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    日本街區(qū)治理的經(jīng)驗與啟示

    2016-05-28 11:32:42李國慶
    人民論壇 2016年13期
    關(guān)鍵詞:住宅土地日本

    李國慶

    【摘要】開放的街區(qū)制順應(yīng)了日本傳統(tǒng)文化,成為日本城市規(guī)劃建設(shè)的基本方式。街區(qū)制與社區(qū)組織町內(nèi)會相對應(yīng),治安專業(yè)服務(wù)市場發(fā)達,地方自治體承擔(dān)城市公共服務(wù),町內(nèi)會、服務(wù)企業(yè)、地方自治體三個主體共同合作,有效保障了城市街區(qū)的治理與服務(wù)。

    【關(guān)鍵詞】日本 街區(qū)制 城市規(guī)劃法 【中圖分類號】K93/97 【文獻標(biāo)識碼】A

    街區(qū)是與封閉社區(qū)相對的城市空間區(qū)劃形式。日本自東京銀座街區(qū)建設(shè)項目實施以來, 相繼從歐洲和美國引進土地區(qū)劃整理和新鎮(zhèn)建設(shè)城市規(guī)劃技術(shù),接受了歐美街區(qū)制的城市規(guī)劃原理。

    日本城市住宅的三種類型:住宅團地、公團住宅和獨棟住宅

    饒有興味的是,日本城市中也存在著被稱為“團地”的居住小區(qū)。日本在20世紀50年代末到70年代初的高速增長時期存在過類似于中國單位制的組織。高速增長的大企業(yè)從農(nóng)村地區(qū)大量招聘員工,被稱為“集團就職”,職工居住在企業(yè)修建的集體宿舍區(qū)即“團地”?!皥F地”與中國的居住小區(qū)有相似之處,開發(fā)建設(shè)與周邊環(huán)境相對獨立。有這樣一段關(guān)于一家企業(yè)生活保障制度的描寫:“公司的各個部門散落在小溪沿岸,23個職工住宅區(qū)連成一片,里面擁有各種各樣的福利設(shè)施,既有完全寄生于當(dāng)?shù)氐纳痰杲郑灿袨閿?shù)不多的外包工廠,它們處于與外界完全隔絕的封閉狀態(tài)。公司內(nèi)部在某種意義上則是一種自給自足的生活,這里不僅有糧店、理發(fā)館、劇場、洗澡堂、俱樂部和供水站,甚至還有垃圾處理場和火葬廠等生活所需的一切設(shè)施?!币话闳藭詾樯厦婷鑼懙氖侵袊鞘兄械摹皢挝弧?,但仔細看就會發(fā)現(xiàn),它為職工提供的福利待遇與中國的單位相比有過之無不及。日本的大企業(yè)和政府機關(guān)都建有宿舍,目前所占比例約為全國住房總數(shù)的5%。雖然比例不大,但卻體現(xiàn)了日本住房不同于歐美國家的特色。

    除企業(yè)和政府機構(gòu)建設(shè)的“住宅團地”之外,日本還有大量的第三部門建設(shè)的“公團住宅”,“公團住宅”就是面向中低收入家庭的共管式公寓樓群。2008年,日本公團住宅占住房總量的27.5%。公團在提供住房的同時,發(fā)揮著以團地形式引導(dǎo)城市向周邊地區(qū)擴展的作用,最為著名的是東京八王子的多摩團地、大阪府的中央住宅團地。這些住宅公團住房屬于共管式公寓的性質(zhì),但采用的是街區(qū)制,沒有封閉的院墻,物業(yè)服務(wù)也是市場化和社會化的,治安和環(huán)境衛(wèi)生則由地方市政市容部門承擔(dān)。

    獨棟住宅是日本家庭的最高居住境界。日本文化中具有強烈的“家”意識,而住房和宅基地是最重要的家產(chǎn),是家制度的構(gòu)成因素,獲得獨棟住宅是日本人追求的人生目標(biāo)之一。家制度中的家產(chǎn)制度追求獨門獨院的建筑形式,但是一般建在規(guī)劃街道邊上,屬于街區(qū)類型。

    開放的街區(qū)制順應(yīng)了日本傳統(tǒng)文化,成為日本城市規(guī)劃建設(shè)的基本方式

    日本是后發(fā)資本主義國家,非常重視街區(qū)整治事業(yè)。1923年東京經(jīng)歷了受害者超過10萬人的關(guān)東大地震、1945年的東京空襲等自然與人為災(zāi)難,兩次制定具有應(yīng)急性質(zhì)的特別城市規(guī)劃法重建東京。與歐美國家相比,日本城市街道缺乏歷史積累底蘊,城市基礎(chǔ)設(shè)施脆弱,住宅與街道之間的公共空間狹小。由于街道狹窄,妨礙了城市土地的高效利用,城市安全與災(zāi)害預(yù)防成為城市重大課題,影響了街區(qū)的經(jīng)濟社會活力。

