地方人大主導(dǎo)立法起草的困境與出路

朱述洋

法案起草是立法過(guò)程的必經(jīng)階段，它直接表現(xiàn)立法者的立法目的、反映執(zhí)政者的立法意愿，實(shí)現(xiàn)一定的立法指導(dǎo)思想和基本原則的最主要、最重要的活動(dòng)之一[1]，是立法程序中的重要環(huán)節(jié)，也有學(xué)者將其稱為“毛胚”形成階段。法規(guī)草案基本上確定了法規(guī)的框架結(jié)構(gòu)、價(jià)值目標(biāo)、適用的對(duì)象及條件、所要解決的問(wèn)題及解決方案。法案起草方式主要包括：一是由人大有關(guān)部門組織起草；二是由政府有關(guān)部門組織起草；三是委托第三方組織起草。

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《決定》提出：人大主導(dǎo)立法、健全立法起草機(jī)制、發(fā)揮人大代表參與立法起草的作用，從地方政府部門主導(dǎo)立法向地方人大及其常委會(huì)主導(dǎo)立法轉(zhuǎn)變，克服政府部門組織立法起草中的行政化傾向、“部門利益保護(hù)”傾向，確定地方人大在立法體制中的主體地位和主導(dǎo)作用，是新時(shí)期提高立法質(zhì)量的重要保證，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法的必然要求。由人大主導(dǎo)立法相較政府部門主導(dǎo)立法，是回歸法定意義上人大主導(dǎo)立法起草的機(jī)遇，同時(shí)也是對(duì)人大立法工作提出的新挑戰(zhàn)，地方立法的起草制度面臨著轉(zhuǎn)型。

一、地方立法起草的實(shí)施現(xiàn)狀

（一）政府部門主導(dǎo)型的立法起草

受我國(guó)傳統(tǒng)權(quán)力觀念的影響，行政權(quán)與立法權(quán)長(zhǎng)期處在難分彼此的揉雜狀態(tài)，立法權(quán)一直被行政權(quán)所取代。我國(guó)立法學(xué)界對(duì)法規(guī)案起草程序長(zhǎng)期不重視，將起草程序排除在立法程序之外[2]。政府部門主導(dǎo)立法起草主要基于以下優(yōu)勢(shì)：一是地方性法規(guī)的內(nèi)容多為行政管理事項(xiàng)，大多數(shù)地方性法規(guī)的立法需求也多是緣于行政管理事務(wù)中遇到了難以解決的問(wèn)題，需要通過(guò)立法的形式來(lái)解決。地方政府機(jī)關(guān)作為行政管理事項(xiàng)地方性法規(guī)最直接的適用者，更能了解立法需求、執(zhí)法對(duì)象和方法，解決立法中的專業(yè)性、技術(shù)性問(wèn)題。二是地方政府機(jī)關(guān)起草法規(guī)案具有資源優(yōu)勢(shì)，一方面，地方政府職能部門設(shè)置有專門的法規(guī)起草機(jī)構(gòu)[3]，人員配置充足，機(jī)構(gòu)人員中有法學(xué)專業(yè)背景的比例較高，起草地方性法規(guī)時(shí)也能獲得充足的經(jīng)費(fèi)保障；另一方面，政府作為社會(huì)公共資源最主要的支配者和社會(huì)服務(wù)的提供者，由其起草法規(guī)草案的積極性較高，也避免了地方人大起草法規(guī)案時(shí)地方政府提出的反對(duì)意見，提高了立法效率。

（二）難以避免的“部門利益傾向”

雖然地方政府起草的法規(guī)案送交地方人大會(huì)議審議，但因地方人大及其常委會(huì)在地方性法規(guī)的起草中多處于被動(dòng)地位，對(duì)草案的審查多流于形式，幾乎沒(méi)有被退回的法規(guī)草案，導(dǎo)致地方立法的質(zhì)量偏低，破壞法律的權(quán)威性與效力，欠缺中立、客觀立場(chǎng)，難以破除法規(guī)草案的“部門利益傾向”的弊端，致使法規(guī)案的利益協(xié)調(diào)失衡，成為制約我國(guó)立法公正性的突出問(wèn)題[4]。

