立法權(quán)，人大質(zhì)詢顯得尤為必要，否則將難以起到監(jiān)督制衡作用。政府要自愛(ài)自律自省，主動(dòng)回應(yīng)質(zhì)詢，保障行政程序公平，回歸服務(wù)民眾的本原。

一、人大質(zhì)詢權(quán)探源

質(zhì)詢權(quán)是舶來(lái)品，最早起源于英國(guó)，主要通行于議會(huì)制國(guó)家，總統(tǒng)制國(guó)家如美國(guó)主要通過(guò)聽(tīng)證會(huì)[1]國(guó)情咨文等形式進(jìn)行，亦有質(zhì)詢的性質(zhì)。有學(xué)者認(rèn)為，“在行責(zé)任內(nèi)閣制的國(guó)家，議會(huì)監(jiān)察行政機(jī)關(guān)之權(quán)較大；在行總統(tǒng)制的國(guó)家，則議會(huì)監(jiān)察行政機(jī)關(guān)之權(quán)便較??；至于在獨(dú)裁國(guó)家，則縱有議會(huì)，其議會(huì)監(jiān)察之權(quán)可說(shuō)無(wú)有”[2]227，228?？梢?jiàn)質(zhì)詢權(quán)行使與否、執(zhí)行效果如何，檢驗(yàn)著議會(huì)的監(jiān)察能力和國(guó)家的民主水平。

1.質(zhì)詢權(quán)的界定。遍尋公共行政學(xué)教材，描述政府的大多是職能權(quán)限界定，卻對(duì)權(quán)力來(lái)源有些語(yǔ)焉不詳，關(guān)于政府公共關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)管理等研究很少，仿佛行政權(quán)從來(lái)就有而處于應(yīng)然狀態(tài)，而研究質(zhì)詢權(quán)的則少之又少?！百|(zhì)詢權(quán)即議會(huì)對(duì)于行政或其他事件，得以書面或者口頭，向政府提出質(zhì)詢要求答復(fù)之權(quán)?！盵2]228“質(zhì)詢權(quán)已成為國(guó)會(huì)用以監(jiān)督政府的一項(xiàng)首居重要之權(quán)力?！盵3]蔡定劍指出：“質(zhì)詢權(quán)是人大監(jiān)督權(quán)與政府行政權(quán)的直接交鋒，相比詢問(wèn)更加嚴(yán)厲和強(qiáng)硬，特別是當(dāng)政府權(quán)力過(guò)大時(shí)，人大質(zhì)詢行為則考驗(yàn)人大代表監(jiān)督政府的勇氣”?！百|(zhì)詢權(quán)是指議會(huì)成員按照法定程序就特定問(wèn)題質(zhì)問(wèn)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員，要求作出解釋、說(shuō)明和答辯并可據(jù)此采取進(jìn)一步措施的權(quán)力。”[4]相較而言，質(zhì)詢權(quán)是溫和的，它并不強(qiáng)制行政首長(zhǎng)承擔(dān)責(zé)任，也不直接導(dǎo)致不信任案、彈劾罷免；若政府回應(yīng)及時(shí)妥當(dāng)，可以算作信息溝通和工作探討；只有政府敷衍推脫的情況下才可能引發(fā)事故。

2.質(zhì)詢權(quán)的法理依據(jù)。從契約角度來(lái)講，“行政權(quán)力的受任者決不是人民的主人，而只是人民的官吏，只要人民愿意就可以委托他們，也可撤換他們。對(duì)于這些官吏來(lái)說(shuō)，決不是什么訂約的問(wèn)題，而只是服從問(wèn)題”[5]。對(duì)中國(guó)情境而言，憲法第2條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”。憲法第73條對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的質(zhì)詢權(quán)做出了規(guī)定。地方人大的質(zhì)詢權(quán)散見(jiàn)于《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第35條、《地方組織法》第28條、《代表法》第14條等，系統(tǒng)性不強(qiáng)、執(zhí)行亦有一定難度。從傳統(tǒng)思維來(lái)講，有“王子犯法，與庶民同罪”的諺語(yǔ)，其致命缺陷在于：若皇帝（最高行政權(quán)執(zhí)掌者）犯法該如何處置？自覺(jué)自律點(diǎn)的皇帝或許會(huì)下個(gè)“罪己詔”，一般的就敷衍過(guò)去的，極端的則可能被權(quán)臣廢黜、或引發(fā)民憤變亂乃至生靈涂炭，這導(dǎo)致皇權(quán)與民眾之間缺乏對(duì)話渠道和緩沖地帶，要么改朝換代生靈涂炭，要么就隱忍不發(fā)默默忍受。人大質(zhì)詢架起了行政權(quán)與民眾間溝通的橋梁，利于維護(hù)行政程序公平公正?？涩F(xiàn)實(shí)中質(zhì)詢權(quán)往往虛置，這顯然不符合現(xiàn)代法治觀念。

