殘疾人就業(yè)政策的不足與設想

傅佳銳

【摘要】殘疾人是社會的弱勢群體之一，由于其自身的身體缺陷，喪失了和普通人同等的生存能力，原本簡單的就業(yè)卻成為一大難題。近年來，殘疾人就業(yè)問題受到了社會的廣泛關注，如何讓殘疾人更好就業(yè)成為了政府的重要工作。本文通過介紹現(xiàn)行殘疾人就業(yè)政策的不足，以社會組織、政府、用人單位三個角度為切入點，提出“三位一體”的就業(yè)服務模式，旨在為促進殘疾人就業(yè)、協(xié)助殘疾人創(chuàng)造勞動價值提出合理的意見和建議。

【關鍵詞】殘疾人就業(yè)；三位一體；就業(yè)服務

一、引言

根據(jù)第六次全國人口普查和第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查的結(jié)果分析，我國目前的殘疾人總數(shù)已逾8500萬，其中全國城鎮(zhèn)殘疾人在業(yè)人數(shù)為430.2萬，農(nóng)村殘疾人在業(yè)人數(shù)為1678萬，25%不到的就業(yè)率充分體現(xiàn)了我國殘疾人就業(yè)保障體系的不完善。作為社會重要的組成部分、社會的弱勢群體之一，殘疾人雖受到全社會的關愛與幫助，但當下殘疾人群體就業(yè)仍存在殘疾人就業(yè)率低、就業(yè)層次低、就業(yè)門檻高等問題，這都是由于殘疾人受教育水平低、就業(yè)服務能力和水平滯后、受社會歧視等多方面因素造成的。殘疾人的就業(yè)問題不僅成為了殘疾人自身的一大難題，而且也是需要政府迫切解決的重要社會問題之一。

殘疾人并非都不能參與工作，大部分殘疾人是具備勞動能力的，甚至在特定領域可以發(fā)揮出自身的優(yōu)勢。推動殘疾人更好地就業(yè)、讓殘疾人最大限度地創(chuàng)造勞動價值，已經(jīng)成為社會的共識，需要社會各界的努力。要切實保障殘疾人的勞動權(quán)益，就需要通過社會組織、政府、用人單位三方面的相互合作，相互配合，共同形成一套完整的體系。

二、現(xiàn)行殘疾人就業(yè)政策的不足

自新中國成立以來，在黨和政府的高度重視下，殘疾人就業(yè)政策的不斷出臺與完善，對促進殘疾人就業(yè)起到了不可替代的作用，在解決殘疾人就業(yè)問題上取得了一定的成就。但是，目前我國殘疾人就業(yè)率依然較低、就業(yè)層次不高、就業(yè)穩(wěn)定性較差、就業(yè)渠道不夠通暢，這些問題表明現(xiàn)行殘疾人就業(yè)政策仍然存在不足。

（一）立法緩慢，政策相對滯后

在法律體系的基礎之上，殘疾人就業(yè)政策不斷出臺，這些政策為殘疾人就業(yè)工作取得了顯著的成績。殘疾人就業(yè)情況隨著時間在不斷地變化，殘疾人就業(yè)政策也應該“與時俱進”，隨著時代的發(fā)展呈現(xiàn)出上升的趨勢，然而，目前殘疾人就業(yè)立法緩慢，待立法工作完成時，殘疾人就業(yè)形勢早已發(fā)生變化，導致殘疾人就業(yè)政策的內(nèi)容相對滯后，不能發(fā)揮出最佳的效果。

（二）政策落實不到位

殘疾人就業(yè)政策要全面落實，需要自上而下地逐級傳遞，繼而全面普及，但由于各級政府部門對政策的執(zhí)行力不同，容易出現(xiàn)政策落實不到位的情況，經(jīng)濟較落后的農(nóng)村地區(qū)情況尤為明顯。例如，政府為援助殘疾人就業(yè)出臺的小額信貸政策就存在落實不到位的情況，尤其是農(nóng)村地區(qū)，在河南、河北、湖北等農(nóng)村地區(qū)，部分殘疾人連殘疾人證都不知道，更別提小額信貸政策能為他們所用。

