鄰避設(shè)施選址中的公民參與
——基于J市的案例研究

馬　奔， 李珍珍

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鄰避設(shè)施選址中的公民參與
——基于J市的案例研究

馬奔， 李珍珍

【摘要】公民參與在鄰避設(shè)施選址決策過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。結(jié)合中國(guó)鄰避事件的一般演化模式，將鄰避事件中的公民參與分為三個(gè)階段：沒(méi)有公民參與階段、公民施壓開(kāi)始參與階段和公民參與后的政策調(diào)整階段。不同階段的公民參與對(duì)鄰避設(shè)施的公眾可接受性存在差異。對(duì)S省J市二環(huán)南路高架橋規(guī)劃所引發(fā)的鄰避沖突研究發(fā)現(xiàn)，第一階段決策中公民參與缺失促進(jìn)了公眾的不滿，隨著第二階段公民抗?fàn)?，施壓要求參與決策，事態(tài)走向嚴(yán)重，使得政府在第三階段朝著減輕鄰避效應(yīng)的方向修改政策，以此平息沖突。個(gè)體特征對(duì)鄰避設(shè)施的滿意程度有顯著影響；參與機(jī)會(huì)缺失降低了公眾對(duì)鄰避設(shè)施的可接受度；較低的公眾可接受性更容易導(dǎo)致壓力型參與行為和鄰避沖突；參與行為對(duì)決策結(jié)果的公眾可接受性有重要作用。

【關(guān)鍵詞】鄰避設(shè)施公民參與沖突可接受性

根據(jù)聯(lián)合國(guó)《世界城市化展望》(2014年版)，中國(guó)是世界上城市化速度最快的國(guó)家之一，到2020年城市化率將達(dá)到60%左右。*參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)《世界城市化展望》(2014年版)，http://esa.un.org/unpd/wup/Country-Profiles/?？焖俚某鞘谢枰獮樯鐣?huì)生產(chǎn)和居民生活提供一系列服務(wù)設(shè)施，而某些工業(yè)或公共設(shè)施，比如垃圾焚燒廠、機(jī)場(chǎng)、高速公路、火葬場(chǎng)等，可能會(huì)使當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生不受歡迎的改變，由此引發(fā)當(dāng)?shù)鼐用竦呐懦?。他們要求設(shè)施的選址“別在我家后院”(Not In My Backyard， NIMBY)，這種抵制甚至?xí)莼蓻_突。2007年廈門反PX項(xiàng)目通常被作為鄰避沖突在中國(guó)形成的起始點(diǎn)，在全國(guó)范圍內(nèi)有較大影響的有2008年上海反對(duì)磁懸浮聯(lián)絡(luò)線、2009年廣州番禺區(qū)抗議垃圾焚燒發(fā)電廠、2011年江蘇無(wú)錫東港鎮(zhèn)反對(duì)垃圾焚燒發(fā)電廠、2014年杭州余杭中泰居民反對(duì)垃圾焚燒廠和一系列的抗議PX項(xiàng)目等。從政策過(guò)程的視角看，這些案例有一個(gè)共同的特征，就是政府在進(jìn)行鄰避設(shè)施選址決策時(shí)，遵循的是“決策—宣布—辯護(hù)”(decide-announce-defend,DAD)的封閉模式[1]，這是一種“政府—專家”主導(dǎo)的精英型決策模式，缺少公民參與。政府在這些鄰避設(shè)施選址決策中，往往未能廣泛征求民意，信息公開(kāi)不充分或者采取信息封鎖的行為，幾乎所有與公民的互動(dòng)都是在發(fā)生抗議之后被動(dòng)與公民溝通等。按照謝爾·阿斯汀的公民參與階梯理論[2]，中國(guó)地方政府在制定鄰避設(shè)施政策時(shí)，幾乎是從“無(wú)參與”出發(fā)，待鄰避沖突形成后，受到自下而上的公眾壓力*像鄰避沖突這種從下而上的壓力被視為一種特殊的公民參與，與正式的制度化參與渠道相比，帶有中國(guó)特色的“維權(quán)”甚至“發(fā)泄”活動(dòng)的非正式壓力型公民參與(如群體性事件和集體抗?fàn)幍?，雖然不屬于公民參與的傳統(tǒng)范圍，但卻更加符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)。，才開(kāi)始被迫引入公民參與，其結(jié)果是這些項(xiàng)目大多延期、遷建或停止[3]。

與不斷發(fā)生的鄰避沖突事件形成鮮明對(duì)比的是中國(guó)黨政報(bào)告和文件中對(duì)公民參與非常重視，如2007年十七大報(bào)告、2008年《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》、2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2010〕33號(hào))等都有對(duì)公民參與的強(qiáng)調(diào)。特別是2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，要健全依法決策機(jī)制，“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策體制科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確”。這也從某種程度上反映了，在依法治國(guó)的大背景下，公民參與在公共決策中成為一個(gè)不可回避的內(nèi)容。本文在回顧?quán)彵苄?yīng)與公民參與相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，從公民參與的角度把中國(guó)式鄰避事件分為三個(gè)階段，并提出假設(shè)，隨后對(duì)案例和調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和討論，期望得出一些有價(jià)值的認(rèn)識(shí)，以對(duì)中國(guó)公民參與、鄰避設(shè)施的規(guī)劃決策實(shí)踐有所啟示。