3.人大行使質(zhì)詢權(quán)的必要性。任何權(quán)力都要受到監(jiān)督，行政權(quán)尤其有膨脹的風(fēng)險(xiǎn)。從立法乃至制規(guī)角度而言，國(guó)會(huì)修正和制定的憲法、法律與政府制定的規(guī)章和文件相比，數(shù)量上簡(jiǎn)直微不足道?！懊绹?guó)今天擁有：一部人民批準(zhǔn)的憲法，上百項(xiàng)民選議會(huì)通過(guò)的立法，上千項(xiàng)由政治上負(fù)責(zé)的行政首長(zhǎng)采納的規(guī)章，上萬(wàn)項(xiàng)行政機(jī)構(gòu)發(fā)布的解釋和其他指導(dǎo)性文件，無(wú)數(shù)條行政官員所寫的建議及新聞發(fā)布信息和其他說(shuō)明?！盵6]憲法法律較為抽象、距離大眾較為遙遠(yuǎn)，而行政立法和規(guī)范性文件與普通公民息息相關(guān)。為避免公共利益被劫持，美國(guó)以司法審查、議會(huì)聽(tīng)證等形式監(jiān)督政府?！皣?yán)密監(jiān)督政府的每項(xiàng)工作，并對(duì)所見(jiàn)到的一切進(jìn)行議論，乃是代議機(jī)構(gòu)的天職。”[7]中國(guó)政府制定的規(guī)范性文件同樣也是數(shù)不勝數(shù)，甚至有的明顯與法律沖突、侵犯公共利益，卻依舊大行其道。當(dāng)前設(shè)區(qū)的市獲得制定規(guī)章的權(quán)限，若缺乏監(jiān)督顯然會(huì)導(dǎo)致公民權(quán)益減損。我國(guó)人大行使質(zhì)詢權(quán)責(zé)無(wú)旁貸，要扭轉(zhuǎn)民眾的固有印象，充分發(fā)揮監(jiān)督功能，不負(fù)民眾的期待。

4.人大行使質(zhì)詢權(quán)的外部生態(tài)環(huán)境。人大質(zhì)詢權(quán)的運(yùn)用要符合中國(guó)情境，權(quán)力秩序以監(jiān)督制衡為基準(zhǔn)，避免立法、行政、司法一家獨(dú)大，政黨也納入憲法監(jiān)督范疇，避免出現(xiàn)權(quán)大于法現(xiàn)象，不準(zhǔn)任何政黨和個(gè)人凌駕于法律之上。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，憲法明確規(guī)定“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，黨對(duì)人大、政府的影響不言而喻。“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)于執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)各級(jí)人大制定大政方針，憲法和法律都是在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下制定通過(guò)的，但是執(zhí)政黨不宜直接干預(yù)具體的行政和司法過(guò)程，否則就違反了執(zhí)政黨自己肯定和承諾的法治原則。”[8]因此要明晰政黨、人大與政府的關(guān)系，以此厘清政府的權(quán)力來(lái)源，夯實(shí)政府行政行為的合法基礎(chǔ)。監(jiān)督政府的主體有多種，有人大監(jiān)督、政黨監(jiān)督、司法監(jiān)督、媒體監(jiān)督等，各項(xiàng)監(jiān)督并行不悖、各有側(cè)重，人大監(jiān)督是從人民代表層面對(duì)行政行為表達(dá)關(guān)切，黨紀(jì)監(jiān)督則是組織體系內(nèi)部的督查，司法監(jiān)督主要關(guān)注是否違法行為，媒體監(jiān)督側(cè)重道德行為是否合規(guī)，不同的監(jiān)督要注意劃分邊界，防止僭越情況發(fā)生。從人大自身來(lái)講，要強(qiáng)化自身體系建設(shè)和廉政建設(shè)，充分發(fā)揮人大監(jiān)督作用，在質(zhì)詢、調(diào)查、彈劾等方面有所作為；引入公眾參與和協(xié)商民主機(jī)制，營(yíng)造社會(huì)、政府與民眾理解信任的融洽氛圍，為質(zhì)詢的運(yùn)行創(chuàng)造良好的外部條件。