首先，地方政府職能部門從本部門的利益出發(fā)，自己為自己立法，法規(guī)草案中帶有“部門利益傾向”就成為一種必然的現(xiàn)象，服從并照顧本部門的利益，推卸本部門的責(zé)任、減輕本部門的義務(wù)，在立法內(nèi)容上往往片面追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視社會(huì)效益、政治效益和生態(tài)效益[5]。其次，立法內(nèi)容上抄襲、重復(fù)多，地方特色性立法少，立法質(zhì)量堪憂，難以真正發(fā)揮調(diào)整分配社會(huì)資源的效用，浪費(fèi)立法資源。最后，法規(guī)案起草活動(dòng)較為封閉，僅僅征求專家學(xué)者的意見，而對(duì)普通民眾的利益訴求關(guān)注較少，違背了立法的民主性原則。

（三）地方人大難以發(fā)揮主導(dǎo)作用的原因探析

地方人大在法規(guī)案的起草過(guò)程中力不從心，有其自身的局限性。一是地方人大及其常務(wù)委員會(huì)缺乏了解行政管理事務(wù)的專業(yè)人員，缺乏對(duì)公共管理事項(xiàng)的經(jīng)驗(yàn)積累，尤其是掌控信息的能力不足，導(dǎo)致主導(dǎo)權(quán)力旁落。二是根據(jù)法律規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市和自治州人大及其常務(wù)委員會(huì)作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)享有地方立法權(quán)，甚至設(shè)置有專門委員會(huì)負(fù)責(zé)起草工作，但由于人員配置上的不足，不僅要負(fù)責(zé)法規(guī)案的起草工作，還要負(fù)責(zé)立項(xiàng)、審議、表決、公布等事項(xiàng)，使其在法規(guī)案的起草方面力不從心。以上海市人大為例，負(fù)責(zé)立法工作的專門委員會(huì)委員最多不超過(guò)10人，專門委員會(huì)辦公室工作人員也不超過(guò)10人，而一個(gè)專門委員會(huì)要對(duì)口20個(gè)左右的政府部門，主要聯(lián)系某項(xiàng)立法的往往是一位專門委員會(huì)委員和一位工作人員，力量明顯不足[6]。三是地方人大及其常委會(huì)在經(jīng)費(fèi)保障方面明顯不足。

二、人大主導(dǎo)立法起草的理論意義與現(xiàn)實(shí)需要

由人大主導(dǎo)立法起草是扭轉(zhuǎn)人大在立法中被動(dòng)消極的地位，實(shí)現(xiàn)法定意義上人大立法權(quán)回歸的當(dāng)務(wù)之重，也是破除草案中的“部門利益保護(hù)”傾向，科學(xué)立法民主立法的必然要求，是提高法規(guī)質(zhì)量的重要保障。

（一）“法定意義”上人大立法權(quán)的回歸

根據(jù)憲法、法律的規(guī)定，結(jié)合當(dāng)下的立法實(shí)踐，“法定意義”上人大主導(dǎo)立法主要表現(xiàn)為“人大立法與政府立法是一種支配和從屬的關(guān)系。前者處于主導(dǎo)、支配和優(yōu)勢(shì)地位，后者則處于從屬、補(bǔ)充和服從的地位。后者很大程度上是使前者得以更好地貫徹和實(shí)施，或是為前者打下探索性、先行性基礎(chǔ)”[7]。人大對(duì)立法的主導(dǎo)應(yīng)該體現(xiàn)在整個(gè)立法過(guò)程中，既要包括對(duì)立法案的審議、表決、參與調(diào)研，也應(yīng)該包括立法立項(xiàng)、起草等立法準(zhǔn)備環(huán)節(jié)。把立法工作和發(fā)揮人大代表作用結(jié)合起來(lái)，通過(guò)立法工作強(qiáng)化人大代表意識(shí)，通過(guò)提高人大代表意識(shí)推動(dòng)立法工作[8]。

