打造陽(yáng)光政府 依法推進(jìn)信息公開(kāi)

呂艷濱

公開(kāi)透明是法治的基石，是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要保障。2014年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項(xiàng)目組對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)、省級(jí)政府、計(jì)劃單列市政府2014年實(shí)施政府信息公開(kāi)制度的情況進(jìn)行了第三方評(píng)估。評(píng)估結(jié)果顯示，各級(jí)政府的政府信息公開(kāi)水平有了明顯提升，但也存在一些需要解決的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在今后逐步加以完善。

各級(jí)政府在信息公開(kāi)方面取得的成就

政府信息公開(kāi)工作成為政府治理的新手段。公開(kāi)政府信息，不僅是打造陽(yáng)光政府的要求，也是政府治理的重要手段，是體現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的重要方面。2014年，國(guó)家出臺(tái)了多項(xiàng)法規(guī)，進(jìn)一步明確將公開(kāi)政府信息作為政府管理的重要手段。如《企業(yè)信息公示暫行條例》 《關(guān)于依法公開(kāi)制售假冒偽劣商品和侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政處罰案件信息的意見(jiàn)（試行）》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕56號(hào)）等都將公開(kāi)作為加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法的重要方面?！肮_(kāi)”成為2014年轉(zhuǎn)變政府管理理念與管理方式的新路徑與新手段。

信息公開(kāi)平臺(tái)建設(shè)整體較為規(guī)范。門(mén)戶網(wǎng)站是公開(kāi)政府信息的第一平臺(tái)，一些地方政府還探索建立政府信息公開(kāi)的集中平臺(tái)，如廣東省的網(wǎng)上辦事大廳、浙江省的“浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”等。新聞發(fā)布會(huì)成為政府信息發(fā)布的權(quán)威渠道，不少行政機(jī)關(guān)已經(jīng)形成了較為頻繁的新聞發(fā)布機(jī)制。微平臺(tái)正成為發(fā)布政府信息的新渠道。此外，政府信息公開(kāi)欄目及要素配備普遍較為齊全。

重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開(kāi)取得顯著成效。首先，規(guī)范性文件發(fā)布較好。政府機(jī)關(guān)普遍都在門(mén)戶網(wǎng)站設(shè)置了欄目，集中發(fā)布所制定的規(guī)范性文件，不少地方政府公開(kāi)規(guī)范性文件備案審查結(jié)果，提升規(guī)范性文件的公開(kāi)水平。其次，行政審批信息的公開(kāi)水平較高。2014年，中編辦網(wǎng)站發(fā)布了各部門(mén)行政審批事項(xiàng)清單，極大地促進(jìn)了國(guó)務(wù)院部門(mén)的行政審批事項(xiàng)公開(kāi)。地方政府普遍能通過(guò)行政服務(wù)中心網(wǎng)站、專(zhuān)門(mén)的行政審批網(wǎng)站或政府網(wǎng)站在線辦事欄目，公開(kāi)行政審批事項(xiàng)、辦理過(guò)程和辦理結(jié)果。最后，行政處罰信息公開(kāi)取得重要突破。不少行政機(jī)關(guān)公開(kāi)了全部類(lèi)別或者部分類(lèi)別的行政處罰案件信息，披露了處罰依據(jù)、當(dāng)事人姓名或者企業(yè)名稱(chēng)及主要違法事實(shí)、處罰結(jié)果等。寧波市政府“陽(yáng)光執(zhí)法網(wǎng)上服務(wù)大廳”、青島“青島市網(wǎng)上行政處罰服務(wù)大廳”等在集中發(fā)布本地行政處罰信息方面都做得較好。

政府信息公開(kāi)申請(qǐng)渠道較為暢通。驗(yàn)證顯示，絕大多數(shù)機(jī)關(guān)的依申請(qǐng)公開(kāi)渠道是暢通的。有的部門(mén)還積極探索依申請(qǐng)公開(kāi)的形式，如衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)公示了過(guò)去的典型申請(qǐng)與答復(fù)，提示申請(qǐng)人注意申請(qǐng)規(guī)范性并對(duì)可能的答復(fù)結(jié)果作出合理預(yù)期。國(guó)家宗教事務(wù)管理局接到申請(qǐng)，不僅按時(shí)答復(fù)，還將申請(qǐng)的信息及時(shí)轉(zhuǎn)為主動(dòng)公開(kāi)信息，在網(wǎng)站公示。

重要政策法規(guī)的解讀較為準(zhǔn)確及時(shí)。不少行政機(jī)關(guān)十分重視重要政策法規(guī)的解讀工作。56家國(guó)務(wù)院部門(mén)中，有38家部門(mén)在門(mén)戶網(wǎng)站設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的政策法規(guī)解讀欄目。地方政府方面，計(jì)劃單列市政府均在門(mén)戶網(wǎng)站開(kāi)設(shè)了政策解讀欄目，省級(jí)政府中有26家開(kāi)設(shè)了此欄目。寧波市政府的“寧波市企業(yè)政策查詢(xún)平臺(tái)”在市本級(jí)及所屬部門(mén)發(fā)布的每一條政策法規(guī)后附有“政策解讀”子欄目，提供解讀信息以及主管部門(mén)的聯(lián)系電話，方便企業(yè)電話咨詢(xún)。