一、鄰避沖突與公民參與：研究綜述與問(wèn)題假設(shè)

鄰避表示由于LULUs(Locally Unwanted Land Uses，地方上排斥的土地使用)而引發(fā)的地方反對(duì)，這種反對(duì)在大眾行為層面經(jīng)常表現(xiàn)為公眾的抗?fàn)?。[4]因此，“鄰避”通常指鄰避態(tài)度和鄰避效應(yīng)?！班彵軕B(tài)度”是指公眾拒絕具有負(fù)外部性的設(shè)施在他們的“后院”修建，但不反對(duì)在其他人“后院”選址；“鄰避效應(yīng)”是指由于鄰避態(tài)度導(dǎo)致的有組織的抗?fàn)?，突出?dāng)?shù)毓姷男袨?。[4]常見(jiàn)的鄰避設(shè)施通常伴有污染性和風(fēng)險(xiǎn)集中性(比如垃圾填埋場(chǎng)、有毒廢物設(shè)施、核廢料存儲(chǔ)、高速公路、污水處理廠、PX項(xiàng)目等)，被污名化或者易造成附近居民的心理不悅(包括火葬場(chǎng)、監(jiān)獄、戒毒中心、外形不討好的建筑等)[5]，這些工業(yè)或公共設(shè)施正成為現(xiàn)代社會(huì)的潛在沖突源，其選址日益陷入政策困境。從全球各個(gè)國(guó)家或地區(qū)看，隨著城市化的進(jìn)程和公眾環(huán)境意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，鄰避現(xiàn)象成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展到一定程度國(guó)家和地區(qū)所必須面對(duì)的重要問(wèn)題。在美國(guó)，鄰避相關(guān)研究始于20紀(jì)70年代。[6]這時(shí)期鄰避問(wèn)題開(kāi)始在美國(guó)顯現(xiàn)，并在隨后的20年中形成一股研究熱潮，有大量相關(guān)文獻(xiàn)問(wèn)世，探討鄰避現(xiàn)象的成因及其治理之道。20世紀(jì)90 年代以后，鄰避現(xiàn)象開(kāi)始在日本、韓國(guó)、臺(tái)灣地區(qū)等亞洲各地出現(xiàn)。[7]中國(guó)大陸的鄰避現(xiàn)象逐漸產(chǎn)生于 21 世紀(jì)，類似廈門反PX化工項(xiàng)目這樣的集體抗議逐漸變成了中國(guó)“社會(huì)運(yùn)動(dòng)的日常形式”。[8]

鄰避設(shè)施選址經(jīng)常遭遇困境，因?yàn)楫?dāng)?shù)毓姴煊X(jué)到其自身權(quán)益會(huì)因決策而受到損害，包括環(huán)境權(quán)益、健康安全權(quán)益和經(jīng)濟(jì)權(quán)益等。為爭(zhēng)取公眾的支持，學(xué)者們贊成引入公民參與的開(kāi)放型選址過(guò)程。[9—13]公民參與是一種過(guò)程，即個(gè)體參與制定那些將對(duì)其自身產(chǎn)生影響的制度、項(xiàng)目和環(huán)境的政策[14]，使得公共政策將更能反映公民偏好，贏得公眾理解和支持[15]。如Kuhn 和 Ballard認(rèn)為選址方法不外乎兩種：封閉的和開(kāi)放的，前者對(duì)應(yīng)“決定—宣布—辯護(hù)”(DAD)，后者則是“設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)—協(xié)商—篩選—決定”(establish critria-consult-filter-decide，ECFD)。[1]這兩種方法在公民參與和決策權(quán)力下放方面都非常不同。Kuhn 和 Ballard通過(guò)考察加拿大四個(gè)危險(xiǎn)廢物設(shè)施發(fā)現(xiàn)，其中兩個(gè)成功的設(shè)施選址都有賴于開(kāi)放的、基于社區(qū)的選址方法，關(guān)鍵的是要引入公民參與，與社區(qū)結(jié)成伙伴關(guān)系，使其貫穿整個(gè)選址過(guò)程。這種伙伴關(guān)系意味著公民對(duì)決策擁有切實(shí)的影響力。Wolsink的研究也發(fā)現(xiàn)，成功的選址采取的是協(xié)作型方式，采納了當(dāng)?shù)鼐用竦恼鎸?shí)意見(jiàn)。[16]選址過(guò)程需要開(kāi)放性，從上到下、技術(shù)型和層級(jí)制的規(guī)劃方式是無(wú)效的，要避免從上到下的精英型決策。Rabe用政策合作(Policy cooperation)一詞作為廢棄物設(shè)施選址的成功標(biāo)簽，政策合作的一個(gè)重要因素是從選址過(guò)程初期就提供廣泛的公民參與機(jī)會(huì)，而且這些機(jī)會(huì)是清晰和實(shí)質(zhì)的，這樣的參與同樣體現(xiàn)在實(shí)證研究的案例中。[17]