（三）提升殘疾人就業(yè)能力的政策落后

雖然目前全國有較多接受殘疾人職業(yè)培訓的普通機構(gòu)、專門針對殘疾人職業(yè)技能培訓的機構(gòu)、學校，但是實際上這些機構(gòu)所能提供的教育和培訓機會有限，并不能完全滿足適齡殘疾人群體的培訓需求。而在大部分農(nóng)村地區(qū)，殘疾人接受教育、培訓的機會相對更少，導致殘疾人總體受教育程度不高。由于提升殘疾人就業(yè)能力的政策落后，加上國內(nèi)就業(yè)形勢的不樂觀，使得殘疾人就業(yè)更加困難。

（四）政策數(shù)量不足，難成體系

本文介紹現(xiàn)行殘疾人就業(yè)政策時對具體政策有所列舉，雖然殘疾人就業(yè)政策對促進殘疾人就業(yè)發(fā)揮出了巨大的作用，但是殘疾人就業(yè)不僅僅局限于各企事業(yè)單位、殘疾人聯(lián)合會、各級政府部門等，還涉及殘疾人社會保障金、培訓、失業(yè)、再就業(yè)、稅收等多個領域，因此目前殘疾人就業(yè)政策的數(shù)量遠遠不足，所涵蓋的領域不夠全面，難以形成一套完整的政策體系，必然會阻礙殘疾人就業(yè)事業(yè)的發(fā)展，限制殘疾人多樣性的就業(yè)需求，這與西方發(fā)達國家差距較大。

（五）集中就業(yè)政策存在的問題

在我國，集中就業(yè)政策的落實主要依附于社會福利企業(yè)，福利企業(yè)在享受國家政策紅利的同時也為殘疾人就業(yè)提供了較多的崗位。2007年國家出臺的《關于促進殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策征管辦法的通知》對福利企業(yè)的稅收政策進行調(diào)整，擴大了福利企業(yè)的范圍，提高了福利企業(yè)的標準，使得福利企業(yè)的增值稅、所得稅、營業(yè)稅的退還金額減少，激烈的市場競爭使得福利企業(yè)“專產(chǎn)專營”的失效，最終導致福利企業(yè)為了自保而逐步退出，集中就業(yè)政策收到阻礙。

（六）按比例就業(yè)政策存在的問題

截至目前，雖然按比例安排殘疾人就業(yè)得到了較大的發(fā)展，但是相對于其他就業(yè)政策，不論是就業(yè)比例或是就業(yè)人數(shù)，都遠不及集中就業(yè)和個體就業(yè)。除了就業(yè)規(guī)模小這個不足外，按比例就業(yè)的殘疾人還有工作穩(wěn)定性差、參保率低、地區(qū)差異大等問題。作為一種為世界多個國家所采用的促進殘疾人就業(yè)的有效方式，在現(xiàn)實中，我國按比例安排殘疾人就業(yè)的方式?jīng)]有發(fā)揮出其優(yōu)越性。

三、政策設想

（一）“三位一體”就業(yè)服務模式

“三位一體”中的“三位”分別為社會組織、政府和用人單位，“一體”指的是將其三者整合成一個完整的體系。因此，“三位一體”就業(yè)服務模式就是在殘疾人就業(yè)中，以社會組織、政府和用人單位為主導，彼此間相互影響、相互聯(lián)系、相互配合，共同形成的一套專門針對殘疾人就業(yè)的就業(yè)服務模式，為殘疾人就業(yè)提供一條龍服務，包括就業(yè)咨詢、崗位安排、技能培訓、后期保障等等，更好地促進殘疾人就業(yè)，捍衛(wèi)殘疾人的勞動權(quán)利。