（二）破除“部門利益保護(hù)”傾向

由地方政府部門負(fù)責(zé)起草與本部門行政管理事務(wù)密切相關(guān)的法規(guī)，草案中必然帶有“部門利益保護(hù)”傾向。而地方人大是民意代表機(jī)關(guān)，代表本地區(qū)選民的利益和意志，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)政府部門起草法規(guī)案的提前介入、參與調(diào)研、審議等活動(dòng)，尤其是對(duì)帶有部門利益傾向的條款行使否決權(quán)，排除草案中的部門利益侵?jǐn)_，使立法體現(xiàn)并保障社會(huì)公眾的利益和意志，成為人大主導(dǎo)立法的方向和價(jià)值所在。

（三）發(fā)揮組織協(xié)調(diào)功能，防止立法打架，提高立法效率

地方政府法規(guī)案的起草更主要的是由地方政府的職能部門來(lái)完成，根據(jù)涉及的不同事項(xiàng)分別由不同的職能部門內(nèi)部的法規(guī)室（處）負(fù)責(zé)起草。有些法規(guī)涉及多個(gè)部門的管理事項(xiàng)，分別由多個(gè)政府職能部門起草，職能部門多從本部門利益考慮，導(dǎo)致職責(zé)權(quán)限劃分不清，部門之間互相爭(zhēng)權(quán)奪利、推卸責(zé)任。由人大主導(dǎo)立法起草，就是要發(fā)揮人大在起草中的組織協(xié)調(diào)功能，從宏觀、整體層面把握立法草案中的利益分配協(xié)調(diào)、職責(zé)分工、不抵觸上位法，加強(qiáng)對(duì)政府部門起草的法規(guī)案的審查，防止政府部門越權(quán)立法、重復(fù)立法、法規(guī)打架等現(xiàn)象發(fā)生。由人大督促、指導(dǎo)地方立法的起草，實(shí)行起草部門責(zé)任制，提高立法效率。

（四）開門立法，廣泛征求意見，提高立法的民主性

政府部門在起草過(guò)程中，僅將法規(guī)草案向?qū)＜覍W(xué)者征求意見，導(dǎo)致立法成為對(duì)個(gè)人服務(wù)、對(duì)個(gè)別部門服務(wù)的工具。與政府部門起草法規(guī)案相比，人大在法規(guī)草案中征求意見范圍更加廣泛，高度關(guān)注廣大民眾的意見和建議，集中全社會(huì)的智慧，實(shí)現(xiàn)多元化利益的綜合權(quán)衡，這是堅(jiān)持人民主體地位、以人為本思想的必然要求。從立法的源頭、基礎(chǔ)階段就聽取公民意見，減少法規(guī)案的不合法、不合理之處。在廣泛征求民意基礎(chǔ)上制定的草案更能切合社會(huì)實(shí)際需要，增強(qiáng)法規(guī)的時(shí)效性。

三、地方人大主導(dǎo)立法起草的改進(jìn)路徑

基于地方政府部門主導(dǎo)立法起草的種種弊端，重新審視人大“主導(dǎo)”的立法起草機(jī)制，結(jié)合十八屆四中全會(huì)決定和新立法法對(duì)“人大主導(dǎo)立法”的重視和強(qiáng)調(diào)，聯(lián)系地方立法起草作出的探索和改革，以完善人大主導(dǎo)立法起草的制度建設(shè)。

（一）“主導(dǎo)” 的法制化進(jìn)路

我國(guó)立法學(xué)界對(duì)人大主導(dǎo)作用的發(fā)揮一直存在錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)：如認(rèn)為人大應(yīng)該承擔(dān)起法規(guī)草案的全部工作，地方政府部門不能提出任何立法項(xiàng)目的需求，將地方政府對(duì)立法的提案權(quán)和參與起草活動(dòng)排除在外。存在這些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)的原因，一是對(duì)于地方立法實(shí)踐認(rèn)識(shí)不足，尤其是忽略了地方政府在法規(guī)案起草過(guò)程中發(fā)揮過(guò)的積極作用；二是對(duì)“主導(dǎo)”一詞的理解產(chǎn)生歧義。