公民參與鄰避設(shè)施選址決策有很多益處。首先，公民參與能給決策者呈現(xiàn)不同公眾的要求與視角，為決策提供工具性和規(guī)范性知識(shí)等重要貢獻(xiàn)，促進(jìn)決策的質(zhì)量。[18]合法性要求不能把成本和收益的凈效益作為決策的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)考慮個(gè)體公民的價(jià)值和倫理考量等方面。[19]其次，有效的公民參與能使選址過(guò)程更加公平，提升公眾對(duì)規(guī)劃決策的接受度，從而增加鄰避設(shè)施選址的成功機(jī)會(huì)。[20]最后，公民參與被認(rèn)為不僅能促進(jìn)制定高質(zhì)量的決策和公平，還是取得信任的第一步。[21]信任是有效選址的一個(gè)重要原則，公民參與則是建立信任的一種實(shí)踐，因?yàn)楣駞⑴c給利益相關(guān)者發(fā)出他們聲音的機(jī)會(huì)，使公共決策更能反映公共利益。[22]一個(gè)引入公民參與的開(kāi)放的選址決策過(guò)程是讓社區(qū)和居民培養(yǎng)起對(duì)政府和企業(yè)信任的重要步驟。[23]

已有文獻(xiàn)指出了公民參與對(duì)鄰避設(shè)施選址決策的重要作用，并認(rèn)為需要從一開(kāi)始就引入公民參與直至項(xiàng)目建設(shè)結(jié)束。我們的目標(biāo)是在時(shí)間序列上探究公民參與對(duì)選址的影響，即研究不同階段公民參與對(duì)鄰避事件的不同作用。結(jié)合中國(guó)鄰避事件的一般模式，可以把公民參與劃分為三個(gè)階段，由此考察不同階段的公民參與和鄰避沖突的關(guān)系：(1)沒(méi)有公民參與階段，具體表現(xiàn)為公民參與途徑缺失，鄰避設(shè)施選址決策沒(méi)有吸收公民意見(jiàn)；(2)公民施壓開(kāi)始參與，以他們認(rèn)為有效的各種渠道試圖影響選址結(jié)果；(3)公民參與后階段，決策者被迫修改和調(diào)整以前的選址。這三個(gè)階段的研究重點(diǎn)分別是公民參與的機(jī)會(huì)、行為和效果。我們用個(gè)體公民對(duì)規(guī)劃滿意程度來(lái)代表設(shè)施的公眾可接受性，對(duì)規(guī)劃的滿意度越高，公共可接受性就越高，也就越不可能引發(fā)鄰避沖突，反之亦然。本文作出如下假設(shè)：

H1：公民個(gè)體特征(性別、年齡、學(xué)歷)與對(duì)規(guī)劃滿意程度具有顯著相關(guān)性。

H2：在第一階段，公民參與缺失(參與機(jī)會(huì))與對(duì)規(guī)劃滿意程度具有顯著相關(guān)性。

H3：在第二階段，公民尋求參與(參與行為)與對(duì)規(guī)劃滿意程度具有顯著相關(guān)性。

H4：在第三階段，公民參與的影響力(參與效果)與對(duì)規(guī)劃滿意程度具有顯著相關(guān)性。

二、研究設(shè)計(jì)

(一)研究案例：J市鄰避沖突

城市化進(jìn)程的加快和居民生活水平的提高帶來(lái)了更大的車流，在過(guò)去幾年間，J市機(jī)動(dòng)車保有量從99.59萬(wàn)輛增至131.87萬(wàn)輛，增幅超過(guò)30%，年均增長(zhǎng)8%以上。早在2012年初召開(kāi)的S省兩會(huì)上，在J市建設(shè)二環(huán)南路建設(shè)高架路就被作為議案提出，因?yàn)槿绻槐M快采取措施分流車輛，三五年后J市南部主路段很可能會(huì)陷入半癱瘓狀態(tài)。*參見(jiàn)《人大代表建議J市形成環(huán)城高架 破解交通擁堵》，http://news.e23.cn/content/2012-02-21/2012022100003.html。結(jié)合該市未來(lái)40年的快速路系統(tǒng)大格局，2012年12月28日，J市市政公用事業(yè)局第一次公示了《關(guān)于二環(huán)南路高架橋工程規(guī)劃方案》。根據(jù)該方案，規(guī)劃中的高架橋全長(zhǎng)約12公里，將影響沿線七個(gè)居民小區(qū)，其中有一段將橫穿沿線5個(gè)小區(qū)。這是此次事件中的第一次規(guī)劃公布，是事件的第一階段，很明顯沒(méi)有公民參與。在這一階段，公眾與政府之間存在明顯的信息不對(duì)稱，如規(guī)劃方案的形成與通過(guò)均未曾通過(guò)任何形式吸納公民參與，且公示時(shí)間處于2014年元旦放假期間。