二、人大質(zhì)詢權(quán)：監(jiān)督政府的利器

質(zhì)詢權(quán)是憲法賦予人大的重要監(jiān)督權(quán)，是人大及人大常委會(huì)法定職權(quán)。憲法法律對(duì)政府和官員的監(jiān)督是剛性的，一旦違反則必定制裁無(wú)疑；而人大質(zhì)詢則有回旋余地，容許政府決策試錯(cuò)，順暢了民意溝通的渠道。當(dāng)前人大與政府更多是合作關(guān)系，監(jiān)督功能往往流于形式，甚至有走過(guò)場(chǎng)之嫌，當(dāng)天平過(guò)于傾斜時(shí)，就打破了權(quán)力秩序的均衡，不利于健康政治氛圍的營(yíng)造。因此，要制定質(zhì)詢規(guī)則、預(yù)留質(zhì)詢時(shí)間、明確質(zhì)詢程序、質(zhì)詢公開(kāi)透明，保障人大質(zhì)詢的有效運(yùn)行，捍衛(wèi)憲法法律的尊嚴(yán)。

1.質(zhì)詢的監(jiān)督職分?！白h會(huì)提供了政府和人民之間的聯(lián)系，也就是支持和維護(hù)政權(quán)的一種溝通渠道，它迫使政府回應(yīng)人民的需求。議會(huì)的主要功能是立法、充當(dāng)代表機(jī)構(gòu)、監(jiān)督和審查行政部門、錄用和訓(xùn)練政治人物，以及協(xié)助維系政治體系的合法性?！盵9]389人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本制度，政府是“人民的政府”；我國(guó)人大對(duì)政府的監(jiān)督，主要是為了保障法律法規(guī)的順暢實(shí)施，保障人民當(dāng)家做主；質(zhì)詢目的并非介入或干預(yù)，而是鞭策和督促?！霸跈?quán)力的擁有者與權(quán)力的行使者間建立有效的通道，使權(quán)力的行使能充分體現(xiàn)人民的意愿，不致出現(xiàn)權(quán)力異化的情形?！盵10]人大對(duì)政府的監(jiān)督主要聚焦于：法律層面、日常工作方面、人事任免及調(diào)動(dòng)等，質(zhì)詢是人大監(jiān)督的一種，與述職評(píng)議、個(gè)案追蹤、問(wèn)責(zé)機(jī)制協(xié)同發(fā)揮作用。

2.質(zhì)詢的震懾作用。政府權(quán)力源于民眾授予，產(chǎn)生于代議制的人大賦權(quán)，質(zhì)詢權(quán)亦然?！坝捎谌嗣袷菣?quán)力的唯一合法來(lái)源，政府各部門據(jù)以掌權(quán)的憲法來(lái)自人民，因此不僅在必須擴(kuò)大、減少或重新確定政府權(quán)力，而且在任何部門侵犯其他部門的權(quán)力時(shí)，求助于同一原始權(quán)威似乎是完全符合共和政體的理論的。”[11]現(xiàn)實(shí)中，人大代表和政府官員你中有我，我中有你，許多人大代表本身就是政府官員或是與政府存在利益關(guān)系的企業(yè)家，難免有不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督的現(xiàn)象存在?！皳?jù)《人民代表報(bào)》一項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查顯示，約83.1%的代表未曾使用過(guò)質(zhì)詢權(quán)。有專家估算，有不少于80%的地方各級(jí)人大或常委會(huì)沒(méi)有發(fā)生過(guò)一起質(zhì)詢案。”[12]但這并不能說(shuō)質(zhì)詢就沒(méi)有亮點(diǎn)，如湖南省人大代表1989年質(zhì)詢并罷免副省長(zhǎng)楊匯泉、廣東省人大代表質(zhì)詢環(huán)保局等；全國(guó)層面也有1980年人大代表向冶金工業(yè)部質(zhì)詢寶鋼建設(shè)問(wèn)題、2000年遼寧人大代表就煙臺(tái)1124海難質(zhì)詢交通部等。這些質(zhì)詢對(duì)地方政府和行政部門形成威懾，使之承擔(dān)違法違規(guī)行為后果。

