去行政化進(jìn)程中高校涉法事務(wù)處理機(jī)構(gòu)設(shè)置模式研究

張丹　林紫　李長征

【摘 要】專門的高校涉法事務(wù)處理機(jī)構(gòu)是實(shí)施平安校園、依法治校建設(shè)的載體。國內(nèi)探索與創(chuàng)新高校涉法事務(wù)處理工作10年來，高校涉法事務(wù)處理機(jī)構(gòu)的組織模式多種多樣、不拘一格，比如，聘請(qǐng)法律顧問、成立法律咨詢專家小組，但在總體上，高校涉法事務(wù)處理機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)行缺乏制度規(guī)范、理論指導(dǎo)和實(shí)踐創(chuàng)新，導(dǎo)致在實(shí)際工作中作用發(fā)揮不大，而且，很少有高校設(shè)立專門的涉法事務(wù)處理機(jī)構(gòu)。因此，有必要重新摸排、審視我國高校依法治校以及涉法事務(wù)處理機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，在全國建立起統(tǒng)一的符合我國國情和教育特色的高校涉法事務(wù)處理機(jī)構(gòu)及運(yùn)行模式，為平安校園建設(shè)及依法治校建設(shè)提供強(qiáng)有力的保障。

【關(guān)鍵詞】高校；法律事物；機(jī)構(gòu)設(shè)置；模式

【Abstract】Specialized law agency in university is a carrier for the implementation of a safe campus， and law school building. For decades， we explore and innovate the method about law agency which has more organizations， For example， to hire legal adviser、to established expert advisory group， but in general， university law matters involving the construction and operation process means lack of institutional norms， theoretical guidance and practical innovation， resulting in the actual work is not play the role， and there is little Universities involved in the creation of specialized law transaction processing mechanism. It is necessary to review our universities mode about the rule of law and dealing of law， our country is necessary to establish a specialized law agency which must be unified with Chinas education and national conditions， and this agency should be a strong guarantee for the rule of law in university.

【Key words】Universities； Law-related affairs； Institutional setup； Mode

從2003年9月和11月教育部先后下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》和《關(guān)于開展依法治校示范學(xué)校創(chuàng)建活動(dòng)的通知》兩個(gè)文件，到2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，歷時(shí)10年，依法治校工作尤其是依法管理學(xué)校的內(nèi)部事務(wù)已逐漸成為教育行政部門及學(xué)校管理者的共識(shí)。特別是《決定》第9條“推進(jìn)法治中國建設(shè)”第30款明確指出：“普遍建立法律顧問制度。完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制?！备菫槲覈咝Ｔ谌バ姓M(jìn)程中，依法治校、依法治教、建設(shè)規(guī)范化的高校涉法事務(wù)處理機(jī)構(gòu)指明了方向。

當(dāng)前，隨著社會(huì)不斷發(fā)展，新型的校園安全事件不斷顯現(xiàn)，使高校在教育管理中遇到的法律問題越來越多，也越來越復(fù)雜。因此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，要在短時(shí)間內(nèi)形成大致與國際接軌的依法治校的制度，要加強(qiáng)高校機(jī)構(gòu)改革和平安校園建設(shè)，就必須在高校設(shè)立專門的法律事務(wù)部門。

1 現(xiàn)有高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的問題

雖然《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》和《關(guān)于開展依法治校示范學(xué)校創(chuàng)建活動(dòng)的通知》規(guī)定了法制副校長制度，但該制度僅限于中小學(xué)，并且對(duì)于采用何種模式，由于沒有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)范，高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置仍舊是根據(jù)高校領(lǐng)導(dǎo)層的認(rèn)識(shí)以及高校涉法事務(wù)性質(zhì)、緊迫度確定，這就導(dǎo)致現(xiàn)有高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的問題依舊很多，主要表現(xiàn)為：

1）依法治校的校園文化尚未形成合力，法律風(fēng)險(xiǎn)管理重視程度仍然不夠，目前為止，沒有一所高校成立專門的法律事務(wù)機(jī)構(gòu)。2008年，有專家通過調(diào)查指出：全國有普通高校約為2200余所，成立了法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的高校僅占2.5%多一點(diǎn)，約50家[1]，這個(gè)結(jié)論與筆者的調(diào)查不一致。這就表明，現(xiàn)在教育行政及學(xué)校管理者的法律意識(shí)和法制觀念仍不夠強(qiáng)，沒有認(rèn)識(shí)到專門的法律機(jī)構(gòu)與法律手段是一種最為行之有效的管理手段，部分學(xué)校依然還存在依賴政策、依靠集體決策的管理理念，對(duì)于設(shè)立專門法務(wù)機(jī)構(gòu)依舊沒有引起足夠的重視。

