成品油定價(jià)機(jī)制改革漸進(jìn)式推進(jìn)

□ 劉滿平

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成品油定價(jià)機(jī)制改革漸進(jìn)式推進(jìn)

□ 劉滿平

國家選擇的仍是循序漸進(jìn)的成品油定價(jià)機(jī)制改革方式，并沒有徹底將定價(jià)權(quán)下放給市場和企業(yè)。

在經(jīng)過之前兩次因暫緩調(diào)整國內(nèi)成品油價(jià)格而招致社會(huì)質(zhì)疑后，2016年1月13日國家發(fā)展改革委發(fā)布新的成品油定價(jià)機(jī)制，并同時(shí)下調(diào)國內(nèi)成品油價(jià)格。與舊的定價(jià)機(jī)制相對比，新出臺(tái)的成品油定價(jià)機(jī)制既保留了之前合理且有效的內(nèi)容，同時(shí)根據(jù)形勢變化和整個(gè)價(jià)格改革進(jìn)程的推進(jìn)，又有新的變化或突破，體現(xiàn)出“有放有收”的特征。

□ 成品油定價(jià)新機(jī)制能大致反映出價(jià)格從原油傳導(dǎo)至成品油所需的時(shí)間。李曉東 供圖

未變之處

（一）定價(jià)的方法未變，仍采用成本加成的方法；調(diào)價(jià)周期也未改變。綜觀世界各國成品油定價(jià)方法，無外乎兩種：一是像美國等石油市場競爭相對充分的國家所采取的市場定價(jià)方法，即成品油價(jià)格隨市場供求變化而變化，政府不干預(yù)企業(yè)具體定價(jià)。另外一種就是像我國這樣的石油市場競爭不夠充分，壟斷較為突出的國家所采取的政府行政定價(jià)方法。而政府行政定價(jià)又包括固定價(jià)格法、固定收益率法、成本加成法等。無論舊的定價(jià)機(jī)制還是新的定價(jià)機(jī)制，都采取成本加成法，即“成品油最高零售價(jià)格以國際市場原油價(jià)格為基礎(chǔ)，考慮國內(nèi)平均加工成本、稅金、合理流通環(huán)節(jié)費(fèi)用和適當(dāng)利潤確定”。此外，成品油價(jià)格調(diào)整周期也未縮短，仍為10天一個(gè)周期，說明10天時(shí)間能夠大致反映出價(jià)格從原油傳導(dǎo)至成品油所需的時(shí)間。

（二）價(jià)格改革的目標(biāo)及價(jià)格改革采取的方式未變。對于成品油價(jià)格改革目標(biāo)，從上世紀(jì)80年代后期開始，國內(nèi)成品油價(jià)格改革從政府一口價(jià)（計(jì)劃價(jià)）、政府指導(dǎo)價(jià)一路前行，目標(biāo)始終瞄準(zhǔn)最終實(shí)現(xiàn)完全的市場定價(jià)。盡管新定價(jià)機(jī)制依然設(shè)定有“地板價(jià)”和“天花板價(jià)”，定價(jià)權(quán)未完全下放給企業(yè)和市場，仍由政府主導(dǎo)，還不能算是完全意義上的市場定價(jià)，但畢竟向市場定價(jià)的終極目標(biāo)邁出了關(guān)鍵一步。對于采取何種方式實(shí)現(xiàn)市場定價(jià)，是“積極快進(jìn)，一步到位”還是“漸進(jìn)、穩(wěn)妥，綜合考慮”，很顯然，由于考慮到石油價(jià)格波動(dòng)對我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)帶來巨大的影響，在兼顧生產(chǎn)者、消費(fèi)者等多方利益，統(tǒng)籌考慮后，和舊定價(jià)機(jī)制一樣，國家選擇的仍是循序漸進(jìn)的改革方式，并沒有像有些媒體呼吁的那樣一下子徹底將定價(jià)權(quán)下放給市場和企業(yè)。