主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。不少行政機(jī)關(guān)較為重視對(duì)社會(huì)關(guān)切問(wèn)題的回應(yīng)，在門(mén)戶網(wǎng)站開(kāi)辟了專(zhuān)門(mén)的回應(yīng)欄目。有的行政機(jī)關(guān)注意及時(shí)掌握公眾關(guān)切的問(wèn)題，對(duì)輿情進(jìn)行研判，提升回應(yīng)的“精準(zhǔn)度”。不少政府部門(mén)面對(duì)熱點(diǎn)問(wèn)題時(shí)能夠主動(dòng)、及時(shí)地做出回應(yīng)?；貞?yīng)的形式也趨于多樣，如接受新聞媒體采訪、采用官方微博、發(fā)布通報(bào)、門(mén)戶網(wǎng)站、召開(kāi)專(zhuān)門(mén)新聞發(fā)布會(huì)等。積極主動(dòng)地回應(yīng)社會(huì)熱點(diǎn)及社會(huì)關(guān)切的問(wèn)題，正在成為各行政機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)工作的新任務(wù)、新常態(tài)，不僅提升了各級(jí)政府的公信力，還拉近了與人民群眾的距離。

政府信息公開(kāi)目前尚存在的問(wèn)題

政府信息公開(kāi)雖然取得了很大的成就，但也面臨不少問(wèn)題，與公眾的需求及構(gòu)建法治政府、服務(wù)型政府的要求還有一定的差距。

機(jī)構(gòu)建設(shè)無(wú)法適應(yīng)公開(kāi)需要。政府信息公開(kāi)工作是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)的工作，需要從法律、管理、傳播等角度綜合加以考量。但目前政府信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)建設(shè)不到位，絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)政府信息公開(kāi)工作，嚴(yán)重影響了行政機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)的水平。

多頭管理制約了公開(kāi)效果。在一些行政機(jī)關(guān)，政府信息公開(kāi)的工作由辦公廳（室）負(fù)責(zé)，新聞發(fā)布會(huì)、微博微信的部門(mén)由新聞宣傳部門(mén)負(fù)責(zé)，門(mén)戶網(wǎng)站則由信息中心管理，熱點(diǎn)回應(yīng)歸口為宣傳部門(mén)或者專(zhuān)門(mén)的輿情監(jiān)測(cè)部門(mén)。甚至有的地方門(mén)戶網(wǎng)站與政府信息公開(kāi)的管理機(jī)構(gòu)分離，有的地方建有多個(gè)微信平臺(tái)，且分屬不同的部門(mén)管理。這導(dǎo)致信息公開(kāi)容易出現(xiàn)內(nèi)耗、公開(kāi)口徑不一、前后矛盾等現(xiàn)象，影響政府公信力。

主動(dòng)公開(kāi)水平還需提升。部分行政機(jī)關(guān)門(mén)戶網(wǎng)站的政府信息公開(kāi)欄目建設(shè)不夠規(guī)范。一是公開(kāi)欄目需要配置的公開(kāi)依據(jù)、公開(kāi)目錄、公開(kāi)指南、依申請(qǐng)公開(kāi)、年度報(bào)告等基本要素不齊。二是公開(kāi)目錄的有效性和便民性有待提升。抽查發(fā)現(xiàn)，個(gè)別行政機(jī)關(guān)的信息鏈接無(wú)效，一些部門(mén)的目錄信息未做分類(lèi)、未配置檢索功能。三是許多部門(mén)的公開(kāi)目錄未能包含本級(jí)政府門(mén)戶網(wǎng)站中發(fā)布的政府信息，目錄與門(mén)戶網(wǎng)站建設(shè)“兩張皮”的現(xiàn)象十分普遍。

重點(diǎn)領(lǐng)域的信息公開(kāi)水平有待提升。如不少部門(mén)門(mén)戶網(wǎng)站的規(guī)范性文件欄目設(shè)置混亂、發(fā)布無(wú)序、文件效力難辨識(shí)。在權(quán)力清單方面，各部門(mén)公開(kāi)的本部門(mén)審批事項(xiàng)與同級(jí)政府發(fā)布的行政審批事項(xiàng)清單不一致，國(guó)務(wù)院部門(mén)普遍未公開(kāi)行政處罰事項(xiàng)清單，行政處罰結(jié)果公開(kāi)不細(xì)。政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告對(duì)主動(dòng)公開(kāi)、依申請(qǐng)公開(kāi)的一些重要數(shù)據(jù)披露不詳，一些部門(mén)歷年年度報(bào)告的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容雷同，缺乏新意。