2）國家對(duì)于高校依法治校、平安校園的機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定不明朗，到底設(shè)不設(shè)立專門機(jī)構(gòu)？機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革往哪個(gè)方向改？基層高校管理者心中沒數(shù)、無所適從。

如湖北醫(yī)藥學(xué)院，在2002年，設(shè)立法律事務(wù)部，負(fù)責(zé)全院涉法涉訴事務(wù)，由于沒有相應(yīng)的文件規(guī)定和先例，機(jī)構(gòu)及人員編制無法落實(shí)，機(jī)構(gòu)沒有正式級(jí)別及編制，直到2010年，落實(shí)為副處級(jí)單位掛靠院辦，2013年6月，學(xué)院設(shè)立發(fā)展規(guī)劃處，將法務(wù)部職能歸并到發(fā)展規(guī)劃處。在2013年前，雖然沒有級(jí)別、編制，但該院制定了規(guī)范的涉法涉訴事務(wù)處理辦法，規(guī)定了對(duì)涉法涉訴事務(wù)統(tǒng)一管理、法務(wù)部直接對(duì)院長負(fù)責(zé)，因此，法務(wù)部職權(quán)較大，在預(yù)防糾紛、合同管理、涉法事務(wù)處理、法制宣傳、平安校園建設(shè)方面做了大量的工作，取得了較好的成績，2013年以來，雖然機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了規(guī)范，有了級(jí)別、編制，將法務(wù)部職能歸并到發(fā)展規(guī)劃處，但由于機(jī)構(gòu)職能的限制，法務(wù)部門的職能也局限在處理學(xué)校涉訴案件、單位人事糾紛等事后事物上，而原法務(wù)部各項(xiàng)工作現(xiàn)在仍處于停頓狀態(tài)。

3）高校法務(wù)人員忠誠度和穩(wěn)定性值得憂慮。從目前實(shí)際看，高校法務(wù)人員地位不高、待遇低、不受重視、不受歡迎是一個(gè)普遍現(xiàn)象；一些法務(wù)工作人員把法務(wù)工作作為職業(yè)訓(xùn)練或跳板，具有一定資歷后便辭職另謀職業(yè)，導(dǎo)致高校法務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置往往成為不可能或擺設(shè)。

由于前述種種原因，高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的工作制度并未形成事前預(yù)防制度，反而時(shí)常以救火員的角色出現(xiàn)，事前事中不參與，淪為事后救濟(jì)的工具。隨著社會(huì)的發(fā)展，高校作為被告的案件越來越多，而敗訴的情形不在少數(shù)，究其原因：一是，事前事中管理上缺乏全程法律監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制；二是，機(jī)構(gòu)不健全；三是，管理人員法律意識(shí)不強(qiáng)。

2 當(dāng)前高校法律事務(wù)處理模式及機(jī)構(gòu)設(shè)置模式比較分析

根據(jù)目前高校法律風(fēng)險(xiǎn)管理組織架構(gòu)的表現(xiàn)載體不同，高校法律事務(wù)處理模式主要有如下幾種：

2.1 外聘主導(dǎo)內(nèi)部輔助型

即學(xué)校主要聘請(qǐng)外部法律從業(yè)人員進(jìn)行法務(wù)管理，學(xué)校通過內(nèi)設(shè)法務(wù)崗位或不設(shè)法務(wù)崗位、安排專門人員予以協(xié)助。外聘的對(duì)象主要為社會(huì)律師。這種模式下，學(xué)校內(nèi)部的法務(wù)部門或行政管理人員負(fù)責(zé)一般的、常見的德育、法律教育、非訴或訴訟事務(wù)，專業(yè)重大疑難事務(wù)聘請(qǐng)外部的專業(yè)律師或?qū)I(yè)律師事務(wù)所處理。

