襄陽(yáng)戶改：一個(gè)三線城市的人口爭(zhēng)奪戰(zhàn)

陳振聲

襄陽(yáng)作為中部較早探路戶改的城市，其探索對(duì)于100萬(wàn)到300萬(wàn)人口的三四線城市來(lái)說(shuō)，頗具樣本意義。

“必須認(rèn)識(shí)到人口資源是核心競(jìng)爭(zhēng)力，是可持續(xù)發(fā)展的根本?！边@是湖北襄陽(yáng)市主政者推動(dòng)戶籍改革以來(lái)一直強(qiáng)調(diào)的一個(gè)觀點(diǎn)。

2015年6月，襄陽(yáng)推出戶改政策，被稱為“最徹底的戶改”。“最徹底”體現(xiàn)在哪里？從襄陽(yáng)戶改政策中的一條可見(jiàn)一斑，“依法保護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益，農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城落戶后，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)依然享受，轉(zhuǎn)戶不退地。”這一條政策堪稱襄陽(yáng)戶改一大亮點(diǎn)。

湖北是人口流出大省，襄陽(yáng)是人口流出大市，要想在與沿海和周邊省市的“人口資源爭(zhēng)奪戰(zhàn)”中取得優(yōu)勢(shì)，必須研究出臺(tái)更優(yōu)惠、更寬松的“引人聚才”的政策。襄陽(yáng)是湖北第一個(gè)發(fā)布戶改方案的城市，也是國(guó)內(nèi)較早發(fā)布戶改方案的地級(jí)市。襄陽(yáng)戶改的探索，對(duì)于100萬(wàn)到300萬(wàn)人口的三四線城市來(lái)說(shuō)，頗具樣本意義。

“最徹底”的戶改

為何說(shuō)襄陽(yáng)的戶改對(duì)三四線城市有參考價(jià)值呢？

從城市布局來(lái)看，截至2015年初，我國(guó)100萬(wàn)人口以上的城市已達(dá)到142個(gè)。其中，1000萬(wàn)人口以上的城市有6個(gè)，500萬(wàn)-1000萬(wàn)的城市有10個(gè)，而人口100萬(wàn)到300萬(wàn)的三四線城市占了最大比例，這些城市的規(guī)模和資源條件，決定了它們應(yīng)該成為未來(lái)城鎮(zhèn)化和戶籍改革的重點(diǎn)。從聚集人口的角度看，相對(duì)城市病日漸突出的特大城市，這一輪戶改給三四線城市帶來(lái)擴(kuò)容機(jī)會(huì)。不少地方主政者也認(rèn)為，三四線城市應(yīng)最大限度降低落戶門(mén)檻，吸納人口集聚。

巧合的是，襄陽(yáng)發(fā)布戶改時(shí)，恰好是國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》發(fā)布滿一年，文件提出將全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。三四線城市的擴(kuò)容機(jī)會(huì)和國(guó)家戶改政策，正是襄陽(yáng)戶改的大背景。

按照湖北“一主兩副”發(fā)展戰(zhàn)略，襄陽(yáng)為省域副中心城市。2015年，襄陽(yáng)中心城區(qū)戶籍人口約120萬(wàn)，常住人口130余萬(wàn)。2015年6月，襄陽(yáng)發(fā)布戶籍改革意見(jiàn)，實(shí)行“四個(gè)零門(mén)檻”的落戶政策，即引進(jìn)人才零門(mén)檻；投資經(jīng)商辦企業(yè)零門(mén)檻；購(gòu)房（含租房）零門(mén)檻；流動(dòng)人口落戶零門(mén)檻。文件提出了改革目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)“到2020年襄陽(yáng)市中心城區(qū)建成區(qū)常住人口達(dá)到200萬(wàn)人、到2030年達(dá)到300萬(wàn)人”。

襄陽(yáng)在湖北率先出臺(tái)政策，且比同省的地市州更優(yōu)惠；同過(guò)去的政策相比，取消了諸多限制，比如以前要求有合法固定住所的落戶人員，有居住面積、年限的要求，而現(xiàn)在沒(méi)有任何限制。

最能體現(xiàn)襄陽(yáng)戶改決心的是，襄陽(yáng)按照中等城市的定位確定落戶標(biāo)準(zhǔn)。按照國(guó)家劃分的四類城市落戶標(biāo)準(zhǔn)，襄陽(yáng)城區(qū)常住人口130萬(wàn)，屬于大城市。如果按照大城市的標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)對(duì)一批想到襄陽(yáng)落戶的人有限制；襄陽(yáng)通過(guò)降低落戶標(biāo)準(zhǔn)，以退為進(jìn)，按照中等城市（50萬(wàn)到100萬(wàn)人口的城市）的標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)推動(dòng)城市改革發(fā)展。

最優(yōu)政策出來(lái)后，接下來(lái)的問(wèn)題就是人從哪里來(lái)。

人從哪里來(lái)

襄陽(yáng)市發(fā)改委參與制定的《襄陽(yáng)市中心城區(qū)2020-2030年建成區(qū)面積和人口問(wèn)題研究報(bào)告》顯示，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，對(duì)于襄陽(yáng)這樣一個(gè)地處中部?jī)?nèi)陸、人口規(guī)模中等、正處于工業(yè)化中后期發(fā)展階段的城市來(lái)說(shuō)，意味著未富先老的風(fēng)險(xiǎn)。

報(bào)告提到，人力資本存量持續(xù)的增加，是保證長(zhǎng)期增長(zhǎng)的重要因素。因此，未來(lái)城市的競(jìng)爭(zhēng)，將是人口的競(jìng)爭(zhēng)。維持人口的合理增長(zhǎng)率，推動(dòng)人口結(jié)構(gòu)的持續(xù)改善，是保持襄陽(yáng)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)的重要先決條件。