第二階段，公民強(qiáng)烈抗議，要求進(jìn)入政策議程。規(guī)劃公布后，受影響的一些居民開(kāi)始強(qiáng)烈反對(duì)二環(huán)南路高架橋的規(guī)劃方案，他們擔(dān)心高架橋與自己的住宅距離太近，并影響山體安全、學(xué)區(qū)規(guī)劃，同時(shí)質(zhì)疑規(guī)劃中的綠化和污染的環(huán)評(píng)不到位。居民的反對(duì)態(tài)度和行為在規(guī)劃公布后的幾日內(nèi)迅速發(fā)酵。他們?cè)诰用駞^(qū)內(nèi)掛橫幅、集會(huì)抗議、呼吁撰寫公開(kāi)信，并向市政和規(guī)劃部門遞交了有3 000戶反對(duì)建高架橋的業(yè)主簽名和手印的請(qǐng)?jiān)笗?。沿線部分居民組織前往高架橋項(xiàng)目的指揮處和信訪局等處進(jìn)行集體上訪抗議。同時(shí)，居民還尋求媒體幫助，在網(wǎng)上的論壇和貼吧等處發(fā)表言論進(jìn)行抗議，要求高架橋規(guī)劃方案改線繞過(guò)小區(qū)。

第三階段，也是這次事件中政府的回應(yīng)，以及第二次規(guī)劃決策結(jié)果的公布，體現(xiàn)了政府在壓力型公民參與后進(jìn)行的政策調(diào)整。在反對(duì)的壓力下，2013年3月21日，J市政府網(wǎng)站發(fā)布了《二環(huán)南路建設(shè)工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)第一次信息公示》的公告，這是整個(gè)事件中的第二次公示。*參見(jiàn)《二環(huán)南路建設(shè)工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)第一次信息公示》,http://www.jinan.gov.cn/art/2013/3/21/art_1021_430741.html。根據(jù)新的建設(shè)方案，二環(huán)南路穿越小區(qū)部分得到修改，不再建設(shè)高架，而采用地(隧)道和地塹形式。政府還選取了新的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，并公示了機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的聯(lián)系方式。同時(shí)，政府承諾在環(huán)境工作期間將廣泛征求意見(jiàn)和建議，居民可在10個(gè)工作日內(nèi)向環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)或建設(shè)單位提交意見(jiàn)，以此來(lái)安撫附近居民的抗議行為。

2013年7月2日，二環(huán)南路高架橋西段開(kāi)工，該項(xiàng)目正式進(jìn)入施工，但仍有零星的個(gè)體抗議行為。在J市上演的這次鄰避沖突，典型地體現(xiàn)了中國(guó)的鄰避運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生與演化的一般模式：某鄰避設(shè)施在信息不公開(kāi)、公民未參與的狀態(tài)下計(jì)劃興建，被曝后激起當(dāng)?shù)孛癖娍棺h，事態(tài)又通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、媒體等載體進(jìn)一步擴(kuò)大，甚至引發(fā)群體性事件和沖突，使得當(dāng)?shù)卣扔诿褚獾膲毫χ匦乱?guī)劃、遷建或最終取消該設(shè)施。

(二)研究方法和研究樣本

研究方法為問(wèn)卷調(diào)查和利益相關(guān)者訪談。為衡量個(gè)體公民對(duì)選址規(guī)劃的滿意程度，問(wèn)卷采用李克特五分量表法，“1”表示“十分滿意”；“2”表示“滿意”；“3”表示“一般”；“4”表示“不滿意”；“5”表示“很不滿意”，數(shù)值越大，滿意度越低。問(wèn)卷的目標(biāo)群體為二環(huán)南路高架橋規(guī)劃線路中沿線七個(gè)小區(qū)的居民，由于其中有兩個(gè)小區(qū)尚未有居民入住，不好掌握居民的信息，問(wèn)卷范圍縮小到五個(gè)小區(qū)。然后根據(jù)人口學(xué)特征，并查閱相關(guān)文本、圖片等信息和根據(jù)事先的預(yù)調(diào)查，了解到各個(gè)社區(qū)受影響住宅情況，并據(jù)此設(shè)定在每個(gè)居民小區(qū)發(fā)放問(wèn)卷的范圍與數(shù)量。這次調(diào)查選擇300個(gè)樣本量?；厥沼行?wèn)卷296份，以此作為我們分析的數(shù)據(jù)來(lái)源，這個(gè)數(shù)量滿足本次研究對(duì)信度和效度的要求。另外，我們選取了20名受影響的普通居民作為深度訪談對(duì)象。

本研究用SPSS16.0對(duì)所收集到的有效數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，檢驗(yàn)相關(guān)變量之間是否存在顯著關(guān)系?；跀?shù)據(jù)結(jié)構(gòu)和問(wèn)題假設(shè)，主要采用獨(dú)立樣本t檢驗(yàn)，假設(shè)當(dāng)p<0.05，差異達(dá)到顯著。同時(shí)輔之以必要的圖表和描述。

三、 分析結(jié)果

(一)公民個(gè)體特征

對(duì)個(gè)體公民的性別、年齡、學(xué)歷與他們對(duì)第一次公示的《規(guī)劃》的滿意度作分析，經(jīng)過(guò)顯著性檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果顯示，性別和學(xué)歷與第一次公示的《規(guī)劃》的滿意度達(dá)到顯著。男性對(duì)第一次規(guī)劃的滿意度平均值是3.24，女性為3.57，t檢驗(yàn)結(jié)果達(dá)到顯著(t(235)=-2.483,p<0.05)。由于數(shù)值越小滿意度越高，可知男性對(duì)第一次規(guī)劃的滿意度高于女性。高中及以下學(xué)歷居民對(duì)第一次規(guī)劃滿意度為3.04，高中以上的則為3.49，t檢驗(yàn)結(jié)果達(dá)到顯著(t(236)=-3.009,p<0.05)，可知較高學(xué)歷居民更不滿意第一次規(guī)劃。年齡與滿意度沒(méi)有關(guān)系(t(235)=-1.541,p>0.05)。

