順德決咨委為什么能

劉璐

與區(qū)一級相比，鎮(zhèn)街和相關(guān)部門的決策咨詢機構(gòu)的成員更多來自基層，更具草根性，討論的話題也更加貼近民生。

作為改革開放的前沿地區(qū)，順德不僅在經(jīng)濟發(fā)展上處于全國領(lǐng)先地區(qū)，同時也是行政制度改革的“尖兵”。2010年1月，為配合簡政強鎮(zhèn)改革，順德容桂街道成立公共決策和事務(wù)咨詢委員會，首次嘗試在鎮(zhèn)街一級黨委政府的決策中引入社會智慧。

同年9月，順德區(qū)政府在容桂街道試點的基礎(chǔ)上，吸收借鑒了外地的先進經(jīng)驗，率先成立“公共決策咨詢委員會”（下文簡稱“決咨委”）。2015年底，正是憑借決咨委制度，順德區(qū)政府獲得“2015年度中國政府創(chuàng)新最佳實踐獎”。

在公共決策科學(xué)化和民主化受到普遍關(guān)注的當(dāng)下，借助“外腦”增加決策的民主性與科學(xué)性并不罕見。然而，為何順德決咨委能從21個入圍項目中脫穎而出，獲得國字號榮譽？其創(chuàng)新性體現(xiàn)在哪？對于全國其他地方政府又有什么樣的參考和借鑒意義？

自上而下與自下而上

2009年11月，“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革在順德區(qū)容桂街道啟動試點工作?！霸诖蟛恐聘母锓桨钢?，順德采取決策、執(zhí)行、監(jiān)督行政權(quán)力三分的組織架構(gòu)，在這個架構(gòu)中最高決策機構(gòu)是由黨委、人大、政府、政協(xié)等部門組成的黨政聯(lián)席會議。然而這種傳統(tǒng)決策架構(gòu)吸納民意的渠道十分有限，當(dāng)涉及多方利益的公共政策制定和出臺時，領(lǐng)導(dǎo)的過往經(jīng)驗仍是影響決策的關(guān)鍵因素?！比莨鸾值老嚓P(guān)負責(zé)人介紹。

為提高決策的科學(xué)合理性，順德區(qū)從香港的咨詢機構(gòu)中獲得啟示，設(shè)立專業(yè)的決策咨詢機構(gòu)，讓社會各界人士在政府決策之前和實施中充分參與討論，表達各自利益訴求，作為事權(quán)改革的產(chǎn)物——“決咨委”應(yīng)運而生。

此后，決咨委在順德區(qū)屬各部門、各鎮(zhèn)街全面鋪開。“凡是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要決策、重大項目以及涉及民生和公共利益的事項，我們都不能閉門造車?！睍r任順德區(qū)委書記梁維東認(rèn)為，決咨委雖不具備決策職能，但它代 表“社情民意”和“民間智慧”，實質(zhì)上是區(qū)委、區(qū)政府最高決策機構(gòu)（即順德黨政聯(lián)席會議）的智囊團和顧問班子，是溝通政府與社會、連接知識與公權(quán)力的又一道橋梁。

自上而下成立的決咨委，攪動的是自下而上的民意?！皼Q策咨詢的有效性首先取決于公眾的參與程度，也就是說來自不同行業(yè)、代表不同利益的群體能夠自由參與到協(xié)商過程中，充分發(fā)揮各自的專業(yè)特長，表達自身的利益?！敝猩酱髮W(xué)公共管理學(xué)院的相關(guān)專家認(rèn)為順德區(qū)政府在組建決咨委時正是遵循了這樣的原則。

目前，順德有各類決策咨詢機構(gòu)30家，其中區(qū)級4家、區(qū)屬部門16家、鎮(zhèn)街10家?！芭c區(qū)一級相比，鎮(zhèn)街和相關(guān)部門的決策咨詢機構(gòu)，成員更多來自基層，更具草根性，討論的話題也更加貼近民生。”在順德區(qū)政府辦決策事務(wù)二科科長區(qū)健彬看來，全域覆蓋決咨委能夠讓決策更具前瞻性、創(chuàng)造性和操作性。

現(xiàn)有各類咨詢委員達1000多人，囊括來自各行業(yè)的專家代表和實踐人員。在人員構(gòu)成上，順德區(qū)政府特別注重本土經(jīng)驗和境外優(yōu)秀經(jīng)驗的結(jié)合，在邀請順德本土專家的基礎(chǔ)上，還邀請了一批海外的治理專家?！拔覀儗⒌诙庙樀聟^(qū)決咨委的38名委員，根據(jù)專業(yè)特長分為改革創(chuàng)新組、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)組、城鄉(xiāng)建設(shè)組、社會文化組，以方便他們更有針對性地為順德的發(fā)展提供專業(yè)意見?！毕嚓P(guān)負責(zé)人介紹說。

精英化身“信使”

李少魁是研究順德多年的獨立學(xué)者，但自從名片上多了一欄“順德區(qū)政府公共政策決策咨詢委員會委員”的頭銜后，他有了更強的使命感?！盀榘褏^(qū)決咨委委員的角色扮演好，我現(xiàn)在是加倍學(xué)習(xí)、研究順德，不僅主動學(xué)習(xí)公共決策的相關(guān)知識和理論，同時拓展自己信息獲取的渠道，把更多人的意見帶給政府?！崩钌倏f。