對(duì)“人大主導(dǎo)型”法規(guī)案起草要義的理解，其核心是對(duì)“主導(dǎo)”一詞的認(rèn)識(shí)和理解?！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》將“主導(dǎo)”一詞解釋為：（1）主要的并且引導(dǎo)事物向某方面發(fā)展的；（2）起主導(dǎo)作用的事物。人大“主導(dǎo)”地方立法的起草工作，一是強(qiáng)調(diào)相對(duì)于其他主體而言，人大居于主要地位；二是指引導(dǎo)向功能，人大在法規(guī)案起草過(guò)程中，指引、規(guī)范并監(jiān)督草案的適用對(duì)象、法規(guī)結(jié)構(gòu)、價(jià)值目標(biāo)、路徑選擇。有學(xué)者列出了四個(gè)層次的“指導(dǎo)”：一是立法理念和價(jià)值取向，要由人大來(lái)明確；二是立法程序，要由人大來(lái)調(diào)控，尤其是制定程序的啟動(dòng)；三是立法內(nèi)容，要由人大來(lái)決定；四是立法技術(shù)，要由人大來(lái)把關(guān)[9]。

一方面，“主導(dǎo)”只是一種意識(shí)態(tài)度，一種工作思想，僅僅在思想上重視還不夠，容易導(dǎo)致人大在立法起草中的消極被動(dòng)地位；另一方面，“主導(dǎo)”一詞仍然是一個(gè)行政性概念，而不是專業(yè)的法學(xué)術(shù)語(yǔ)，缺乏與之配套的制度規(guī)范，為解釋和適用立法法滋生了任意解釋的空間，混淆了黨與人大在立法起草中的地位，忽略了政府部門、社會(huì)公眾對(duì)起草工作的參與，違背了科學(xué)立法、民主立法的基本精神。作為政策性決定的黨的十八屆四中全會(huì)決定中可以有“人大主導(dǎo)立法”的提法，作為管理立法的立法法不能有這種提法，法律不應(yīng)該這樣模棱兩可、不具操作性，而應(yīng)該有具體配套的制度設(shè)計(jì)與此相呼應(yīng)?！爸鲗?dǎo)”一詞并不能完整表達(dá)地方人大在法規(guī)案起草中的應(yīng)然地位與功能，應(yīng)該重新審視“人大主導(dǎo)”，通過(guò)具體的改進(jìn)方案實(shí)現(xiàn)立法主導(dǎo)權(quán)的回歸。

（二）人大主導(dǎo)立法起草的改進(jìn)路徑

1.劃清立法權(quán)力邊界，明確立法事項(xiàng)分工

黨的十八屆四中全會(huì)提出：“建立由全國(guó)人大相關(guān)專門委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)組織有關(guān)部門參與起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案制度?！睂?duì)起草工作的分工作了宏觀描述：涉及人大自身建設(shè)、社會(huì)公共利益事項(xiàng)等綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的地方性法規(guī)，由地方人大專門委員會(huì)及其常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)直接起草；管理內(nèi)容單一、責(zé)權(quán)關(guān)系明確、執(zhí)行性的行政管理的地方性法規(guī)由地方政府部門具體負(fù)責(zé)起草工作；專業(yè)性、技術(shù)性地方性法規(guī)的起草可以委托專家學(xué)者、科研院所起草。但地方人大仍然享有對(duì)起草工作的組織、協(xié)調(diào)與重大事項(xiàng)的決定權(quán)，享有對(duì)起草方式的選擇權(quán)，確定起草主體的決定權(quán)，對(duì)于非綜合性、全局性、基礎(chǔ)性法規(guī)人大也應(yīng)有組織起草權(quán)。

