我國(guó)土壤污染現(xiàn)狀及污染防治制度概況

陳斯佳++龐恩

摘 要：針對(duì)我國(guó)土壤污染形勢(shì)非常嚴(yán)峻，現(xiàn)行制度難以對(duì)土壤污染防治工作起到很好的推動(dòng)作用，結(jié)合全國(guó)第一次土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)，分別概述了三種類(lèi)型土壤的污染現(xiàn)狀及其相關(guān)研究進(jìn)展，并在介紹美國(guó)、德國(guó)和日本等國(guó)先進(jìn)的土壤污染防治制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的土壤污染防治架構(gòu)，提出了我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)《土壤環(huán)境保護(hù)法》，完善土壤污染防治法律法規(guī)，明確土壤污染防治工作的資金來(lái)源，建立統(tǒng)一的土壤污染防治工作機(jī)構(gòu)，以更有效地推動(dòng)我國(guó)的土壤污染防治工作。

關(guān)鍵詞：土壤污染；污染防治；農(nóng)業(yè)土壤；工礦業(yè)土壤

中圖分類(lèi)號(hào)：X53 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2016.09.032

土壤是指由礦物質(zhì)、有機(jī)質(zhì)、水、空氣及生物有機(jī)體組成的地球陸地表面能夠生長(zhǎng)植物的疏松層，依據(jù)其獨(dú)特的物質(zhì)組成、結(jié)構(gòu)和空間位置，在提供肥力的同時(shí)，還通過(guò)自身的緩沖性、同化和凈化性能，在穩(wěn)定和保護(hù)人類(lèi)生存環(huán)境中發(fā)揮著極為重要的作用。土壤污染是指人類(lèi)活動(dòng)或自然過(guò)程產(chǎn)生的有害物質(zhì)進(jìn)入土壤，致使某種有害成分的含量明顯高于土壤原有含量而引起土壤環(huán)境質(zhì)量惡化的現(xiàn)象。全國(guó)第一次土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)顯示，全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出，全國(guó)土壤總超標(biāo)率為16.1%.事實(shí)表明，我國(guó)土壤污染形勢(shì)嚴(yán)峻，越來(lái)越受到人們的廣泛關(guān)注，是近期和未來(lái)環(huán)境科學(xué)與工程研究的一個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題。

1 我國(guó)土壤污染現(xiàn)狀

按功能劃分，土壤環(huán)境類(lèi)型可簡(jiǎn)單劃分為天然土壤（含未利用地）、農(nóng)業(yè)土壤（含林業(yè)用地）、工礦業(yè)土壤和城鄉(xiāng)土壤四大類(lèi)。按污染物種類(lèi)劃分，土壤污染類(lèi)型可分為無(wú)機(jī)型污染、有機(jī)型污染和復(fù)合型污染。根據(jù)土壤污染調(diào)查公報(bào)，我國(guó)污染類(lèi)型以無(wú)機(jī)型為主，有機(jī)型次之，復(fù)合型污染所占比例較小。

1.1 農(nóng)業(yè)土壤污染現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)土壤主要包括耕地（一般農(nóng)田和蔬菜地）、茶園、果園、牧場(chǎng)和其他農(nóng)、林業(yè)用地。農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量不僅會(huì)直接影響到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，還會(huì)影響到商品經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展，更與人民群眾的身體健康有著密切聯(lián)系。根據(jù)土壤污染調(diào)查公報(bào)，我國(guó)耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環(huán)芳烴。

根據(jù)陳印軍、楊俊彥等人對(duì)我國(guó)耕地土壤環(huán)境質(zhì)量狀況分析，廣東的清潔土壤只占11%，太湖流域有1/3的耕地受到了污染；湖北省受“三廢”污染的耕地面積占全省耕地面積的10%.商海榮、劉長(zhǎng)明等人選擇農(nóng)田、蔬菜地、果園和濕地為研究對(duì)象，其單因子污染指數(shù)結(jié)果顯示，污染物包括銅、鋅、鎳、鉛、砷和汞，其中，汞和鎳存在較大的污染風(fēng)險(xiǎn)；內(nèi)梅羅綜合污染指數(shù)結(jié)果表明，天津市濱海新區(qū)城郊總體上農(nóng)田和果園比較清潔，而蔬菜地和濕地存在一定的污染風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 工礦業(yè)土壤污染現(xiàn)狀