表1　公民個(gè)體特征與對(duì)第一次公示滿意度的顯著性檢驗(yàn)

分析滿意度在不同學(xué)歷水平上的分布，可知在學(xué)歷為高中以下的居民中，持滿意態(tài)度的約為30%，高中以上學(xué)歷居民中這一比例則不到12%。較低學(xué)歷者中持不滿意或非常不滿意態(tài)度的人的比例也是約30%，相比之下較高學(xué)歷者中這一比例達(dá)到41%。

圖1　居民滿意度在不同學(xué)歷水平上的分布

究其原因，可能是因?yàn)槲幕潭雀哒呖範(fàn)幰庾R(shí)更高，更勇于表達(dá)自己對(duì)于政府決策的不滿(不論是決策方式還是決策結(jié)果)，并且這部分群體更能認(rèn)識(shí)該設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)以及負(fù)外部性；而文化程度較低者反對(duì)意見(jiàn)較小，可能是民主參與意識(shí)和抗?fàn)幰庾R(shí)較低(如在訪談中一位A說(shuō)：“老百姓怎么能和政府作對(duì)呢？政府怎么能聽(tīng)我們老百姓的話呢？”)，或是對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)與負(fù)外部性認(rèn)識(shí)不足等。

(二)參與機(jī)會(huì)

為了解參與機(jī)會(huì)在鄰避沖突中的作用，可以按是否在二環(huán)南路高架橋項(xiàng)目《規(guī)劃》第一次公示之前就聽(tīng)說(shuō)過(guò)該建設(shè)項(xiàng)目，將受訪者分為知情居民和不知情居民，并對(duì)兩個(gè)群體對(duì)第一次方案的滿意程度進(jìn)行比較平均數(shù)分析。知情居民對(duì)第一次《規(guī)劃》的滿意度平均數(shù)是3.09;不知情居民的滿意度平均數(shù)是3.68。對(duì)這兩個(gè)樣本進(jìn)行顯著性檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果未達(dá)到顯著(t(232)=-4.712,p<0.05)，說(shuō)明知情居民與不知情居民在滿意程度上有明顯差異。由于數(shù)值越大表示越不滿意，因此，知情居民對(duì)規(guī)劃的滿意度顯著高于不知情居民。

表2　知情與否對(duì)第一次公示的滿意度的顯著性檢驗(yàn)

知情尤其是在決策前對(duì)決策及其過(guò)程的基本事實(shí)和信息的知情，是公民參與的一個(gè)重要組成部分，是公民施加影響的一個(gè)前提條件，后者被認(rèn)為是公民參與的核心所在?？梢哉f(shuō)，公民知情與否在一定程度上體現(xiàn)了政府是否為公民提供了參與機(jī)會(huì)。公民參與機(jī)會(huì)對(duì)其滿意程度有顯著影響，具體表現(xiàn)為公民不知情導(dǎo)致較低的滿意度和公眾可接受性(知情公民滿意度平均數(shù)是3.09，最接近的是“一般”，即“3”)；不知情公民滿意度平均數(shù)是3.68，最接近的是“不滿意”，即“4”)，更有可能引發(fā)鄰避沖突。這種不滿一個(gè)很重要的原因可能是，政府在公示前采取信息不公開(kāi)或者不完全公開(kāi)的做法，使得那些不知情的居民有被欺騙的感覺(jué)。因?yàn)檎跊Q策結(jié)果公布之前沒(méi)有通過(guò)各種渠道知會(huì)居民有關(guān)決策，居民在非常突然的情況下了解到?jīng)Q策已經(jīng)做出，而自己作為利益相關(guān)者并沒(méi)有接收到有關(guān)信息，也就缺失機(jī)會(huì)施加影響。在訪談小區(qū)居民B的過(guò)程中，B就認(rèn)為：“按常理，應(yīng)該是政府先征求民意，然后再根據(jù)民意設(shè)計(jì)項(xiàng)目方案，但是第一次公示完全沒(méi)有這樣做，完全反了過(guò)來(lái)。這樣一來(lái)肯定會(huì)引起居民的抗?fàn)??！边@些信息表明：政府提供公民參與渠道缺失，會(huì)導(dǎo)致居民的不滿意，不滿意代表著較低的公眾可接受性，由此加強(qiáng)了居民的抗議動(dòng)機(jī)。