（二）“三位一體”就業(yè)服務模式的意義

提出“三位一體”就業(yè)服務模式的目的在于解決在促進殘疾人就業(yè)中各部門、各組織出現(xiàn)的職責不清晰、目標不明確、管理范疇模糊、政策落實不到位等問題，完善殘疾人就業(yè)管理體系，建立全新的就業(yè)服務模式，旨在提出合理的意見和建議，共同促進殘疾人就業(yè)，推動殘疾人事業(yè)的發(fā)展。

建立“三位一體”就業(yè)服務模式，對于殘疾人自身來說，可以為殘疾人提供更多便利，從提交就業(yè)需求到最后的就業(yè)保障，都可以充分利用系統(tǒng)帶來的便利，避免了以往所出現(xiàn)的“無處可尋、無人問津、無法可依”的三無問題，可以為殘疾人創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，提高就業(yè)率，提高就業(yè)質(zhì)量，大大改善就業(yè)現(xiàn)狀。對于社會組織、政府和用人單位來說，“三位一體”不但可以減輕三方面的工作負擔，各部門各司其職，負責管理不同的范疇，三者環(huán)環(huán)相扣，避免了殘疾人在尋求就業(yè)崗位的過程中發(fā)生“脫節(jié)”的現(xiàn)象，還可以互相加強交流與合作，提高工作效率，共同為殘疾人創(chuàng)造更暢通的就業(yè)渠道，打造更大的就業(yè)平臺，提供更多的就業(yè)機會。三方面相互協(xié)調(diào)，能夠使殘疾人就業(yè)政策的制定與實施更加科學、合理。

（三）“三位一體”就業(yè)服務模式的運作機制

1、就業(yè)服務模式運作結(jié)構(gòu)

在“三位一體”就業(yè)服務模式中，政府處于核心位置，是維系系統(tǒng)三方面的紐帶，是雙向溝通的橋梁。社會組織、政府、用人單位三者之間相互聯(lián)系、相互配合，社會組織將作為殘疾人就業(yè)的第一個站點，充當門面工作，主要負責向政府（有關部門）遞交殘疾人信息，向用人單位（企業(yè)）移交檔案、輸送殘疾人職工；各級政府將成立對應的“殘疾人就業(yè)輔助小組”，作為“三位一體”就業(yè)服務模式中的主要領導小組和主要負責單位，對各級社會組織、用人單位起引導作用，主要負責向社會組織反饋審核信息，向用人單位（企業(yè)）下放殘疾人就業(yè)指標并給予政策的照顧；用人單位將作為殘疾人就業(yè)最后的歸宿，主要負責受理政府下放的指標并反饋信息，與社會組織達成資源共享協(xié)議，定期向社會組織派遣導師，為殘疾人提供相應的技能培訓。

2、殘疾人就業(yè)流程

在“三位一體”就業(yè)服務模式下，殘疾人從尋求就業(yè)到真正上崗一共分七步走：第一步，殘疾人根據(jù)自身愛好、個人意愿，向社會組織，如殘疾人聯(lián)合會、婦女聯(lián)合會或其他殘疾人公益性組織提交就業(yè)申請，并建立自己的殘疾人檔案；第二步，社會組織整理殘疾人所提交的所有資料，初步審核后向政府所成立的殘疾人就業(yè)輔助小組遞交殘疾人就業(yè)申請；第三步，殘疾人就業(yè)輔助小組審核完后向社會組織反饋信息，并向已經(jīng)簽定合作協(xié)議的用人單位下放就業(yè)指標，為殘疾人安排就業(yè)。就業(yè)去向包括集中就業(yè)、按比例就業(yè)、社會福利企業(yè)就職等等。最終政府將給予招用殘疾人職工的用人單位一定的政策照顧；第四步，用人單位對殘疾人的就業(yè)申請進行受理，并向殘疾人就業(yè)輔助小組反饋受理信息，最終將被告知社會組織；第五步，社會組織將殘疾人檔案移交至相應的用人單位，用人單位將派遣導師對殘疾人進行上崗前的職業(yè)技能培訓；第六步，社會組織協(xié)助用人單位安排殘疾人參加職業(yè)技能培訓；第七步，殘疾人接受完職業(yè)技能培訓后正式上崗。