依申請(qǐng)公開(kāi)的說(shuō)明與答復(fù)待規(guī)范。部分行政機(jī)關(guān)沒(méi)有提供依申請(qǐng)公開(kāi)說(shuō)明，或者說(shuō)明不準(zhǔn)確、不全面;部分行政機(jī)關(guān)提供的申請(qǐng)渠道單一，有的行政機(jī)關(guān)提供的在線申請(qǐng)系統(tǒng)運(yùn)行不暢通;部分行政機(jī)關(guān)未按期作出答復(fù)，其中一個(gè)主要原因是內(nèi)部公文流轉(zhuǎn)導(dǎo)致有關(guān)部門(mén)實(shí)際收到申請(qǐng)時(shí)間較晚;部分行政機(jī)關(guān)答復(fù)不規(guī)范，不出具書(shū)面答復(fù)、不說(shuō)明理由、不告知救濟(jì)途徑的現(xiàn)象比較普遍;對(duì)同類(lèi)申請(qǐng)的答復(fù)標(biāo)準(zhǔn)不一，不公開(kāi)的理由各不相同。endprint

重大政策文件的解讀信息公開(kāi)尚需加大力度。部分行政機(jī)關(guān)的政策解讀欄目的解讀信息主要是上級(jí)部門(mén)作出的解讀，缺少對(duì)本地方文件的解讀。許多機(jī)關(guān)發(fā)布的解讀內(nèi)容多來(lái)源于當(dāng)?shù)匦侣劽襟w的報(bào)道，缺乏政府主導(dǎo)的全面性解讀。且多數(shù)解讀只是把制定有關(guān)法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的說(shuō)明照搬到網(wǎng)上，形式呆板，信息量有限。

回應(yīng)熱點(diǎn)事件的水平還有待提升。對(duì)熱點(diǎn)事件和社會(huì)關(guān)切的回應(yīng)，主要存在以下問(wèn)題?；貞?yīng)程式化、有頭無(wú)尾，“不太清楚”?“不好回答”?“不知情需請(qǐng)示領(lǐng)導(dǎo)”等成為主要回應(yīng)內(nèi)容。有的回應(yīng)未抓住重點(diǎn)，避談核心問(wèn)題，回應(yīng)后仍然疑點(diǎn)重重，難以消除公眾質(zhì)疑。

地方政府工作部門(mén)的信息公開(kāi)水平亟待提升。各省、市政府本級(jí)的公開(kāi)工作都已經(jīng)相對(duì)規(guī)范，但其所屬部門(mén)的公開(kāi)水平還有待提升。不少地方的行政服務(wù)中心、環(huán)境保護(hù)部門(mén)、食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、國(guó)土資源管理部門(mén)、政府法制辦等的門(mén)戶網(wǎng)站建設(shè)水平不高，公開(kāi)欄目設(shè)置不到位，申請(qǐng)渠道不暢通。

完善政府信息公開(kāi)工作的建議

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外原則，推進(jìn)決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)。政府信息公開(kāi)也是實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。今后，進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開(kāi)工作，還應(yīng)做好如下工作：

第一，加強(qiáng)并整合政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)。建議各部門(mén)在不增加人員編制前提下，設(shè)法成立專(zhuān)門(mén)的政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)，安排專(zhuān)門(mén)人員負(fù)責(zé)，并有機(jī)整合政府信息公開(kāi)、網(wǎng)站建設(shè)、微博微信運(yùn)行維護(hù)、輿情觀測(cè)與應(yīng)對(duì)等職能。

第二，逐步明確主動(dòng)公開(kāi)重點(diǎn)領(lǐng)域的公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)和要求。建議進(jìn)一步明確相關(guān)信息的公開(kāi)要求、標(biāo)準(zhǔn)以及政府信息公開(kāi)專(zhuān)門(mén)欄目的建設(shè)要求，梳理并制定主動(dòng)公開(kāi)的事項(xiàng)清單，提高公開(kāi)的操作性。

第三，行政機(jī)關(guān)需要養(yǎng)成主動(dòng)發(fā)聲的習(xí)慣，使政府形象更開(kāi)明、更開(kāi)放。應(yīng)善于運(yùn)用新聞發(fā)布會(huì)、微博微信等主動(dòng)對(duì)外發(fā)聲，結(jié)合輿情研判，找準(zhǔn)公眾的關(guān)注點(diǎn)，改變生硬、冰冷的模式，運(yùn)用動(dòng)漫等傳播手段，拉近與人民群眾的距離。

第四，進(jìn)一步加強(qiáng)依申請(qǐng)公開(kāi)工作。建議結(jié)合《條例》修改，理順依申請(qǐng)公開(kāi)處理流程，明確申請(qǐng)條件及收到申請(qǐng)與受理申請(qǐng)的關(guān)系，建立疑難、重大、繁雜申請(qǐng)會(huì)商機(jī)制，定期開(kāi)展培訓(xùn)，提升處理申請(qǐng)的綜合能力。

第五，建議各級(jí)政府辦公廳（室）進(jìn)一步加大對(duì)本級(jí)政府信息公開(kāi)工作的指導(dǎo)、督查力度。各級(jí)政府辦公廳（室）在做好本級(jí)政府的公開(kāi)工作的同時(shí)，還需要整體推進(jìn)本級(jí)政府下屬部門(mén)的信息公開(kāi)工作，確保本地方的政府信息公開(kāi)工作整體有序推進(jìn)。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員）endprint