    為了應(yīng)對一系列城市問題,日本制定了《土地區(qū)劃整治法》(1919年制定,2015年最新修訂),實施土地區(qū)劃治理工程和街區(qū)再開發(fā)工程以提高街區(qū)治理水平,日本國土交通省都市局市街地整備科具體承擔(dān)這一職責(zé)?!巴恋貐^(qū)劃整治事業(yè)”是參照規(guī)范農(nóng)地整理的耕地整治法在1919 年制定的城市規(guī)劃法中設(shè)立的制度,土地區(qū)劃整治事業(yè)的目的是治理道路、公園、河流等公共設(shè)施,調(diào)整土地區(qū)劃,促進城市街區(qū)空間的有效利用。

    要規(guī)整不規(guī)則的土地,業(yè)主須出讓被征用的臨街土地部分,共同分擔(dān)土地建設(shè)道路、公園等公共空間,以保證街區(qū)空間的整體完整性和交通通達性。國家和地方自治體依法從地權(quán)者手中征用土地(減地)擴充道路、公園等公共用地。政府征用的土地(公共減地)要超出道路建設(shè)的實際需要數(shù)量,超出部分作為預(yù)留地,在整治增值后在市場上出售。超額征用方式的目的是保證城市建設(shè)財源,用于建設(shè)資金(預(yù)留地減地)和上下水道等城市設(shè)施建設(shè)。土地整治資金還包括地方自治體負擔(dān)的城市規(guī)劃道路與公共設(shè)施的整治費用,上述資金將用于公共設(shè)施工程、宅基地整治和房屋的轉(zhuǎn)移補償。

    那么土地所有者為什么會積極配合呢?對于地權(quán)者來說,土地區(qū)劃整治工程之后,宅基地面積會比之前減少,表面上利益受損。但是由于城市規(guī)劃道路和公園等公共設(shè)施的完善,土地利用價值大幅上升,他們實質(zhì)上成為街區(qū)規(guī)劃改造的受益者。區(qū)段征收是政府取得公共用地的主要形式,是指政府就一定區(qū)域內(nèi)的私有土地全部征收,重新加以規(guī)劃整理開發(fā),興建必要的公共設(shè)施,分為農(nóng)業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)和保護區(qū)三種類型。征地補償有兩種形式,一是現(xiàn)金補償,補償標(biāo)準需要保證被征地者能夠重新獲得另一塊土地。二是“抵價地”補償,當(dāng)被征地者需要依靠土地生存時,可以選擇放棄現(xiàn)金補償,依照一定程序向縣市政府主管機關(guān)申請歸還整理后的土地。由于土地的基礎(chǔ)設(shè)施得到了整修,被征地的價值和使用價值提高,被征地者的經(jīng)營環(huán)境得以大幅度改善,被征地者成為土地整治的受益者。

    町內(nèi)會、市場化服務(wù)公司、地方自治體是日本街區(qū)治理的三個主體

    在街區(qū)治理過程中,有三個主體發(fā)揮著重要作用。一是社區(qū)組織町內(nèi)會,二是市場化服務(wù)公司,三是承擔(dān)公共服務(wù)的地方自治體。町是日本城市街區(qū)劃分的基本單位,相當(dāng)于中國城市中的單位“坊”。

    首先,町內(nèi)會是日本城市中具有行政和自治雙重性質(zhì)的社區(qū)組織。町內(nèi)會最初是從明治時代末期開始、到大正時代中期完成的第一次城市化過程中形成的。這一時期,大量人口從農(nóng)村流向城市,在城市定居過程中,自然地形成了町內(nèi)會組織。町內(nèi)會包括三層含義:首先是現(xiàn)實的社區(qū)空間,第二是“作為規(guī)范概念的社區(qū)”,也就是說,社區(qū)是一個受一定規(guī)范制約的、整合的地域組織。第三,社區(qū)還被用來作為政策的制定和實施單位。町內(nèi)會的規(guī)模大小不等,小的町內(nèi)會只有幾十戶,大的則有二三千戶。町內(nèi)會是日本城市最基層的社區(qū),由幾個町內(nèi)會組成的小學(xué)學(xué)區(qū)構(gòu)成了城市社區(qū)的第二層次,由幾個小學(xué)學(xué)區(qū)組成的中學(xué)學(xué)區(qū)構(gòu)成了城市社區(qū)的第三層次。