改變之處

與舊定價(jià)機(jī)制相比，新成品油定價(jià)機(jī)制創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：

（一）設(shè)定成品油價(jià)格調(diào)控下限或“地板價(jià)”，相對公平合理。公平性主要體現(xiàn)在：在未實(shí)行完全市場化定價(jià)之前，成品油定價(jià)機(jī)制改革一定要統(tǒng)籌考慮生產(chǎn)者、消費(fèi)者利益等多方利益，要保持中立性：當(dāng)國際油價(jià)過高時(shí)，應(yīng)偏重照顧消費(fèi)者利益；油價(jià)過低時(shí)應(yīng)考慮生產(chǎn)企業(yè)的平穩(wěn)運(yùn)行。舊版成品油定價(jià)機(jī)制是2013年修改完善出臺(tái)的，當(dāng)時(shí)國際油價(jià)在100美元/桶以上，而且社會(huì)預(yù)期國際油價(jià)仍有上漲的空間，甚至有國際投行預(yù)計(jì)會(huì)超過200美元/桶，此時(shí)制定的定價(jià)辦法主要針對油價(jià)過高的狀況，只規(guī)定了最高130美元的上限。既然有上限，理應(yīng)有下限，所以新的定價(jià)機(jī)制標(biāo)明了調(diào)價(jià)下限，只有這樣，定價(jià)機(jī)制才更完善和公平。而合理性主要體現(xiàn)在：為什么將下限水平定為每桶40美元？這主要是綜合考慮國內(nèi)原油開采成本、國際市場油價(jià)長期走勢以及我國能源政策等因素確定的。目前國際主要石油企業(yè)的平均原油生產(chǎn)成本在每桶40美元，而我國原油生產(chǎn)成本更高。由于生產(chǎn)成本是決定國際油價(jià)長期走勢的主要因素，目前看將每桶40美元設(shè)定為調(diào)控下限是合理的。

（二）建立油價(jià)調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，?？顚Ｓ?，有利于維護(hù)用油者與非用油者的公平。除設(shè)置調(diào)控下限或“地板價(jià)”外，新定價(jià)機(jī)制的另一個(gè)變化是，建立成品油價(jià)調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金：“當(dāng)國際市場油價(jià)低于調(diào)控下限時(shí)，國內(nèi)成品油價(jià)格未調(diào)金額全部納入風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金?！币簿褪钦f，當(dāng)國際油價(jià)低于“地板價(jià)”時(shí)，新機(jī)制在降價(jià)端失效所實(shí)際產(chǎn)生的“額外批零價(jià)差”全部納入新成立的成品油價(jià)調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)基金。其實(shí)，目前國家于油價(jià)超過60美元后對石油開采企業(yè)征收石油特別收益金（俗稱“石油暴利稅”），納入中央財(cái)政預(yù)算管理，對下游行業(yè)和困難群體進(jìn)行補(bǔ)貼，調(diào)節(jié)石油產(chǎn)業(yè)鏈條上下游部門之間的利益。與此類似，當(dāng)油價(jià)過低時(shí)，成立油價(jià)調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，既不留給生產(chǎn)企業(yè)自主支配，也沒有讓利油品消費(fèi)者，而是?？顚Ｓ茫饕糜诖龠M(jìn)節(jié)能減排、提升油品質(zhì)量及保障石油供應(yīng)安全等方面。這種方式有利于維護(hù)社會(huì)基本公平：油價(jià)過低時(shí)，石油開采虧損嚴(yán)重，為維持原油勘探開采的投資強(qiáng)度，政府不得不給石油開采企業(yè)提供大量補(bǔ)貼，而政府補(bǔ)貼主要來自政府稅收或其他政府性收入，屬于公共財(cái)政，出資者是所有的納稅公民。而成立成品油價(jià)調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，可部分取代政府補(bǔ)貼，用于可補(bǔ)貼石油開采側(cè)因國際油價(jià)波動(dòng)而造成的實(shí)際虧損。由于該準(zhǔn)備金的出資方是廣大車主，用油越多者出資額也相對越大。而非車主不再分?jǐn)傃a(bǔ)貼額度，有利于維護(hù)兩者之間基本的社會(huì)公平。