此外，應(yīng)該進(jìn)一步明確地方人大與地方人大常委會(huì)在組織起草工作中的分工，提高草案的民主性。地方人大及其常委會(huì)均享有地方性法規(guī)的制定權(quán)，立法法第七十六條規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過(guò)。但由于對(duì)二者間立法權(quán)限事項(xiàng)劃分不清，究竟哪些事務(wù)屬于“特別重大事項(xiàng)”一直難以劃清界限，現(xiàn)實(shí)中以地方人大常委會(huì)起草為主，越權(quán)立法現(xiàn)象嚴(yán)重。地方人民代表大會(huì)作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)草案內(nèi)容享有最終決策權(quán)，組織起草權(quán)也應(yīng)該以地方人大為主，積極行使法規(guī)提案權(quán)，地方人大專門委員會(huì)的委員應(yīng)該積極參與草案的調(diào)研會(huì)，根據(jù)立法調(diào)研報(bào)告提出立法建議，轉(zhuǎn)變?cè)诹⒎ㄆ鸩葜械谋粍?dòng)地位。

2.加強(qiáng)人大自身建設(shè)

地方人大不能主導(dǎo)地方性法規(guī)起草的重要原因，在于其制度運(yùn)行、資源掌握、人員法律素質(zhì)等方面存在不足，人大代表的知識(shí)結(jié)構(gòu)和能力要素其實(shí)完全不敷立法實(shí)際之需[10]?！按蜩F還需自身硬”，欲實(shí)現(xiàn)立法起草主導(dǎo)權(quán)的回歸，地方人大及其常委會(huì)還需要在克服自身局限性上下工夫。第一，完善人大參與起草的程序，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。第二，加強(qiáng)地方立法人才隊(duì)伍建設(shè)。第三，地方立法隊(duì)伍實(shí)現(xiàn)專職化。作為享有地方立法權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)，雖然設(shè)有地方人大專門委員會(huì)和地方人大常委會(huì)專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)立法，但其主要職能除立法外，還肩負(fù)聯(lián)系和監(jiān)督政府部門，還不能稱為專門的立法部門。地方人大常委會(huì)組成人員中多是兼職代表，導(dǎo)致在立法工作中時(shí)間與精力不足。作為專職立法的機(jī)構(gòu)，人大法制委和人大常委會(huì)法工委，要進(jìn)一步專業(yè)化、專職化，專門負(fù)責(zé)地方立法的起草、修改和解釋，為立法活動(dòng)提供規(guī)范引導(dǎo)和智力支撐。

3.委托第三方起草地方性法規(guī)

委托第三方起草法規(guī)案是對(duì)立法民主性要求的回應(yīng)，是避免部門利益傾向的需要，也是解決專業(yè)性技術(shù)性較強(qiáng)的法規(guī)案起草工作的有力舉措，地方立法實(shí)踐中也有著委托第三方起草法規(guī)案的實(shí)踐，如重慶、北京、上海、湖北等地就走在了委托第三方起草法規(guī)案的最前沿，但實(shí)施效果欠佳。一方面，第三方起草主體多為知識(shí)分子，因缺乏對(duì)立法事項(xiàng)的調(diào)研，其掌握的立法信息嚴(yán)重不足，所起草的法規(guī)案缺少對(duì)現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)和關(guān)懷，將一些過(guò)于“超前”“先進(jìn)”“理想化”的立法理念融入了法規(guī)草案中[11]，與實(shí)務(wù)脫節(jié)尤其是將行政執(zhí)法機(jī)關(guān)排除于法規(guī)案起草之外，執(zhí)法機(jī)關(guān)會(huì)因各種原因和理由對(duì)法規(guī)草案的可行性實(shí)施提出種種質(zhì)疑，造成了立法質(zhì)量不高、法律實(shí)施效果不佳的困境。另一方面，雖然第三方的立場(chǎng)與行政機(jī)關(guān)的職能部門相比較為中立，但是其所代表的利益群體較為狹窄，并且中間立場(chǎng)的堅(jiān)定與否，與第三方的利益出發(fā)點(diǎn)和利益訴求具有密切關(guān)系。我們不能完全肯定第三方能夠超脫于其他利益群體的游說(shuō)，不能完全肯定起草過(guò)程中第三方能夠克服其他利益群體的利益誘惑。