3.人大質(zhì)詢的程序?！俺绦虿皇谴我氖虑椤ｋS著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長(zhǎng)，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人容忍。”[13]我國(guó)關(guān)于質(zhì)詢的法律多處于粗放狀態(tài)，真正操作起來(lái)難度較大。譬如對(duì)政府不配合質(zhì)詢沒(méi)有確定問(wèn)責(zé)機(jī)制，“被質(zhì)詢者的答復(fù)和辯解等均未作具體而明確的規(guī)定”[14]。因此，要設(shè)計(jì)好質(zhì)詢流程、準(zhǔn)備質(zhì)詢內(nèi)容、明確質(zhì)詢方法（口頭或書面）、溝通質(zhì)詢時(shí)限（會(huì)前、會(huì)中或會(huì)后）；要對(duì)被質(zhì)詢者的主體范圍、答復(fù)方式、辯解途徑有所限定，對(duì)答復(fù)不滿意的處理措施等，都要提前做好規(guī)劃，便于質(zhì)詢落地。但囿于人大會(huì)期較短、監(jiān)督力度匱乏、缺乏主動(dòng)性等因素，有些本應(yīng)由人大質(zhì)詢的案例，而當(dāng)前卻由檢察院提起公訴，變得剛性而難以協(xié)調(diào)。如雷洋案由人大質(zhì)詢公安機(jī)關(guān)更為妥當(dāng)，卻由于缺少適當(dāng)途徑而作罷，顯然不利于政府公信力的提升。人大質(zhì)詢未能充分行使憲法法律所賦予的權(quán)力，離民眾的要求仍有相當(dāng)差距。

4.人大質(zhì)詢的效果。英國(guó)等國(guó)家質(zhì)詢制度相對(duì)成熟，已經(jīng)形成常規(guī)，效果也較為顯著?！霸谧h會(huì)的立法和代表角色弱化的同時(shí)，人們愈發(fā)重視議會(huì)約束或制約行政權(quán)力的能力……如在議會(huì)制國(guó)家，內(nèi)閣成員會(huì)接受定期的口頭或書面質(zhì)詢……（英國(guó)）首相每周受兩次詰問(wèn)，其他高級(jí)大臣每月受一次類似的問(wèn)詢?！盵9]375質(zhì)詢制度的確立，監(jiān)督政府制定政策時(shí)自我約束、政策執(zhí)行時(shí)有所忌憚。但質(zhì)詢只是一種監(jiān)督手段，并不直接指向問(wèn)責(zé)，如“法國(guó)國(guó)民議會(huì)和參議院每年有上千件質(zhì)詢案得不到答復(fù)。如果一得不到答復(fù)就把行政首長(zhǎng)免職，法國(guó)政府簡(jiǎn)直就沒(méi)有辦法運(yùn)轉(zhuǎn)”[15]。我國(guó)人大質(zhì)詢蘊(yùn)含探聽(tīng)了解的意味，并不具有處分懲戒性質(zhì)。因此，要強(qiáng)化質(zhì)詢的效果，若地方政府故意藐視憲法權(quán)威、無(wú)視人大監(jiān)督、多次質(zhì)詢?nèi)灾弥焕恚|(zhì)詢則應(yīng)與撤職、罷免等銜接關(guān)聯(lián)。在質(zhì)詢權(quán)往往處于虛置狀態(tài)下，人大代表的專職化研究、人大與人大常委會(huì)的關(guān)系界定、人大自身的純潔自凈就成為必要。

三、積極回應(yīng)：地方政府應(yīng)對(duì)質(zhì)詢的應(yīng)然路徑

當(dāng)前，一些本應(yīng)由人大質(zhì)詢的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，質(zhì)詢卻悄然無(wú)聲，行政權(quán)處于獨(dú)大的境地，權(quán)力秩序處于失衡狀態(tài)。實(shí)際上，權(quán)力越大，責(zé)任也越大，在缺乏監(jiān)督制衡的情境下，就如同火車沒(méi)有減速閥，稍有差池則可能導(dǎo)致整體傾覆。因此，構(gòu)建起人大、政黨、政府、司法各司其職、制約平衡的體系尤為必要。為避免陷入塔西佗陷阱，政府要認(rèn)清自身地位、承擔(dān)行政責(zé)任，與其聘請(qǐng)網(wǎng)評(píng)員洗地辯駁，不如自證清白更有說(shuō)服力。因此，地方政府要展示胸襟，突破地域局限、部門窠臼和思維藩籬，提前制定危機(jī)管理預(yù)案，啟動(dòng)新思維主動(dòng)回應(yīng)質(zhì)詢，營(yíng)造公正公開(kāi)的新秩序。