(三)參與行為

1. 居民對(duì)第一次《規(guī)劃》的滿意度與其參與行為

二環(huán)南路高架橋《規(guī)劃》第一次公示后，向政府表達(dá)了意見(jiàn)，即做出了參與行為(主要是游行、上訪和請(qǐng)?jiān)傅瓤棺h行為)的居民對(duì)第一次《規(guī)劃》的滿意度平均數(shù)是3.95，沒(méi)有做出參與行為的居民的滿意度平均數(shù)是3.10。而由假設(shè)方差相等的t值與顯著性，發(fā)現(xiàn)檢驗(yàn)結(jié)果達(dá)到顯著(t(233)=6.573,p<0.05)，表示做出參與行為的居民和沒(méi)有做出參與行為的居民在滿意度上有明顯差異。由于數(shù)值越小表示滿意程度越高，由樣本的平均數(shù)大小可以看出，做出參與行為的居民對(duì)《規(guī)劃》第一次公示內(nèi)容的滿意度比沒(méi)有做出參與行為的居民的滿意度要低。

表3　對(duì)第一次規(guī)劃的滿意度與參與行為的顯著性檢驗(yàn)

對(duì)政府第一次公示采取抗議行動(dòng)的居民，其滿意度明顯低于沒(méi)有采取行動(dòng)的居民。對(duì)政府公示越不滿意，越容易采取抗議行動(dòng)，構(gòu)成了鄰避沖突現(xiàn)象，這是一個(gè)非常重要卻易于理解的現(xiàn)象。一般來(lái)說(shuō)，行為反映動(dòng)機(jī)，做出參與行為的個(gè)體居民表達(dá)意見(jiàn)動(dòng)機(jī)較強(qiáng)，而較強(qiáng)的表達(dá)意見(jiàn)動(dòng)機(jī)可能是因?yàn)槠淅?經(jīng)濟(jì)利益、生活環(huán)境等)受第一次《規(guī)劃》影響更大。

2. 做出參與行為的居民對(duì)第一次《規(guī)劃》和第二次《規(guī)劃》的滿意度

二環(huán)南路高架橋《規(guī)劃》第一次公示后，向政府表達(dá)了意見(jiàn)，采取參與行為的居民對(duì)第二次公示的《規(guī)劃》的滿意度平均數(shù)是3.18，這部分居民對(duì)第一次公示的《規(guī)劃》的滿意度平均數(shù)是3.95。這一次對(duì)樣本的檢驗(yàn)的t值為-5.856，顯著性為0.000，檢驗(yàn)結(jié)果達(dá)到顯著，表示進(jìn)行了參與行為的居民對(duì)兩次規(guī)劃的滿意度有顯著的不同。由于數(shù)值越小表示越滿意，從樣本的平均數(shù)大小可以看出，進(jìn)行了參與行為的居民對(duì)第二次《規(guī)劃》的滿意程度要比第一次《規(guī)劃》的滿意程度高。

表4　做出參與行為的居民對(duì)第一次和第二次公示的

采取抗議行動(dòng)的公眾，對(duì)政府第二次公示信息的滿意度顯著高于采取行動(dòng)之前的第一次公示信息的滿意度。因此可知，采取抗議行動(dòng)，有助于提升對(duì)第二次《規(guī)劃》的滿意度。究其原因，可能是公民采取參與行為，以上訪、游行、聯(lián)系新聞媒體、網(wǎng)上發(fā)帖等方式進(jìn)行抗議，給決策者施壓。在居民與政府的雙方反復(fù)博弈中，促使政府解決鄰避沖突時(shí)朝著可以減輕鄰避效應(yīng)的方向重新決策，由此提高了居民對(duì)第二次《規(guī)劃》的可接受程度。

另外，在采取參與行動(dòng)的89人中，可以針對(duì)不同的參與方式進(jìn)行具體的分析。

由圖1可知，在七種主要方式中，上訪是最為常見(jiàn)的，接下來(lái)按照人數(shù)從高到低排序分別是新聞媒體的幫助、網(wǎng)上發(fā)帖、游行(或者堵路)與聽(tīng)證會(huì)(或者是座談會(huì)、論證會(huì))并列，最少比例的是法律途徑，僅為3人次。采訪居民也顯示出與問(wèn)卷調(diào)查一樣的結(jié)果，上訪具有強(qiáng)大的號(hào)召力，所以規(guī)模大，參與人數(shù)多。居民C認(rèn)為:“由年輕人們領(lǐng)頭，帶領(lǐng)對(duì)公示結(jié)果不滿意的群眾一起去市政府部門上訪。大家自愿自發(fā)捐錢湊成路費(fèi)和條幅等費(fèi)用，確定好參與的時(shí)間就走家串戶說(shuō)一聲，有時(shí)間就大家一塊兒，沒(méi)時(shí)間下次去也成?！绷硗?，一些居民在訪談時(shí)時(shí)表示，正是因?yàn)槠渌蓝紱](méi)有作用，也打過(guò)12345熱線了，也找過(guò)有關(guān)部門，都沒(méi)有解決只能采取上訪途徑了。

圖2　居民向政府表達(dá)意見(jiàn)的方式

(四)參與效果

為研究參與行為的效果是否影響鄰避設(shè)施的公眾可接受性，對(duì)認(rèn)為是否得到了政府的回應(yīng)與他們對(duì)二環(huán)南路高架橋建設(shè)方案的第二次公示內(nèi)容是否滿意進(jìn)行比較平均數(shù)分析。做出參與行為后，認(rèn)為自己的意見(jiàn)得到政府回應(yīng)的居民對(duì)第二次

