開化國家公園試驗(yàn)

劉炳輝

開化的資源一直在那里，不增不減不移不變，變的是理念和藍(lán)圖。開化適應(yīng)新常態(tài)的戰(zhàn)略調(diào)整、規(guī)劃整合甚至機(jī)構(gòu)改革，本質(zhì)上是干部的追求與實(shí)干。

2015年6月，位于浙江省西部的開化縣，被環(huán)保部確定為國家公園試點(diǎn)縣。時(shí)任開化縣委書記鮑秀英，被中組部評選為全國優(yōu)秀縣委書記，后又升任浙江省監(jiān)察廳副廳長。2016年2月，現(xiàn)任開化縣委書記項(xiàng)瑞良走進(jìn)中南海，在中央深改組第21次會(huì)議上，匯報(bào)了開化“多規(guī)合一”試點(diǎn)進(jìn)展，得到了習(xí)近平總書記的肯定。

一時(shí)間接踵而至的殊榮，讓這個(gè)原本不起眼的小縣迅速走紅。開化縣在過去幾年到底經(jīng)歷了什么？人口僅30余萬的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣域，如何一躍而成為全國的典型？

“兩山理論”的探路者

“開化是個(gè)好地方！”習(xí)總書記的評價(jià)，無疑極具代表性。在他擔(dān)任浙江省委書記期間，曾兩次來到開化調(diào)研考察。今天開化的發(fā)展成績，體現(xiàn)出“兩山理論”（即“綠水青山就是金山銀山”）的戰(zhàn)略前瞻性與可行性。

開化這塊土地到底有多好？“一江清水出源頭”，作為錢江源頭的開化，出境水質(zhì)一年中有350余天可達(dá)到Ⅰ類、Ⅱ類水。空氣質(zhì)量在浙江省縣級以上城市中持續(xù)保持第一。對此，筆者深有感觸，驅(qū)車從臨近市縣駛?cè)腴_化，頓覺得空氣清新，可視距離更遠(yuǎn)更清楚，確有神清氣爽之感，這大概與本地負(fù)氧離子含量極高的“天然氧吧”效應(yīng)有關(guān)。從開化出發(fā)，距離浙江杭州、安徽黃山、江西婺源三清山等旅游資源地，都在大約2小時(shí)車程范圍內(nèi)，具有較強(qiáng)的旅游集散地發(fā)展?jié)摿?。開化縣自身旅游資源也較為豐富，擁有1家5A級景區(qū)、1家4A級景區(qū)、2家3A級景區(qū)等一批景區(qū)景點(diǎn)。但讓人遺憾的是，本地多山且是水源保護(hù)地，歷史上也因交通不便而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)欠發(fā)展。

面對這樣的歷史與現(xiàn)實(shí)條件，開化在2000年確立了“生態(tài)立縣”戰(zhàn)略，明確了“綠水青山就是金山銀山”的主攻方向。2013年6月，衢州市委提出，開化縣要緊緊抓住主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)機(jī)遇；8月，衢州市委將開化國家公園建設(shè)列入“一城一區(qū)一園一村”的發(fā)展戰(zhàn)略；11月，被列為浙江省重點(diǎn)突破的改革項(xiàng)目。此后兩年，開化對一大批“高污染、高耗能、高排放”企業(yè)實(shí)行了“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、破、調(diào)”；編制完成全國首個(gè)縣域創(chuàng)意農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，加快創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、家庭農(nóng)場和“一村一品”建設(shè)；引領(lǐng)推動(dòng)了鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展；編制產(chǎn)業(yè)集聚總體發(fā)展規(guī)劃，開化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到不斷優(yōu)化，一批10億元以上的文化旅游休閑養(yǎng)生服務(wù)業(yè)大項(xiàng)目相繼落戶開化；引進(jìn)2個(gè)電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)園及趕街網(wǎng)、淘實(shí)惠等4個(gè)網(wǎng)商，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村電商布點(diǎn)村村全覆蓋。制定出臺(tái)《旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃》，深入實(shí)施民宿“十百千萬”工程、人氣集聚“三五”工程。

這一系列持續(xù)十余年的努力和堅(jiān)持，是地方干部結(jié)合開化實(shí)際情況的因地制宜規(guī)劃，在審時(shí)度勢之后的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型之舉，而不是盲目死守粗放型、追求工業(yè)產(chǎn)值等傳統(tǒng)發(fā)展思路。在具體轉(zhuǎn)型過程中，積極為普通百姓尋找農(nóng)家樂等致富途徑，保障改革能夠順利進(jìn)行。

從“往哪走”到“怎么走”

2013年主政開化后，她抓住國家、省、市開展主體功能區(qū)建設(shè)的契機(jī)，大力推動(dòng)開化建設(shè)國家公園。這對于一個(gè)安逸平靜的小縣城而言，頓時(shí)顯得目標(biāo)“過于遠(yuǎn)大”，出現(xiàn)各種質(zhì)疑完全可以想象。當(dāng)年8月，開化縣委十三屆四次全會(huì)上以“十問開化”為切入口，問出轉(zhuǎn)型發(fā)展的軟肋，也問出了優(yōu)勢所在，打造“生態(tài)立縣”發(fā)展戰(zhàn)略“升級版”。這個(gè)有“拼命三娘”美譽(yù)的縣委書記，提出“全縣上下要統(tǒng)一思想，每個(gè)干部要轉(zhuǎn)變觀念”。在解放思想的大討論中，逐漸統(tǒng)一思想，通過反復(fù)的交換意見和科學(xué)研究規(guī)劃，將干部們的發(fā)展思想統(tǒng)一到國家公園建設(shè)上來。這種發(fā)展戰(zhàn)略的科學(xué)性與可行性基礎(chǔ)，是贏得上下認(rèn)可支持的更深原因。