1.樹(shù)立法治觀念，派員答復(fù)質(zhì)詢?！爱?dāng)前我國(guó)人大代表制度最大的問(wèn)題是，選民找不到代表，代表也沒(méi)有自己真正的選民，代表與選民脫節(jié)”[16]，此中肯定有人大的原因，但和地方政府也有一定的關(guān)系，存在對(duì)質(zhì)詢態(tài)度不積極和應(yīng)付的現(xiàn)象。當(dāng)前黨對(duì)人大、政府、政協(xié)的監(jiān)督越來(lái)越到位，人大黨組、政協(xié)黨組要定期匯報(bào)工作；諸多地方黨委書記兼任人大主任，確實(shí)加強(qiáng)了黨委對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)；但政府責(zé)任監(jiān)督方面，陷入到底是人大監(jiān)督還是黨委監(jiān)督的主體責(zé)任不清的悖論。地方政府及其工作人員要意識(shí)到，依法接受質(zhì)詢則是行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，任何地方政府不得推辭。地方政府要認(rèn)識(shí)到，質(zhì)詢只是法定程序，目的并非就是跟政府過(guò)不去，初衷也并非是要罷免誰(shuí)，而是要督促鞭策。因此，要樹(shù)立法治觀念和依法辦事，以超然姿態(tài)和平常心面對(duì)人大質(zhì)詢。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，“質(zhì)詢、調(diào)查等監(jiān)督手段屬于人大對(duì)政府的亮劍，決不能輕舉妄動(dòng)”[17]，這或許是出于現(xiàn)實(shí)的謹(jǐn)言慎行，卻并非負(fù)責(zé)任的態(tài)度，對(duì)政府的放縱乃至嬌慣，顯然會(huì)讓行政權(quán)忘記自身的服務(wù)角色，導(dǎo)致權(quán)力失去監(jiān)督。由于人大會(huì)期普遍較短，政府在接到質(zhì)詢后，要迅速與人大協(xié)調(diào)溝通時(shí)間，保證代表質(zhì)詢權(quán)的行使。書面質(zhì)詢要安排專人溝通和送達(dá)，能夠及時(shí)答復(fù)的迅速反饋，不能答復(fù)的要解釋清楚原因；口頭質(zhì)詢需要現(xiàn)場(chǎng)答復(fù)的，則盡量派行政首長(zhǎng)或一把手答復(fù)。例如參照《行政訴訟法》的標(biāo)準(zhǔn)，涉及到民告官的一般應(yīng)行政首長(zhǎng)出庭，以此彰顯對(duì)法院的尊重，回應(yīng)人大質(zhì)詢亦應(yīng)如此。地方政府回應(yīng)質(zhì)詢要實(shí)事求是，不避重就輕和只講成績(jī)不提問(wèn)題；主動(dòng)坦陳工作中的問(wèn)題；讓人大能夠切身體會(huì)到地方政府的處境；回應(yīng)過(guò)程中要理性解釋，避免與人大代表沖突；回應(yīng)不局限于具體問(wèn)題，對(duì)抽象的政策也主動(dòng)回答；涉及國(guó)家安全和機(jī)密的信息可不予答復(fù)。

2.主動(dòng)接受監(jiān)督，及時(shí)有效溝通。全部權(quán)力意味著全權(quán)負(fù)責(zé)，構(gòu)建健康的權(quán)力秩序成為必要?！皺?quán)力秩序重構(gòu)的首要問(wèn)題就是改變政黨權(quán)力中心的狀況，不可否認(rèn)的是，20世紀(jì)80年代推行的黨政分權(quán)改革，其初衷就是為了解決政黨權(quán)力集中的問(wèn)題?！盵18]實(shí)際上，當(dāng)前人大監(jiān)督政府在理論上先天不足，在實(shí)踐中也施行不多，更遑論地方政府主動(dòng)接受人大監(jiān)督?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告”。由于地方政府接受質(zhì)詢主要限于人大開(kāi)會(huì)期間，平時(shí)接受質(zhì)詢的機(jī)會(huì)幾乎沒(méi)有，因此地方政府要主動(dòng)接受人大監(jiān)督，增強(qiáng)全方位、全過(guò)程、無(wú)死角的監(jiān)督，地方政府決策時(shí)，可邀請(qǐng)人大審查程序是否合法合理。