法規(guī)案的起草不宜全部委托第三方，僅僅因當(dāng)立法事項(xiàng)涉及專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，可以委托科研機(jī)構(gòu)、高等院校起草專業(yè)領(lǐng)域的規(guī)范或者為其提供智力技術(shù)支持。因此，只能將對(duì)技術(shù)性要求較高的法規(guī)案部分委托第三方起草，汲取第三方的專業(yè)技術(shù)和智力優(yōu)勢(shì)，解決立法過(guò)程中的專業(yè)難題。人大在委托起草過(guò)程中，加強(qiáng)組織、引導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)督，將立法的思想、原則、目的等基礎(chǔ)性價(jià)值與第三方交流溝通，對(duì)草案的審議應(yīng)該通過(guò)專家論證會(huì)、座談會(huì)等形式，聽取第三方的意見和建議，做到與立法事項(xiàng)相關(guān)的各方利益都參與到立法工作當(dāng)中，完善利益制約機(jī)制[12]，重點(diǎn)審議權(quán)利義務(wù)、責(zé)任承擔(dān)等條款，建立法規(guī)實(shí)施追責(zé)機(jī)制，保證立法質(zhì)量。

4.起草工作小組的合作起草法案

法案起草是一項(xiàng)綜合性工程，涉及社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域利益關(guān)系的調(diào)整，單獨(dú)依靠個(gè)人起草法規(guī)難以妥善處理利益關(guān)系，還將導(dǎo)致權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)。法規(guī)案起草應(yīng)當(dāng)在人大的主導(dǎo)作用下，吸收政府機(jī)關(guān)、社會(huì)力量的積極參與，“建立由人大專門委員會(huì)、法制工作專門委員會(huì)、政府有關(guān)部門、政府法制辦以及社會(huì)組織、專家學(xué)者等共同組織成立立法起草小組，共同完成法案起草”，這又被稱為“4+1”模式[13]。以浙江省人大最為典型，法規(guī)案的起草均采取小組制：起草領(lǐng)導(dǎo)小組和起草工作小組。起草工作小組的成立為人大主導(dǎo)作用的發(fā)揮提供了有利的平臺(tái)。起草工作小組設(shè)立小組組長(zhǎng)，“由立法機(jī)關(guān)專門負(fù)責(zé)立法的機(jī)構(gòu)或有關(guān)委員參加起草工作，由負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長(zhǎng)”[14]，實(shí)行組長(zhǎng)責(zé)任制。地方人大在領(lǐng)導(dǎo)起草工作小組時(shí)，主要發(fā)揮組織協(xié)調(diào)起草工作的功能，組織草案的研究討論、聽證論證，明確草案的指導(dǎo)思想、指導(dǎo)原則，確定草案的框架結(jié)構(gòu)，對(duì)草案的重大事項(xiàng)作最后決定權(quán)。合作起草模式可以彌補(bǔ)我國(guó)立法人員職業(yè)化程度不高、信息資源不對(duì)稱、經(jīng)費(fèi)缺乏保障的不足，破除部門利益傾向。

5.多方參與立法起草，聽取公眾意見

建立多方參與立法的程序構(gòu)造的落腳點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)立法的堅(jiān)持人民主體地位，要求我們的立法體制保證人民大眾擁有主體地位[15]。由人民選舉代表組成的代議制機(jī)關(guān)履行制定法規(guī)的職能，已經(jīng)被絕大多數(shù)國(guó)家認(rèn)可并付諸實(shí)踐。但伴隨著社會(huì)利益日益多元化，單獨(dú)依靠代表民意的機(jī)關(guān)參與社會(huì)資源的重新調(diào)整與分配，已經(jīng)明顯不能滿足社會(huì)對(duì)立法的期望。立法作為對(duì)權(quán)利、利益的重大調(diào)整，每一項(xiàng)法規(guī)都關(guān)系每一個(gè)公民的切身利益、生活福祉。但由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)立法準(zhǔn)備尤其是法規(guī)案的起草工作不夠重視，聽取公民的意見較少，公民在起草中的參與度較低。人民是立法的主體，我們?cè)谶@里強(qiáng)調(diào)立法的人大主導(dǎo)作用，更多的是強(qiáng)調(diào)人民在立法過(guò)程中的主導(dǎo)作用，起草體現(xiàn)人民意志的法律。立法法修改后，法規(guī)案的起草開始步入法制化軌道。