盡管殘疾人就業(yè)需要經(jīng)過眾多的步驟，但是真正需要殘疾人做的僅僅是提交就業(yè)申請，其他步驟都是由社會組織、政府和用人單位共同完成，為殘疾人提供了最大的便利。利用“三位一體”就業(yè)服務模式，社會組織、政府、用人單位三方面的職責范圍將更加明確，殘疾人就業(yè)的途徑將更加清晰，大大增加了殘疾人就業(yè)的機會，最大限度地保障了殘疾人的勞動權(quán)利。

3、“三位一體”各自的職責

政府的職責：第一，成立“殘疾人就業(yè)輔助小組”，作為殘疾人就業(yè)保障工作的領導小組和主要負責單位，發(fā)揮領導、統(tǒng)籌、決策等功能；第二，為招用殘疾人職工的單位制定優(yōu)惠的政策，加大與用人單位的合作力度，擴大殘疾人的就業(yè)途徑，切實提高殘疾人就業(yè)率；第三，鼓勵社會福利企業(yè)的登記與注冊，協(xié)助發(fā)展，給予幫助與扶持；第四，加大力度完善基層殘疾人事業(yè)建設，同時做好農(nóng)村殘疾人就業(yè)與城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)工作，加大對農(nóng)村殘疾人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動的關注度；第五，貫徹落實殘疾人社會保障制度，全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度；第六，及時跟進殘疾人入職后的反饋情況，將職業(yè)技能培訓作為監(jiān)督的首要任務，切實改善殘疾人的就業(yè)質(zhì)量，提高就業(yè)層次；第七，給予自主創(chuàng)業(yè)的殘疾人更多的資金、政策扶持，鼓勵有能力的殘疾人以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)；第八，與社會組織、用人單位合作，共建殘疾人就業(yè)信息網(wǎng)絡，將零散的殘疾人招聘信息、就業(yè)咨詢等做歸總，利用互聯(lián)網(wǎng)為殘疾人打造更大的就業(yè)平臺等等。

社會組織的職責：第一，全國殘疾人聯(lián)合會與全國婦女聯(lián)合會將作為殘疾人社會組織的最高代表，負責統(tǒng)籌各級組織工作，起引導作用；第二，各級殘疾人聯(lián)合會、各級婦女聯(lián)合會以及其他殘疾人組織建立結(jié)盟關系，搭建信息互通平臺，共同充當殘疾人就業(yè)的門面工作，為殘疾人就業(yè)做好第一道保障；第三，與對應用人單位合作，做好殘疾人職業(yè)技能培訓的監(jiān)督工作，與殘疾人加強交流與溝通，給予殘疾人更多的關心和照顧等等。

用人單位的職責：第一，在享受國家政策紅利的基礎上，盡最大努力為殘疾人創(chuàng)造最多的就業(yè)崗位，配合政府完成下放的殘疾人就業(yè)指標，給予殘疾人更多的就業(yè)機會；第二，積極做好殘疾人入職前的職業(yè)技能培訓，完善好殘疾人在企業(yè)中的就業(yè)保障，及時跟進殘疾人入職后的適應情況，長期保持后期培訓工作；第三，為殘疾人營造良好的就業(yè)氛圍，時刻關心殘疾人職工的心理、生理健康；第四，與時俱進，勇于創(chuàng)新，為當?shù)亟?jīng)濟增長作貢獻；第五，與當?shù)氐臍埣踩松鐣M織合作，定期向社會組織派遣技能導師，為殘疾人提供技能培訓；第六，配合政府建立殘疾人就業(yè)信息網(wǎng)絡，為殘疾人建立就業(yè)檔案，豐富殘疾人的就業(yè)渠道等等。

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