工礦業(yè)土壤包括工業(yè)企業(yè)用地（含工業(yè)園區(qū)）、工業(yè)廢棄地、固體廢棄物集中處理處置場(chǎng)地、采油區(qū)土壤和采礦區(qū)土壤等。土壤環(huán)境質(zhì)量直接影響著當(dāng)?shù)刈鳂I(yè)員工及附近居民的身體健康和生活作息，而工礦業(yè)的不科學(xué)發(fā)展加劇了土壤污染，成為土壤污染的主要原因之一。根據(jù)土壤污染調(diào)查公報(bào)，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出，工礦業(yè)是造成土壤污染或超標(biāo)的主要原因之一。

郭念、江韜等人以重慶城區(qū)某化工藥企退役場(chǎng)地為研究對(duì)象，其重金屬富集系數(shù)顯示，采樣點(diǎn)土壤中砷、鋅和鉛的富集系數(shù)基本都大于1.這說(shuō)明，該化工藥企的生產(chǎn)活動(dòng)引起了其廠區(qū)及附近土壤中重金屬含量的增加。而單因子污染指數(shù)顯示，調(diào)查區(qū)土壤重金屬污染未超出A級(jí)和B級(jí)標(biāo)準(zhǔn)限值，適用于展覽會(huì)用地土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的各類(lèi)土地利用類(lèi)型。

羅海霞、柳偉等人對(duì)川南某稀土礦區(qū)土壤中的重金屬污染狀況進(jìn)行了評(píng)價(jià)，分析了3個(gè)區(qū)域中共64個(gè)表層土樣和50個(gè)心土層土樣的重金屬元素含量。結(jié)果表明，研究區(qū)域主要污染物為鎘、汞和鉛，同時(shí)內(nèi)梅羅綜合污染指數(shù)顯示，各區(qū)域土壤均受到污染，并且大部分為重度污染。

1.3 城鄉(xiāng)土壤污染現(xiàn)狀

本文介紹的城鄉(xiāng)土壤指除上述土壤類(lèi)型之外，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村中與人民群眾生活居住息息相關(guān)的土壤環(huán)境。依據(jù)國(guó)家展覽會(huì)用地土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)土壤可簡(jiǎn)單劃分為居住用地、商業(yè)用地、綠化用地（含公園）、場(chǎng)館用地、公共市政用地（含交通道路）等。城鄉(xiāng)土壤是人民群眾日常生活作息的場(chǎng)所基礎(chǔ)，無(wú)形中直接或間接地影響著人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展。根據(jù)土壤污染調(diào)查公報(bào)，在調(diào)查的267條干線公路兩側(cè)的1 578個(gè)土壤點(diǎn)位中，超標(biāo)點(diǎn)位占20.3%，主要污染物為鉛、鋅、砷和多環(huán)芳烴。

陳海珍、龔春生等人選擇廣州中心城區(qū)的6個(gè)功能區(qū)為研究對(duì)象，其研究結(jié)果表明廣州市不同功能區(qū)之間土壤重金屬含量水平相差較大，污染程度存在差異；綜合污染指數(shù)大小為：公園（18.13）>商業(yè)區(qū)域（15.85）>居民區(qū)（13.34）>汽車(chē)站（10.75）>醫(yī)療區(qū)（9.61）>文教區(qū)（8.98），均呈重度污染；而單因子污染指數(shù)表明，汞和鎘的污染程度最高。

2 國(guó)外土壤污染防治制度

2.1 美國(guó)土壤污染防治制度

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，人們不斷向地球環(huán)境索取資源，環(huán)境污染事故頻頻爆發(fā)。在各類(lèi)環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，自20世紀(jì)60年代以后，美國(guó)相繼頒布了一批環(huán)保法律，逐步建立起完善的環(huán)境管理體系。美國(guó)環(huán)境保護(hù)署（USEPA）和環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)（CEQ）是美國(guó)專(zhuān)門(mén)的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，其中，USEPA代表聯(lián)邦政府全面負(fù)責(zé)環(huán)境管理工作，是環(huán)境法案的執(zhí)行機(jī)構(gòu)；CEQ是總統(tǒng)制訂環(huán)境政策的顧問(wèn)，為總統(tǒng)提供政策咨詢(xún)、監(jiān)督并協(xié)調(diào)各行政部門(mén)與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的活動(dòng)。