人大主導(dǎo)立法所追求的價(jià)值是人民主導(dǎo)立法。作為人大主導(dǎo)起草法規(guī)案的重要補(bǔ)充，進(jìn)一步完善聽證會(huì)制度，健全意見建議反映機(jī)制，將聽取社會(huì)公眾的意見落到實(shí)處，立法機(jī)關(guān)的活動(dòng)必須是有利于民意的疏通和充分表達(dá)的程序。改變傳統(tǒng)的過(guò)分關(guān)注參加聽證會(huì)的人數(shù)的思想，而應(yīng)該更多地關(guān)注聽證會(huì)人員的產(chǎn)生途徑、代表的多樣性，關(guān)注聽證會(huì)的質(zhì)量而不是數(shù)量。對(duì)于法規(guī)案中的專業(yè)性、技術(shù)性規(guī)定，應(yīng)該由地方人大及其常委會(huì)組織起草部門、專家學(xué)者向社會(huì)“釋法”，落實(shí)立法宣傳工作，根據(jù)民眾的關(guān)注焦點(diǎn)列出草案公開征求意見提綱，保證公民的知情權(quán)，提高公民參與立法的積極性。法規(guī)草案聽取公民意見的結(jié)果應(yīng)該及時(shí)反饋給社會(huì)公眾。做好法規(guī)草案的立法宣傳工作，實(shí)現(xiàn)人大對(duì)社會(huì)輿論的規(guī)范與引導(dǎo)。

6.地方人大提前介入起草程序

地方人大對(duì)政府部門組織起草的地方性法規(guī)的介入應(yīng)該貫穿整個(gè)過(guò)程，在立法計(jì)劃確定后、草案提交人大常委會(huì)審議表決前介入法規(guī)案的起草程序，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決法規(guī)案存在的問(wèn)題，是保證草案質(zhì)量的重要防線。武漢市和杭州市均明確規(guī)定了地方人大提前介入法規(guī)案的起草工作[16]，但缺乏具體的可操作性規(guī)范，致使提前介入方式走過(guò)場(chǎng)。人大提前介入地方法規(guī)案的起草可以作如下制度設(shè)計(jì)：一是落實(shí)法規(guī)案起草的主要工作，明確法規(guī)案的指導(dǎo)思想、立法原則，確定起草工作小組、責(zé)任人，起草工作的時(shí)間安排，為起草工作掃清障礙。二是參與法案起草的調(diào)查研究，地方人大專門委員會(huì)及其常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)參與起草實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、制度化，地方人大代表參與調(diào)研作為重要的補(bǔ)充機(jī)制。調(diào)查研究工作不能流于形式，對(duì)于重大利益的調(diào)整應(yīng)該通過(guò)論證會(huì)、座談會(huì)等形式，廣泛聽取代表的意見建議；對(duì)于草案中存在的利益沖突，地方人大也應(yīng)該做好協(xié)商工作。

四、結(jié)語(yǔ)

立法的起草決定立法的成敗，關(guān)系到能否制定出良好的法律，關(guān)系到法治國(guó)家建設(shè)的進(jìn)程。著力改變政府主導(dǎo)立法起草的現(xiàn)狀，構(gòu)建完善的人大主導(dǎo)立法體制是立法制度改革的當(dāng)務(wù)之重。緣于地方人大在立法資源、專業(yè)、經(jīng)驗(yàn)等方面存在的不足，在當(dāng)前由政府主導(dǎo)向人大主導(dǎo)轉(zhuǎn)變的過(guò)渡時(shí)期，仍然難以改變政府在立法起草中的重要作用，由地方政府職能部門主導(dǎo)立法起草仍然是將來(lái)的普遍趨勢(shì)。地方人大應(yīng)該積極轉(zhuǎn)變舊的工作思路，改變被動(dòng)消極的局面，把過(guò)去流于形式的審議審查權(quán)、立法事項(xiàng)調(diào)查研究權(quán)、組織協(xié)調(diào)權(quán)、立法原則指導(dǎo)權(quán)用到實(shí)處，讓法規(guī)草案真正體現(xiàn)人民意志。