近十年，城市戶口（部分特大城市除外）吸引力似乎在逐漸減弱。

為此，襄陽(yáng)新政一方面提出農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城落戶不退地，為農(nóng)民留足“后路”；同時(shí)推出一系列關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口基本公共服務(wù)保障政策，吸納包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的落戶人員。

和許多中西部城市一樣，襄陽(yáng)一直是人口凈流出大市，但中心城區(qū)每年約有1萬(wàn)人的凈流入人口。按照襄陽(yáng)的目標(biāo)，到2020年襄陽(yáng)市中心城區(qū)常住人口要達(dá)到200萬(wàn)人，到2030年達(dá)到300萬(wàn)人。襄陽(yáng)戶籍改革小組協(xié)調(diào)多個(gè)部門(mén)對(duì)人口增量做過(guò)一份精確預(yù)測(cè)：目前襄陽(yáng)中心城區(qū)戶籍人口116萬(wàn)，常住人口130萬(wàn)，與中心城區(qū)常住人口目標(biāo)相差70萬(wàn)，這意味著襄陽(yáng)6年年均需要增長(zhǎng)11.6萬(wàn)余人。而按照目前襄陽(yáng)中心城區(qū)2014年凈增戶籍人口1.2萬(wàn)人、凈流入人口最多2.9萬(wàn)人的情況，與年增11.6萬(wàn)的目標(biāo)，還有年增7.5萬(wàn)人的距離。

那么，如何完成年增7.5萬(wàn)人的目標(biāo)？近年來(lái)，襄陽(yáng)的建設(shè)和發(fā)展突飛猛進(jìn)，對(duì)人口的吸引力很強(qiáng)，有大量的農(nóng)民愿意進(jìn)城成為新市民，還有一系列的優(yōu)惠政策，也吸引大量外來(lái)流動(dòng)人口創(chuàng)業(yè)就業(yè)，落戶襄陽(yáng)。

襄陽(yáng)市還對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)可吸納人口的數(shù)據(jù)做了預(yù)測(cè)，結(jié)合每年落戶的人口增量，預(yù)計(jì)戶籍放開(kāi)后，每年將有5萬(wàn)人落戶襄陽(yáng)，而距離人口增量還剩下的2.5萬(wàn)人，則需要襄陽(yáng)繼續(xù)發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)城市吸引力。

如何留住人

戶改的著力點(diǎn)應(yīng)放在進(jìn)城落戶人員的公共服務(wù)均等化上。對(duì)于三四線地級(jí)市來(lái)說(shuō)，當(dāng)下最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，如何吸引人以及安置并留住人。

襄陽(yáng)市發(fā)改委一份人口分析報(bào)告建議，要實(shí)現(xiàn)2020年、2030年中心城區(qū)人口增長(zhǎng)目標(biāo)，關(guān)鍵在于襄陽(yáng)能否找到增加人口的有效措施，其中包括：推進(jìn)戶籍制度改革，放開(kāi)襄陽(yáng)中心城區(qū)落戶條件、支持中小企業(yè)發(fā)展、有序推進(jìn)農(nóng)民市民化，大力支持農(nóng)民就近就地轉(zhuǎn)移，以及多渠道籌集城市建設(shè)資金等。

雖然受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響，襄陽(yáng)的企業(yè)開(kāi)工不足，用工需求量較往年下降，但是因人口紅利消失，可供給的人力資源數(shù)量減少，求職總量也下降，襄陽(yáng)人才市場(chǎng)供需仍處于缺工狀態(tài)。因?yàn)闆](méi)有招夠人，企業(yè)停掉了一些生產(chǎn)線。

和中西部很多城市一樣，襄陽(yáng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)并不活躍?；叵尻?yáng)就業(yè)的大學(xué)生多在政府、事業(yè)單位和國(guó)企上班。襄陽(yáng)市市長(zhǎng)秦軍分析當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)時(shí)提到，襄陽(yáng)中小企業(yè)不夠發(fā)達(dá)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不夠活躍，科技創(chuàng)新型企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)、新三板企業(yè)偏少，市場(chǎng)主體發(fā)展不足，當(dāng)下應(yīng)該鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、厚植產(chǎn)業(yè)。為此，襄陽(yáng)把更多的抓手放在“萬(wàn)億工業(yè)計(jì)劃”上，襄陽(yáng)主政者堅(jiān)定的認(rèn)為，只有城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來(lái)，才能為新市民提供就業(yè)崗位。

按照襄陽(yáng)市的最新計(jì)劃，到2018年，襄陽(yáng)工業(yè)總產(chǎn)值將達(dá)到1萬(wàn)億元。官方數(shù)據(jù)顯示，2015年規(guī)模以上工業(yè)完成總產(chǎn)值6000億元，同比增長(zhǎng)13.8%。如果要完成2018年的萬(wàn)億目標(biāo)，意味著接下來(lái)3年規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的平均增速要在14%以上。

凡是改革都需要成本，包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均成本。襄陽(yáng)戶改也面臨同樣的問(wèn)題，當(dāng)下試點(diǎn)的配套政策滯后，涉及到許多國(guó)家層面的政策尚未出臺(tái)，比如圍繞建立人口轉(zhuǎn)移成本分擔(dān)機(jī)制，實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，具體如何掛鉤尚未出臺(tái)具體辦法，省級(jí)政府舉債使用方向要向試點(diǎn)地區(qū)傾斜也沒(méi)有具體操作細(xì)則等，這些都是亟待解決的問(wèn)題。

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)城鄉(xiāng)發(fā)展研究院）