溝通是雙向的信息傳遞和理解互動(dòng)，有效溝通是彼此信任的基礎(chǔ)。當(dāng)前中國(guó)語(yǔ)境下，人大與政府的溝通渠道并不完全暢通，人大對(duì)地方政府的決策程序、運(yùn)行機(jī)理、事后反饋等并不了解?！靶姓袨榈暮戏ㄐ砸笮姓叩闹朴喣軌蛴行У卣{(diào)整不同的社會(huì)利益……行政決策在程序上的透明度，包括行政規(guī)范的及時(shí)公布、程序公開(kāi)、說(shuō)明理由、行政決定在事實(shí)與法律上的邏輯關(guān)聯(lián)?！盵19]因此，地方政府要保障人大的知情權(quán)，及時(shí)通過(guò)信息簡(jiǎn)報(bào)、政務(wù)公開(kāi)等途徑定期向人大通報(bào)轄區(qū)內(nèi)的行政事務(wù)；同時(shí)，政府也要主動(dòng)按照法律向人大匯報(bào)，了解彼此的需求；增強(qiáng)政府的透明度，邀請(qǐng)人大代表列席會(huì)議等，嘗試建立黨委、人大與政府之間定期召開(kāi)的聯(lián)席會(huì)議，暢通溝通信任的途徑。有些質(zhì)詢是針對(duì)某項(xiàng)議題，可能涉及多個(gè)行政部門，如河流污染可能涉及環(huán)保部門、農(nóng)業(yè)部門、交通部門和水利部門等，這就需要地方部門聯(lián)合答復(fù)質(zhì)詢，實(shí)現(xiàn)有效答復(fù)質(zhì)詢。

3.程序?qū)徤鲊?yán)謹(jǐn)，回應(yīng)過(guò)程公開(kāi)。權(quán)力運(yùn)行總有邊界，在缺乏監(jiān)督的情境下，難免會(huì)濫用權(quán)力而導(dǎo)致民眾怨聲載道。因此程序合法合理才能確保權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行?！巴暾男姓?zé)任制度不僅需要憲法原則，而且需要憲法原則指導(dǎo)下的法律、法規(guī)規(guī)定和具體的實(shí)施辦法及程序。后者恰恰是造成迄今我國(guó)行政責(zé)任法制化程度較低的主要原因?！盵20]從程序上認(rèn)真回應(yīng)質(zhì)詢，是對(duì)民眾的負(fù)責(zé)。由于很多地方政府官員兼任人大代表，應(yīng)實(shí)行回避原則，避免自我監(jiān)督、抹不開(kāi)面子等現(xiàn)象。質(zhì)詢恪守程序，才能在自覺(jué)自律和嚴(yán)謹(jǐn)審慎中秉持公義。

“自然正義的準(zhǔn)則要保障法律秩序被公正地、有規(guī)則地維持?！盵21]質(zhì)詢的公開(kāi)實(shí)際上是接受民眾監(jiān)督，贏得理解認(rèn)同。依理而言，政府有義務(wù)向公民告知行政職責(zé)、權(quán)限劃分，但由于門類劃分過(guò)細(xì)，即便作為相對(duì)專業(yè)人士，也難以窺探其詳。行政職能不為外界所知的情況比比皆是，譬如開(kāi)車遇到“疑似”碰瓷應(yīng)該撥打110還是122？道路標(biāo)志不合理，是該找公安局交管局，還是交通局（委）？這些如果不是專業(yè)人士根本不會(huì)知曉。公民只能依托人大來(lái)進(jìn)行監(jiān)督政府行為，要求質(zhì)詢過(guò)程公開(kāi)。地方政府要認(rèn)真配合，對(duì)質(zhì)詢的內(nèi)容、形式、受理過(guò)程、結(jié)果反饋等都要通過(guò)政府公報(bào)，網(wǎng)絡(luò)或電視直播等形式予以公開(kāi)。質(zhì)詢答復(fù)一般應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)完成，如果實(shí)在難以答復(fù)的，則應(yīng)與代表約定答復(fù)時(shí)間，以此表現(xiàn)政府的誠(chéng)意。