像李少魁這樣的社會精英在順德決咨委中占比很大，他們有著不同的工作，學(xué)者、老師、商人、律師等，但作為決咨委委員，他們有著共同的使命——了解民情、傳遞民意。一場決咨委的咨詢會，表面上看是決咨委委員與政府的互動，背后是委員們?yōu)樵黾右庖姷墓娦远冻龅呐ΑＦ渲胁环σ恍O具特色的收集公眾意見的方式。

比如廣東寶麗雅實業(yè)發(fā)展有限公司董事長葉中平，不僅是順德區(qū)決咨委、大良決咨委委員，還是一個微博達人，他與公眾的交流主要就通過微博及博客。他的微博刷新極快，要與公眾互動的話題也隨時發(fā)到微博上，而每次參加決咨委會議的記錄同樣會發(fā)在博客上。早在2011年4月，葉中平便通過自己的微博發(fā)起關(guān)于順德地鐵建設(shè)的投票，吸引了700多名微博網(wǎng)民進行投票。以期通過這種方式收集市民對順德地鐵線路走向的意見。

不同于葉中平在線收集民意的方式，容桂決咨委委員孫志恒則將工廠的食堂作為自己的民意搜集室。“這個能容下20人的房間，聚集著工業(yè)園內(nèi)的企業(yè)老板以及我的合作伙伴，而他們茶余飯后談?wù)摰脑掝}都與容桂有關(guān)。在這種放松的氛圍中，有些抱怨和問題更容易了解到?！睂O志恒說。

濃重的“精英”色彩也引發(fā)了外界對決咨委公眾代表程度的質(zhì)疑。對此，順德區(qū)政府給予了回應(yīng)：“之所以選擇各領(lǐng)域的精英，是因為考慮到他們有較強的議政能力、責(zé)任心和公共事務(wù)參與意愿。而且在實際操作中，我們發(fā)現(xiàn)他們并非只代表自己的利益?！?/p>

實際上，委員們已經(jīng)將反映不同意見作為自己的職責(zé)。“既然政府找我，我就不能只拍巴掌，光說好，我又不靠政府發(fā)工資吃飯?！睂O志恒在一次采訪中說到。

正是有了這群有著使命感的義務(wù)“信使”，決咨委才真正成為公眾參與政府治理的“綠色通道”，而不是“貌似公眾”的“面子平臺”。

制度保駕“接地氣”

如果說讓決策咨詢深入基層，覆蓋各部門、各鎮(zhèn)街是順德決咨委最大的創(chuàng)新點，那么其背后的規(guī)章制度則是保證決咨委能夠“接地氣”的關(guān)鍵。

自成立以來，順德區(qū)政府頒布了一系列規(guī)章制度，對決咨委的人員構(gòu)成、組織框架、工作程序、反饋制度等進行了具體規(guī)定：2010年區(qū)委辦公室頒布《順德區(qū)公共決策咨詢委員會工作暫行辦法》，奠定了決咨委機構(gòu)運作的制度基礎(chǔ)；2011年，引入羅伯特議事規(guī)則，決策咨詢機構(gòu)運作方式逐步走向規(guī)范化；2012年擬定的《順德區(qū)公共咨詢委員會章程》，為全區(qū)其他咨詢機構(gòu)制定各自管理辦法提供了指引；2013年印發(fā)《順德區(qū)決策咨詢機構(gòu)工作指（試行）》，規(guī)范了決策咨詢委員會的工作流程，保證各部門、各級和各單位的決策咨詢委員會在機構(gòu)、功能、工作程序、性質(zhì)、定位等方面保持一致。

與此同時，為避免階層利益代替公共意志，順德決咨委從三個層面進行了制度設(shè)計：首先委員來自各行各業(yè)，保證多樣性；其次，每次討論會、咨詢會上，委員們充分交流、碰撞，最后使意見趨于公意；再者，定位明確，決咨委只是提出意見、建議的“參謀”， 最終依然是黨委、人大、政府、政協(xié)、紀(jì)委組成的聯(lián)席會議決策。

“在順德成立決咨委之前，決策咨詢和政策研究實際上是一個明顯的薄弱環(huán)節(jié)。附屬于黨委、政府辦公系統(tǒng)的調(diào)研機構(gòu)，缺乏足夠人力、精力去對經(jīng)濟社會熱點難點問題開展調(diào)查。組建決咨委后，這些問題迎刃而解?！表樀聟^(qū)委決策咨詢和政策研究室副主任及莉說。

新生事物的成長向來不是一帆風(fēng)順。順德決咨委的成立同樣經(jīng)歷過不被認(rèn)可的階段。李少魁坦言，他曾經(jīng)對決咨委能不能做實事有過疑惑?！赌戏蕉际袌蟆芬苍灶}為《決咨委從新寵到雞肋》的文章指出，各鎮(zhèn)街召開決咨委會議的次數(shù)屈指可數(shù)。

道路曲折，前途卻是光明的。在近年來出臺的一系列規(guī)章制度的保駕護航下，順德決咨委這個不拿工資、不說官話的“外腦”一定會更加規(guī)范化、更加科學(xué)化。正如國家行政學(xué)院教授汪玉凱所言：“先把決咨委建起來，再進一步完善，順德開了個好頭?！?/p>

（作者單位：中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院）