有了正確的方向和戰(zhàn)略，接下來是“怎么走”。好的戰(zhàn)略方向如果不能堅(jiān)持下去，朝令夕改，一個(gè)干部一個(gè)“頻道”，地方發(fā)展無疑面臨“翻燒餅”的巨大成本。2014年8月，開化縣被列入全國28個(gè)“多規(guī)合一”試點(diǎn)市縣之一。試點(diǎn)方案經(jīng)過國家層面組織的評審，主要特色為：生態(tài)優(yōu)先、全域美化、資源整合和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。開化在全縣范圍內(nèi)以規(guī)劃體系、空間布局、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息平臺(tái)和管理機(jī)制“六個(gè)統(tǒng)一”為核心內(nèi)容，結(jié)合“一本規(guī)劃”，聯(lián)動(dòng)開展國家公園體制、國家主體功能區(qū)建設(shè)等5項(xiàng)國家級試點(diǎn)。

對此，開化縣委負(fù)責(zé)人說，“多規(guī)合一”的核心在于重構(gòu)空間管理體系?！拔覀儼颜麄€(gè)縣域作為一個(gè)大公園來規(guī)劃、建設(shè)、管理。解決克服的是政府多個(gè)部門規(guī)劃互相打架的老大難問題，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，并以此為基礎(chǔ)，把一張藍(lán)圖干到底?！?/p>

機(jī)構(gòu)改革與要素配合

建設(shè)國家公園的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，最終必然要求相配套的行政體制進(jìn)行落實(shí)。2014年5月，開化以“兩減兩調(diào)”（減村并鎮(zhèn)調(diào)整規(guī)劃、減員增效調(diào)整功能）為導(dǎo)向原則，強(qiáng)力開展推進(jìn)行政管理體制改革，開化國家公園黨工委和管委會(huì)獲省市批復(fù)，19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)撤并整合成14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府工作部門機(jī)構(gòu)數(shù)由25個(gè)減少到20個(gè)，打造了“大發(fā)改、大經(jīng)貿(mào)、大文旅、大衛(wèi)生、大市場、大執(zhí)法”為重心的大部制運(yùn)行體系，以期達(dá)到管理扁平化、運(yùn)行高效化的改革目標(biāo)。

機(jī)構(gòu)改革歷來是重點(diǎn)與難點(diǎn)。開化改革的成效，還需要時(shí)間的檢驗(yàn)和進(jìn)一步觀察總結(jié)。比如這類機(jī)構(gòu)改革，更多是因?yàn)榕浜蠂夜珗@的建設(shè)，還是本身就因?yàn)閷儆谌丝诹鞒龅?，人少事減而需要相應(yīng)改革？地方干部或許只是借助于這一契機(jī)，進(jìn)行了原本就考慮設(shè)計(jì)的改革方案。這類改革還涉及到與上級部門“對口”，人員“易增難減”等歷史長期存在的困難的挑戰(zhàn)，絕非一朝一夕和一地一域可以輕易突圍。況且國家公園建設(shè)也是我國歷史上前所未有的新事物，難度疊加可想而知。但不同的發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略，催生不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而決定和需要不同的“上層建筑”。這一思路和邏輯是合乎情理的，改革的方向和探索也是值得鼓勵(lì)的。

與機(jī)構(gòu)改革同步的還有要素配套改革。圍繞山區(qū)資源如何變現(xiàn)的問題，開化縣探索了生態(tài)公益林林權(quán)抵押制度創(chuàng)新，開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)改革，啟動(dòng)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民宅基地用益物權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)改革。圍繞盤活資源、資產(chǎn)、資金，啟動(dòng)國資管理體制改革，著力構(gòu)建“縣國資委-國資公司-國有公司”三個(gè)層級的國資運(yùn)營管理新體系。這一系列改革，無疑每道都是難題，需要發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的資源配置和要素流動(dòng)，進(jìn)而達(dá)到多贏的局面。在改革探索與穩(wěn)健實(shí)施中，當(dāng)?shù)卣行枰獙ふ移胶狻?/p>

在開化的先行經(jīng)驗(yàn)中，我們看到適應(yīng)新常態(tài)的發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整，“多規(guī)合一”的規(guī)劃整合甚至機(jī)構(gòu)改革，而貫穿其中的是黨員干部的理想信念與拼搏精神?！翱たh治天下安”，縣域是一個(gè)可以施展布局謀篇的較為完整的治理單元，開化的國家公園建設(shè)正是以縣域?yàn)樽畲笠?guī)劃單位。在法治化建設(shè)的大背景下，如何不斷激發(fā)干部的干事激情和活力，一直是地方面臨的新困惑和新課題，開化的實(shí)踐無疑給我們以深刻啟發(fā)。

（作者單位：浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院）