《規(guī)劃》的滿意度平均數(shù)是2.74，認(rèn)為沒(méi)有得到政府回應(yīng)的人的滿意度平均數(shù)是3.47。對(duì)這兩個(gè)樣本進(jìn)行顯著性檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果達(dá)到顯著性(t(59)=-3.198，p<0.05)，表示認(rèn)為得到回應(yīng)的居民的滿意度比認(rèn)為沒(méi)有得到回應(yīng)的居民的滿意度有明顯差異。由于數(shù)值越小表示滿意度越高，所以認(rèn)為自己的意見(jiàn)得到回應(yīng)的居民比認(rèn)為自己的意見(jiàn)沒(méi)有得到回應(yīng)的公民要更滿意二環(huán)南路高架橋的修改方案。居民越滿意，鄰避設(shè)施的公眾可接受性越高，越有可能平息抗議行為，緩解鄰避沖突?？梢哉f(shuō)，居民的參與效果與鄰避沖突的化解具有相關(guān)性，參與效果的增強(qiáng)有利于鄰避沖突的化解。

表5　參與效果與對(duì)第二次公示的滿意度的顯著性檢驗(yàn)

參與產(chǎn)生了效果，將更有利于沖突的化解。這可能是因?yàn)?，?dāng)居民認(rèn)為參與得到了回應(yīng)，政府修改過(guò)的《規(guī)劃》在一定程度上體現(xiàn)了居民的偏好，即參與中的輸入影響了政府決策，會(huì)使得這部分居民滿意度提高，緩解了緊張狀態(tài)。由此可見(jiàn)，民意的吸納是公民參與的重要環(huán)節(jié)，民意是否產(chǎn)生影響體現(xiàn)參與是否產(chǎn)生效果，進(jìn)而影響公眾可接受性和鄰避沖突的解決。

表6　參與效果與對(duì)兩次公示的滿意度的顯著性檢驗(yàn)

為進(jìn)一步了解參與行為的影響，可以考察那些得到回應(yīng)和沒(méi)有得到回應(yīng)的公民群體分別對(duì)第一次《規(guī)劃》和第二次《規(guī)劃》的滿意程度。在認(rèn)為意見(jiàn)得到回應(yīng)的居民中，對(duì)兩次規(guī)劃的滿意度分別為3.68和2.74，二者t檢驗(yàn)結(jié)果達(dá)到顯著性(t(22)=-6.002,p<0.05)，由于數(shù)值越小表示滿意程度越高，那么認(rèn)為自己參與有效果的居民的滿意度在第二次規(guī)劃中得到了顯著提高。同時(shí)，對(duì)那些認(rèn)為自己的意見(jiàn)沒(méi)有得到回應(yīng)的居民的兩次滿意度的t檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，他們對(duì)第二次《規(guī)劃》的滿意度較之第一次《規(guī)劃》，也得到顯著提高(t(42)=-4.049,p<0.05)。一般情況下，我們傾向于認(rèn)為，一方面，如果作出參與行動(dòng)的居民認(rèn)為政府沒(méi)有回應(yīng)自己的意見(jiàn)，認(rèn)為自己的參與沒(méi)有產(chǎn)生影響，相比得到回應(yīng)的居民，不利于規(guī)劃中鄰避沖突的化解，以抗議方式呈現(xiàn)的參與行為將可能在這部分居民中繼續(xù)存在；另一方面，居民心中會(huì)產(chǎn)生與政府更深的隔閡。顯然，這種說(shuō)法在這里是不成立的。為什么認(rèn)為自己的參與沒(méi)有產(chǎn)生效果的情況下，居民的接受度也提升了(雖然t值小于那些認(rèn)為參與得到回應(yīng)的居民的兩次滿意度檢驗(yàn))，可能只能歸功于參與本身的作用。這也更加印證了參與既作為一種影響力也作為一種符號(hào)的重要性。

四、討論

學(xué)者一般認(rèn)可公民參與在鄰避設(shè)施選址決策過(guò)程中的重要性，本文在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步結(jié)合中國(guó)鄰避事件的一般演化模式，將一起鄰避事件中按照公民參與劃分為三個(gè)階段：沒(méi)有公民參與階段、公民施壓開(kāi)始參與階段，以及公民參與后的政策調(diào)整階段，由此研究不同階段如何塑造、加劇或緩解鄰避沖突。通過(guò)考察發(fā)生于S省J市的鄰避沖突案例，發(fā)現(xiàn)公民參與是鄰避沖突的影響因素，同時(shí)也是鄰避沖突的具體體現(xiàn)(通常以上訪、游行等方式呈現(xiàn))，而政府對(duì)這種參與的回應(yīng)最終緩解了鄰避沖突。在這起鄰避設(shè)施選址案例中，第一階段決策中公民參與機(jī)會(huì)的缺失促進(jìn)了不滿意，隨著第二階段公民抗?fàn)?，施壓要求參與決策，事態(tài)走向嚴(yán)重化，使得政府在第三階段朝著減輕鄰避效應(yīng)的方向進(jìn)行決策，以此平息沖突。