早在20世紀(jì)30年代，美國(guó)即因沙塵暴頻發(fā)而逐漸意識(shí)到保護(hù)土壤環(huán)境的重要性，在著名的堪薩斯州“黑風(fēng)暴”事件出現(xiàn)后，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《土壤保護(hù)法》，專(zhuān)門(mén)對(duì)農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行保護(hù)。目前，美國(guó)有《固體廢棄物處置法》《環(huán)境應(yīng)對(duì)、賠償和責(zé)任認(rèn)定綜合法案》（又稱(chēng)《《超級(jí)基金法》》）及其修正法案《超級(jí)基金增補(bǔ)和再授權(quán)法案》《棕色地塊法》《納稅人減稅法》和《小型企業(yè)責(zé)任免除和棕色地塊振興法案》等一系列相關(guān)法律法規(guī)，分別涵蓋了土壤污染控制、土壤污染責(zé)任認(rèn)定和受污染土壤的修復(fù)和再利用等方面，構(gòu)成了一套在法律、管理制度以及技術(shù)規(guī)范方面比較完善的土壤污染防治體系。

在美國(guó)，受污染的土壤指的就是棕色地塊。由《超級(jí)基金法》可知，棕色地塊是指一些不動(dòng)產(chǎn)。這些不動(dòng)產(chǎn)因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的或潛在的有害和危險(xiǎn)物的污染而影響到它們的擴(kuò)展、振興和重新利用?！冻?jí)基金法》是美國(guó)土壤污染防治體系的一部基本法律，對(duì)棕色地塊的污染者、所有者和使用者以溯及既往的方式規(guī)定了法律上的連帶責(zé)任，并且為建立超級(jí)基金提供法律依據(jù)，從而獲得資金支持。該法明確規(guī)定，在造成污染事故的責(zé)任方無(wú)法支付治理費(fèi)用的情況下，由美國(guó)環(huán)保局使用超級(jí)基金承擔(dān)，而超級(jí)基金86%來(lái)源于對(duì)特定的化學(xué)制品（每噸征收0.22～4.87美元）、石油及其制品的生產(chǎn)或進(jìn)口（每噸征收0.79美分）征收環(huán)境稅，剩余的14%由美國(guó)政府提供。

2.2 德國(guó)土壤污染防治制度

德國(guó)制定了專(zhuān)門(mén)針對(duì)土壤污染防治的法律法規(guī)，主要有《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》和《聯(lián)邦土壤保護(hù)條例》。其中，《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》在總則里又列出了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和垃圾法》《肥料法》《污水處理廠污泥處理規(guī)定》等與土壤污染有關(guān)的規(guī)定和法律，并且上述法律中規(guī)定的內(nèi)容《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》不適用。另外，為了保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中不污染土壤和水質(zhì)，德國(guó)通過(guò)《肥料使用法》《自然資源保護(hù)法》《土地資源保護(hù)法》和《垃圾處理法》等一系列農(nóng)業(yè)法律法規(guī)補(bǔ)充、完善了土壤污染防治制度。

德國(guó)的《土壤保護(hù)法》和《土壤保護(hù)條例》分別于1998年和1999年頒布實(shí)施，立法時(shí)間較其他相關(guān)法律法規(guī)較晚，因此對(duì)其他部門(mén)法律法規(guī)中尚未涉及到的土壤污染相關(guān)方面具有補(bǔ)充作用。但因受現(xiàn)行法律法規(guī)相關(guān)條款的制約，德國(guó)的土壤污染防治法律體系除了基本的《土壤保護(hù)法》和《土壤保護(hù)條例》之外，還包括其他部門(mén)法律法規(guī)林林總總的相關(guān)條款。德國(guó)的土壤修復(fù)理念是保護(hù)土壤的特殊功能，通過(guò)土壤風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估將土壤分成綠色、黃色和紅色三個(gè)級(jí)別，綠色代表預(yù)防土壤惡化，黃色代表要發(fā)出警告，紅色代表必須清理。