4.營(yíng)造合作氣氛，邀請(qǐng)民眾參與?！盁o(wú)論公共輿論作為政策制定的指標(biāo)是多么不充分，誰(shuí)也無(wú)法否定它在政治生活中的重要地位。即便是在極權(quán)主義國(guó)家，政策也知道取得公眾支持、傾聽(tīng)不同政見(jiàn)者的嘀咕是穩(wěn)定統(tǒng)治的關(guān)鍵因素?！盵22]在行政權(quán)力高度集中的情境下，大包大攬也會(huì)導(dǎo)致責(zé)任無(wú)從推卸。當(dāng)前人大質(zhì)詢頻頻缺位，民眾關(guān)心的問(wèn)題難以見(jiàn)到人大身影，政府與民眾之間缺乏溝通渠道，直至遭遇媒體曝光問(wèn)責(zé)，甚至發(fā)生民眾“散步”抗議的情形，陷入極其被動(dòng)的境地。因此，地方政府要與人大積極互動(dòng)，主動(dòng)邀請(qǐng)媒體監(jiān)督、民眾參與，避免矛盾激化。從回應(yīng)技術(shù)來(lái)講，要以人大代表聽(tīng)得懂的形式回答，態(tài)度要率真誠(chéng)懇，內(nèi)容要言簡(jiǎn)意賅。當(dāng)然，地方政府回應(yīng)質(zhì)詢也并非一定要唯唯諾諾或一團(tuán)和氣，也可以有合理的交鋒與過(guò)招，最終形成行之有效的解決方案。

政府要通過(guò)設(shè)立發(fā)言人、網(wǎng)站公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)等形式與民眾互動(dòng)，尋求社會(huì)理解與群體認(rèn)同，在決策過(guò)程中征求公民意見(jiàn)。代表范圍再?gòu)V的人大代表，也有可能受限于個(gè)人視野，甚至被個(gè)人乃至集團(tuán)利益劫持，從而導(dǎo)致公共利益被損害。因此，要及時(shí)吸納普通民眾參與決策，以此修正質(zhì)詢可能造成的失誤。如美國(guó)“在行政過(guò)程中允許公眾參與及利益集團(tuán)代表的出現(xiàn)，能夠促使行政官員與公共意見(jiàn)接觸，至少是部分接觸。1946年的《行政程序法》、1972年的《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法案》以及1978年的《文官改革法》均設(shè)定了相關(guān)條款，以鼓勵(lì)代表性與公共參與”[23]。通過(guò)公眾的自愿參與，可以保證決策執(zhí)行效果的最大值，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)決策的不足或錯(cuò)誤，便于決策者適時(shí)進(jìn)行修正，為法律的實(shí)施和政策的延續(xù)保駕護(hù)航。

任何理論都會(huì)有漏洞，在實(shí)踐中有缺憾。人大質(zhì)詢并非靈丹妙藥，只能在限定條件下使用，地方人大一般是根據(jù)地域設(shè)置，只能質(zhì)詢本級(jí)人民政府及其部門，而對(duì)跨區(qū)域的事件則束手無(wú)策。但這并不能掩蓋人大質(zhì)詢的作用，地方政府主動(dòng)回應(yīng)質(zhì)詢，這是建構(gòu)平衡穩(wěn)定的政治秩序的必經(jīng)之路。

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責(zé)任編校 王學(xué)青

Equality of Procedures and Participation in Justice： on Local Governments Responses to Inquiries from Local Peoples Congress

CAI Yinghui （Organization Department， University of International Business and Economics， Beijing 100029， Beijing， China）

Abstract： Effectively bridging the gap between the government and the people， inquiries of the Peoples Congress are a means of supervision over the government. Local governments must pay due respect and offer cooperation for such inquiries. For the realization of development， active responses from local governments should be given for maintaining equal procedures， for inviting public participation， for promoting open administration and for constructing a responsible government， and such responses should be made a working routine， an open procedure to the public and normalized procedure.

Key words： local government； inquiries of the Peoples Congress； order of powers； equal procedures； participation in justice