首先，通過(guò)分析個(gè)體特征，驗(yàn)證了公民性別和文化程度對(duì)滿意度有顯著影響。其中，文化程度越高，對(duì)政府的規(guī)劃越不滿意(可能是規(guī)劃過(guò)程，可能是規(guī)劃結(jié)果)，可能是因?yàn)檫@部分人有更高的民主意識(shí)，并且更能了解該設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)外部性。

其次，參與機(jī)會(huì)與對(duì)規(guī)劃的滿意度呈顯著相關(guān)。通過(guò)對(duì)是否在J市二環(huán)南路高架橋項(xiàng)目《規(guī)劃》第一次公示之前聽(tīng)說(shuō)過(guò)這個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的兩類居民對(duì)第一次公示的規(guī)劃方案滿意度的情況進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn)，前期聽(tīng)說(shuō)過(guò)該項(xiàng)目的居民，相對(duì)于沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)該項(xiàng)目的居民的滿意度較高，反抗程度較低。公民參與機(jī)會(huì)缺失更容易導(dǎo)致公民的不滿意，因此易于導(dǎo)向鄰避沖突。公民參與的機(jī)會(huì)越多，代表了政府同公民協(xié)商的意愿越高，在同等條件下，解決問(wèn)題的成功率就會(huì)提高。雖然有各種規(guī)定要求地方政府在重大事項(xiàng)決策中引入公民參與，但J市這起高架橋決策顯然沒(méi)有做到。隨著2014年開(kāi)始強(qiáng)調(diào)法治和公民參與，這種地方政府的決策模式或許能夠得以改善。

再次，對(duì)參與行為的分析表明，一方面，對(duì)第一次規(guī)劃方案越不滿意的公民越有可能做出參與行為。因?yàn)楫?dāng)居民的利益損失越大，越有可能不滿意，導(dǎo)致較低的公眾可接受性，更易形成以抗議的方式進(jìn)行的參與行為，甚至導(dǎo)致沖突；另一方面，做出了抗議性參與行為的公眾對(duì)政府第二次公示信息的滿意度顯著高于采取行動(dòng)之前的第一次公示的滿意度。采取抗議行動(dòng)有助于提升對(duì)政府二次信息公示的滿意度和公眾可接受性，是因?yàn)榫用竦目棺h使政府解決鄰避沖突時(shí)朝著可以減輕抗議的方向進(jìn)行決策。 同時(shí)，在選擇具體參與行為時(shí)，上訪是最為常見(jiàn)的方式，然后是求助新聞媒體、網(wǎng)上發(fā)帖、游行等，最少的是采取法律途徑。這體現(xiàn)了當(dāng)下中國(guó)公民參與的困境：缺乏有效的制度化途徑來(lái)保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)；另外，在制度化參與形式缺失的情況下，公民缺乏民主參與形式的實(shí)踐，還不習(xí)慣以談判和協(xié)商的方式來(lái)表達(dá)反對(duì)，而是以激烈的群體行為來(lái)表達(dá)訴求(如上街堵路和集體上訪等)，甚至演化成暴力抗議。

最后，就參與效果而言，認(rèn)為自己的意見(jiàn)得到回應(yīng)的居民比認(rèn)為自己的意見(jiàn)沒(méi)有得到回應(yīng)的公民要更滿意二環(huán)南路高架橋的修改方案。這說(shuō)明當(dāng)居民認(rèn)為自己的參與產(chǎn)生了效果，影響了政策，滿意度和公眾可接受性就得到了提高，他們對(duì)第二次《規(guī)劃》的反對(duì)就減弱了。值得一提的是，在那些認(rèn)為自己的參與沒(méi)有產(chǎn)生影響的公民中，他們對(duì)第二次《規(guī)劃》的滿意度也顯著高于對(duì)第一次《規(guī)劃》的滿意度，雖然滿意度的提高不如那些認(rèn)為自身參與產(chǎn)生了影響的公民。這說(shuō)明了參與行為對(duì)決策結(jié)果的公眾可接受性有重要作用，參與本身有其價(jià)值，使公民的參與權(quán)利得到重視，因而會(huì)在一定程度上提高滿意度。(感謝于夢(mèng)非等同學(xué)為調(diào)研所付出的努力和清華大學(xué)CIDEG對(duì)調(diào)研提供的部分資助。)

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【責(zé)任編輯：于尚艷】

(作者簡(jiǎn)介:馬奔，山東單縣人，法學(xué)博士，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院副教授、副院長(zhǎng)，山東大學(xué)風(fēng)險(xiǎn)與治理研究中心主任，清華大學(xué)公共管理學(xué)院中國(guó)應(yīng)急管理研究基地(北京哲社辦資助)兼職研究員；李珍珍，福建福州人，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士研究生。)

【中圖分類號(hào)】D625

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1000-5455(2016)02-0022-08

【收稿日期】2016-03-21

【基金項(xiàng)目】廣東省“理論粵軍”重大招標(biāo)項(xiàng)目“廣東縣域社會(huì)管理創(chuàng)新研究”(LLYJ1309)；山東大學(xué)青年學(xué)者未來(lái)計(jì)劃(2015WLJH10)；教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與社會(huì)矛盾預(yù)防研究”(11JZD029)