2.3 日本土壤污染防治制度

自1970年頒布《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》以來(lái)，日本就土壤污染防治相繼頒布了一系列相關(guān)的法律法規(guī)，包括《土壤污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》《與重金屬有關(guān)的土壤污染調(diào)查對(duì)策方針》《與有機(jī)氯化合物有關(guān)的土壤及地下水對(duì)策暫定方針》《關(guān)于土壤及地下水污染調(diào)查對(duì)策方針》《土壤污染對(duì)策法》和《土壤污染實(shí)施細(xì)則》等。其中，《土壤污染對(duì)策法》立法的目的是通過(guò)識(shí)別土壤中特定有害物質(zhì)，從而實(shí)施土壤污染防治對(duì)策，以保護(hù)公眾健康，并采取相關(guān)措施，以防止人體健康受到侵害等，在內(nèi)容上對(duì)土壤污染治理措施、調(diào)查機(jī)構(gòu)、支援體系、報(bào)告及檢查制度、懲罰條款進(jìn)行了規(guī)定。該法的實(shí)施使得日本土壤污染治理由被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)，原本不能用數(shù)字體現(xiàn)的環(huán)保效益，現(xiàn)在可以通過(guò)土壤調(diào)查、凈化、跟蹤和檢測(cè)的費(fèi)用計(jì)算出其經(jīng)濟(jì)效益，極大地推動(dòng)了日本土壤環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

除了上述專(zhuān)門(mén)的土壤污染防治法律法規(guī)外，日本其他法律法規(guī)中的一些相關(guān)條款也是其土壤污染防治體系的有機(jī)組成部分，包括《大氣污染防治法》《水質(zhì)污濁防止法》《廢棄物處理法》《Dioxine類(lèi)物質(zhì)特別對(duì)策法》《化審法》《肥料取締法》和《礦山保安法》等。

3 我國(guó)土壤污染防治制度

我國(guó)于2015-04修訂的《環(huán)境保護(hù)法》加大了對(duì)政府及企業(yè)各方面的監(jiān)督和處罰力度，被稱(chēng)為“史上最嚴(yán)的環(huán)保法”。該法明文規(guī)定了由國(guó)家加強(qiáng)對(duì)土壤的保護(hù)，建立和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度，由各級(jí)人民政府統(tǒng)籌有關(guān)部門(mén)采取措施防治土壤污染，由各級(jí)人民政府在財(cái)政預(yù)算中安排資金支持土壤污染防治工作。除了《環(huán)境保護(hù)法》之外，《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織有責(zé)任防治農(nóng)用地的污染，且由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)定期監(jiān)測(cè)耕地質(zhì)量；《土地管理法》也規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施防治土地污染。目前，我國(guó)已相繼制定了《水污染防治法》（海洋污染防治適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》）、《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》和《大氣污染防治法》等一系列專(zhuān)項(xiàng)單行法，尚未正式出臺(tái)一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)土壤污染防治的單行法，缺乏相應(yīng)的下行配套法律法規(guī)和具體、有效的實(shí)施程序。在越來(lái)越嚴(yán)峻的土壤污染形勢(shì)下，《土壤環(huán)境保護(hù)法》立法工作正在積極開(kāi)展，成立了由環(huán)保部牽頭，多部門(mén)參加的《土壤環(huán)境保護(hù)法》起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組和工作組，以及由土壤環(huán)境專(zhuān)家組成的專(zhuān)家組，初步形成了《土壤環(huán)境保護(hù)法（草案）》。

目前，在我國(guó)下行的土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系尚未完善，而且內(nèi)容未能與時(shí)俱進(jìn)，與新時(shí)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平難以匹配。1996-03實(shí)施的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》按土壤應(yīng)用功能、保護(hù)目標(biāo)和土壤主要性質(zhì)，規(guī)定了土壤中污染物的最高允許濃度指標(biāo)值及相應(yīng)的監(jiān)測(cè)方法。該標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)實(shí)施了近20年，還沒(méi)有更新，其中規(guī)定監(jiān)測(cè)的污染物種類(lèi)僅有11項(xiàng)，尤其是有機(jī)污染物監(jiān)測(cè)僅六六六和滴滴涕兩項(xiàng)，與土壤污染現(xiàn)狀完全不符。而2004年發(fā)布實(shí)施的《土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》為土壤監(jiān)測(cè)提供了相應(yīng)的監(jiān)測(cè)步驟和技術(shù)要求。該技術(shù)規(guī)范對(duì)《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》起到了一定的補(bǔ)充作用，但其中規(guī)定的土壤常規(guī)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目種類(lèi)仍然有限，應(yīng)該盡快加以修證，以適應(yīng)新形勢(shì)下的土壤污染防治工作。