本文由于篇幅有限，也為了論述方便，法規(guī)的探討僅限于地方人大及其常委會(huì)起草的地方性法規(guī)。

注釋：

[1]周旺生：《立法學(xué)》，法律出版社2009年版。

[2]2000年《立法法》規(guī)定了立法的提案、審議、表決、公布程序，但對(duì)起草程序未作具體規(guī)定，僅僅規(guī)定提出法規(guī)案應(yīng)該同時(shí)提供法規(guī)案文本及其說(shuō)明。

[3]如武漢市政府職能部門內(nèi)部大多設(shè)置“法制處”或“政策法規(guī)處”，承擔(dān)著起草法規(guī)案和起草部門戰(zhàn)略政策、審核法律文件、受理行政復(fù)議、行政訴訟等方面的職責(zé)。武漢市工商局（四）法制處：組織起草有關(guān)工商行政管理的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件草案，研究提出立法規(guī)劃建議；武漢市商務(wù)局政策法規(guī)處：參與起草商務(wù)地方性法規(guī)、規(guī)章草案；武漢市文化局行政審批處（政策法制處）：組織起草有關(guān)文化藝術(shù)、文物保護(hù)、新聞出版、版權(quán)管理、廣播影視法規(guī)規(guī)章草案。

[4]吳培顯：《人大在立法中的主導(dǎo)作用》，載《公民與法》2015年第8期。

[5]姚金艷、呂普生：《人大主導(dǎo)型立法體制：我國(guó)立法模式的轉(zhuǎn)型方向及其構(gòu)建路徑》，載《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第2期。

[6][13]閻銳：《地方人大在立法過(guò)程中的主導(dǎo)功能研究——以上海市為例》，華東政法大學(xué)博士論文2013年3月，第88、63頁(yè)。

[7]封麗霞：《健全人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制》，載于《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2014年11月3日。

[8]時(shí)鵬遠(yuǎn)：《發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用 全面推進(jìn)依法治國(guó)》，載于《奮斗》2015年第3期。

[9]唐瑩瑩：《地方立法工作體制是立法質(zhì)量的重要保障》，載于《人大研究》2010年第3期，第41頁(yè)。

[10]秦前紅：《為什么地方人大在立法上少有作為？》，共識(shí)網(wǎng)，http：//www.21ccom.net/articles/zgyj/xzmj/article_2014011899211.html，2015年12月10日訪問(wèn)。

[11]王仰文：《地方人大委托“第三方”參與立法的理論詮釋與實(shí)踐思考》，載于《河北法學(xué)》2014年第10期，第42頁(yè)。

[12]馮玉軍、趙一單：《新<立法法>條文精釋與適用指引》，法律出版社2015年版，第186頁(yè)。

[14]肖子策：《論地方立法起草方式改革》，載于《法學(xué)》2005年第1期，第45頁(yè)。

[15]陳小君：《人大主導(dǎo)立法的路徑選擇與制度保障——基于地方立法實(shí)踐》，載于《人大研究》2015年第11期，第37頁(yè)。

[16]《武漢市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)辦法》第十條規(guī)定：市人民代表大會(huì)法制委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)可以根據(jù)需要提前參與起草工作。杭州市市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)和有關(guān)工作委員會(huì)在有關(guān)部門、單位起草地方性法規(guī)草案時(shí)，可派員參與調(diào)研、論證和協(xié)調(diào)工作。

（作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)2014級(jí)碩士研究生。本文系作者主持的中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)研究生創(chuàng)新教育計(jì)劃“立法法修改后較大的市地方立法權(quán)配置的實(shí)證調(diào)研”〔項(xiàng)目編號(hào)：2015S0620〕的階段性研究成果）