（三）進(jìn)一步淡化成品油定價(jià)中的行政色彩，市場化意味更濃。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是正式放開液化石油氣這個(gè)對民生影響較小的產(chǎn)品定價(jià)，進(jìn)一步縮減政府定價(jià)的范圍，推動(dòng)油價(jià)市場化。二是簡化成品油調(diào)價(jià)操作方式，未來不再印發(fā)調(diào)價(jià)文件，而是以信息稿形式公布調(diào)價(jià)信息，淡化調(diào)價(jià)中的政府作用；同時(shí)增大地方政府在油價(jià)上的話語權(quán)和主動(dòng)性，加大調(diào)價(jià)信息公開力度，為以后下放定價(jià)權(quán)打好基礎(chǔ)，做好鋪墊。

成品油未來肯定是由企業(yè)自主定價(jià)，當(dāng)前國家所公布的最高零售價(jià)，以紅頭文件的形式下發(fā)，行政色彩較濃，實(shí)踐中為加油站制定最高價(jià)提供了依據(jù)，是一個(gè)風(fēng)向標(biāo)。未來國家不再公布最高限價(jià)文件后，社會(huì)不再存在一個(gè)由政府規(guī)定的標(biāo)桿價(jià)格，加油站只能自行尋找。在資源充沛、競爭主體形成的市場格局下，這個(gè)標(biāo)桿價(jià)格只能在競爭中形成。因此，未來政府以信息稿形式公布調(diào)價(jià)信息在一定程度上是國家不再發(fā)布規(guī)定價(jià)格的先行嘗試，是將定價(jià)權(quán)下放給企業(yè)的過渡階段。

當(dāng)然，與舊定價(jià)機(jī)制一樣，新成品油定價(jià)機(jī)制仍然存在一些弊病，例如，盡管在某個(gè)區(qū)間實(shí)行市場定價(jià)，但由于存在上限和下限，這種人為設(shè)定的價(jià)格只是模擬市場，永遠(yuǎn)跟不上真正的市場變化；政府在成品油定價(jià)中起主導(dǎo)作用，不是真正意義上的市場定價(jià)；油價(jià)調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金怎么征收，從哪里收，按什么標(biāo)準(zhǔn)收，什么時(shí)間收，如何監(jiān)管等未明確，等等。這些弊病的存在說明新成品油定價(jià)機(jī)制仍是走向市場化定價(jià)的過渡階段，現(xiàn)在之所以出臺(tái)是由當(dāng)前我國石油產(chǎn)業(yè)性質(zhì)以及市場結(jié)構(gòu)決定的，它們的解決離不開成品油市場以及整個(gè)石油產(chǎn)業(yè)全面的、徹底的市場化改革。而這種改革需要具備種種客觀條件，需要相關(guān)配套措施，不可能一蹴而就。事實(shí)上，國內(nèi)成品油市場化環(huán)境正在逐步完善，油氣體制改革逐步推進(jìn)，例如，加大非國有企業(yè)原油使用配額，對民營企業(yè)放開原油進(jìn)口權(quán)；在新疆試點(diǎn)石油天然氣勘探區(qū)塊招標(biāo)，從上游逐步打破國內(nèi)油品市場的壟斷格局；原油期貨上市工作已準(zhǔn)備妥當(dāng)，廣大用戶也已適應(yīng)成品油價(jià)格的頻繁波動(dòng)。成品油價(jià)格市場化的條件正逐步成熟，離真正的市場化定價(jià)越來越近。

（作者單位：國家發(fā)改委）