我國(guó)土壤污染防治的管理責(zé)任不明確，存在環(huán)保部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)、國(guó)土資源部門(mén)、地礦部門(mén)都“監(jiān)管一點(diǎn)，又都不太管”的現(xiàn)象。例如，環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)環(huán)境污染防治的監(jiān)督和管理，但其污染防治司下7個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)土壤污染防治的；國(guó)土資源部的職能部門(mén)有地質(zhì)環(huán)境司，負(fù)責(zé)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作，但是又沒(méi)有關(guān)于土質(zhì)環(huán)境污染防治方面的職責(zé)規(guī)定。因此，我國(guó)關(guān)于土壤污染防治工作實(shí)施的部門(mén)過(guò)于零散、分工不夠明確，不利于改善土壤污染現(xiàn)狀。

4 結(jié)論

4.1 我國(guó)土壤污染形勢(shì)嚴(yán)峻，亟需治理

2005-04—2013-12，歷時(shí)8年多的全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果表明我國(guó)土壤污染形勢(shì)非常嚴(yán)峻。我國(guó)環(huán)保部門(mén)和相關(guān)職能部門(mén)必須意識(shí)到土壤環(huán)境狀況越來(lái)越惡劣，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮職能職權(quán)，在現(xiàn)有能力范圍內(nèi)加大加快步伐促進(jìn)土壤污染治理工作的開(kāi)展，同時(shí)還應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)展調(diào)查土壤污染情況，增加更多合理的污染物種類(lèi)監(jiān)測(cè)，為改善土壤環(huán)境提供科學(xué)的數(shù)據(jù)。

4.2 完善我國(guó)土壤污染防治法律體系

當(dāng)前，人們對(duì)土壤污染的認(rèn)識(shí)越來(lái)越深刻，對(duì)開(kāi)展土壤污染治理工作也達(dá)成了一定的共識(shí)，但缺乏法律政策的導(dǎo)向，嚴(yán)重阻礙了土壤污染治理的進(jìn)程。根據(jù)國(guó)外的立法過(guò)程和在土壤污染防治的實(shí)踐過(guò)程中取得的成就和經(jīng)驗(yàn)，制訂專(zhuān)門(mén)、系統(tǒng)、綜合的《土壤環(huán)境保護(hù)法》能夠使我國(guó)土壤環(huán)境得到有效的改善。

基于我國(guó)目前并沒(méi)有更好的法規(guī)細(xì)則明確土壤污染防治工作的資金來(lái)源，我國(guó)的《土壤環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)充分借鑒美國(guó)CERCLA《超級(jí)基金法》，從而使我國(guó)土壤污染防治工作有足夠的資金來(lái)源，更好地保障土壤污染防治工作的順利開(kāi)展。

4.3 建立統(tǒng)一的土壤污染防治工作機(jī)構(gòu)

目前，我國(guó)與土壤污染防治工作有關(guān)的部門(mén)較多，在開(kāi)展土壤污染防治工作時(shí)容易造成責(zé)任推諉，存在“九龍治水”的現(xiàn)象，而且也形成了部門(mén)架構(gòu)重疊，資源過(guò)于分散，不利于集中力量開(kāi)展土壤污染防治工作。因此，我國(guó)的《土壤環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)明確土壤污染防治工作主管部門(mén)的職能要求，或者賦予環(huán)境保護(hù)部門(mén)更合理的職權(quán)，改善跨部門(mén)協(xié)調(diào)工作的局面，為建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的土壤污染防治工作機(jī)構(gòu)提供法律依據(jù)。

參考文獻(xiàn)

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〔編輯：劉曉芳〕