    從20世紀60年代到70年代日本經(jīng)濟高速發(fā)展過程中,日本出現(xiàn)了新的農(nóng)村人口向城市流動的高潮。大量農(nóng)村人口涌向城市,城市成為陌生人一起居住的地域社會。在重建城市共同體過程中,日本并沒有試圖把町內(nèi)會變?yōu)樾碌纳鐣芾砉ぞ撸窍M蔀闉榫用裉峁└鞣N服務(wù)的組織。政府通過“社區(qū)建設(shè)示范”活動,充分調(diào)動城市居民的自主參與意識。此外,政府還提供大量經(jīng)費,幫助居民建設(shè)辦公和集會設(shè)施。

    其次,市場化服務(wù)公司提供相應(yīng)的安全設(shè)備與服務(wù)。日本城市規(guī)劃法規(guī)定,小區(qū)應(yīng)該是開放式的,與主要道路相互聯(lián)系,以提高街區(qū)的交通韌性。但是社區(qū)開放帶來的問題之一就是安全保障。日本除采用大廈門禁、監(jiān)測器等方法來保障住宅安全之外,還建立了發(fā)達的保安公司體系。西科姆(SECOM)是一家向家庭和公司提供安全、安心的保安公司,建有嚴密的安全系統(tǒng),提供安全管理服務(wù)。IT報警器與巡邏治安人員聯(lián)動,無需專屬某一住宅小區(qū)或公寓樓的保安人員。

    最后,地方自治體積極履行公共服務(wù)的職責(zé)。1999年日本開始實施地方分權(quán)法,基本目的就是要將高度集中的政府權(quán)力下放到基層,把町內(nèi)會變?yōu)樽韵露系摹⒋砭用褡陨碓竿慕M織,由居民自我決策、自我負責(zé)、自我管理,市民參與型的社區(qū)將成為城市自治組織的基本模式。但是實行街區(qū)制的前提之一,是地方政府承擔(dān)街區(qū)的治安、環(huán)衛(wèi)、綠化等公共服務(wù)職能,履行公共服務(wù)的職責(zé),減輕業(yè)主的負擔(dān),降低物業(yè)服務(wù)的復(fù)雜程度。在日本、美國、加拿大等實行街區(qū)制的國家,上述公共服務(wù)都是由地方自治體提供的。在日本,地方自治體、專業(yè)服務(wù)公司和町內(nèi)會三個主體各負其責(zé),共同合作,有效保證了街區(qū)的正常運轉(zhuǎn)。

    日本經(jīng)驗的啟示

    從城市社會學(xué)視角觀察住宅物業(yè)管理的組織形式,可以發(fā)現(xiàn)我國住宅小區(qū)與街區(qū)明顯不同,其顯著特征是具有特定邊界,實行封閉式、專屬的物業(yè)管理。這種特殊的居住區(qū)管理形式,實質(zhì)上是中國單位制度的延續(xù),與計劃經(jīng)濟時代的單位制有著顯著的繼承關(guān)系,兩者都是屬地主義,以特定地區(qū)為單位實施管理。

    我國現(xiàn)行的物業(yè)管理體制是20世紀80年代初深圳從香港引入的,由于改革開放初期的深圳沒有健全的城市基層組織,物業(yè)公司被賦予社會管理和行政輔助職能,保安、保潔、綠化等公共服務(wù)由居住小區(qū)分擔(dān)。非社會化的管理模式是中國城市社會的特性,它的最大問題是難以超越對“物”的管理范圍,承擔(dān)對人和社會的管理職能。

    街區(qū)制是現(xiàn)代大城市普遍實行的區(qū)劃管理形式。街區(qū)制具有很多優(yōu)勢,包括提供便捷的交通功能,便于道路維修;開放的街區(qū)具有美化街區(qū)景觀的功能;小區(qū)大門打開有利于防火防災(zāi)、應(yīng)急管理功能的提升;便于垃圾回收等衛(wèi)生環(huán)境管理;便于商業(yè)服務(wù)網(wǎng)點布局;有利于居民之間的溝通交流,從而使社區(qū)事務(wù)管理功能得以擴大和加強。街區(qū)制的顯在優(yōu)勢是開放和融合,使居民享受更加便捷的生活服務(wù),但問題是由于社區(qū)空間界線被打破,往往會導(dǎo)致自主治理組織松懈,社區(qū)安全性降低。因此,需要配套改造社區(qū)組織、業(yè)主委員會和政府公共服務(wù)部門的結(jié)構(gòu)與功能,以社會化的街區(qū)公共服務(wù)體系取代以往封閉的小區(qū)服務(wù)體系,逐步建立現(xiàn)代城市的規(guī)劃建設(shè)與管理體系。

    (作者為中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員,城市政策與城市文化研究中心主任)

    【參考文獻】

    ①町村敬志,《“世界都市”東京的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換》,東京:東京大學(xué)出版會,1996年。

    ②譚縱波,《日本的城市規(guī)劃法規(guī)體系》,《國外城市規(guī)劃》,2000年第1期。

    責(zé)編/張夏夢 美編/于珊

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