2.2 內(nèi)設(shè)主導(dǎo)外聘輔助型

即學(xué)校設(shè)立內(nèi)部法務(wù)管理機(jī)構(gòu)、設(shè)立專職法務(wù)人員，適當(dāng)外聘法律顧問協(xié)助工作。這種模式在我國普通高等教育機(jī)構(gòu)幾乎沒有（只有湖北醫(yī)藥學(xué)院進(jìn)行過有益的嘗試），在這種模式下，學(xué)校設(shè)立專門的法務(wù)機(jī)構(gòu)，允許和鼓勵(lì)工作人員掛職專業(yè)律師事務(wù)所，以內(nèi)設(shè)法務(wù)人員工作為主甚至完全依賴內(nèi)部法務(wù)人員，制定專門的涉法涉訴事務(wù)處理辦法，從事學(xué)校全部涉法事務(wù)處理。

2.3 內(nèi)外緊密協(xié)作性

此類模式不分主次，但有分工。實(shí)際操作中有兩種做法：一是，學(xué)校將一部分事務(wù)交由外聘律師辦理，將另外一部分事務(wù)明確由內(nèi)部法務(wù)人員負(fù)責(zé)，兩者相互之間相互滲透、相互配合；二是，聘用具有律師執(zhí)業(yè)許可的校內(nèi)人員任法務(wù)工作人員，允許法務(wù)工作人員從事社會(huì)法律事務(wù)，律師執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)為學(xué)校法律事務(wù)提供全方位服務(wù)支撐。

在這三種模式框架下，不同的學(xué)校對(duì)內(nèi)部法務(wù)機(jī)構(gòu)具體如何設(shè)立、如何形成有效的內(nèi)外協(xié)作機(jī)制的做法和理解、重視程度是完全不同的，加之高校理論界對(duì)建立總法律顧問制度或建立法律事務(wù)專家委員會(huì)的研究及認(rèn)識(shí)不夠深刻、不到位，導(dǎo)致對(duì)現(xiàn)有高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、以及到底采用哪種模式構(gòu)建認(rèn)識(shí)不足。

目前理論界對(duì)于高校法務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式的主流觀點(diǎn)主要是借鑒美國“總法律顧問制度”，建議設(shè)立“總法律顧問室”[2]或者設(shè)立“法律事務(wù)專家委員會(huì)”。

筆者認(rèn)為：除了民營高校外，在高校去行政化進(jìn)程中，全盤照搬“總法律顧問制度”，是不符合我國當(dāng)前的國情，特別是在目前高校章程建設(shè)不到位、去行政化正在進(jìn)行以及高校專家委員會(huì)工作效率不高、形式主義弊端明顯的形勢下，采取“總法律顧問室”或者設(shè)立“法律事務(wù)專家委員會(huì)”的設(shè)置模式，均不現(xiàn)實(shí)。

3 完善我國高校法務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行模式的建議

1）真正理解和把握中小學(xué)法制副校長制度的本質(zhì)，并將其推廣到高等學(xué)校，著力選拔法律專業(yè)人才作為高校專職法制副校長，在高校設(shè)立專門的法務(wù)機(jī)構(gòu)，在法制副校長領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施高校規(guī)定的職能，包括學(xué)校綜合治理、法制教育職能。

2）建議國家教育行政部門統(tǒng)一規(guī)范全國高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，統(tǒng)一名稱為“法律顧問處”，既可以在較短時(shí)間內(nèi)形成大致與國際接軌的依法治校制度，還與教育行政部門政策法規(guī)司、處對(duì)口銜接，又可改變現(xiàn)有的法律事務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置不到位、設(shè)置不規(guī)范、工作不力及各校各自為戰(zhàn)的無序狀態(tài)。

3）高校應(yīng)當(dāng)整合校內(nèi)涉法相關(guān)機(jī)構(gòu)職能及法律人才隊(duì)伍及資源，特別是綜合治理、平安校園建設(shè)與依法治校法律教育、培訓(xùn)工作中的一些部門職能、機(jī)構(gòu)、人員、資源（如保衛(wèi)部門、法制副校長、綜治辦及法學(xué)院、法學(xué)教研室中的法律人才）的整合問題。由法律顧問處專門負(fù)責(zé)履行教育部《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》中所規(guī)定的依法治校職能，包括轉(zhuǎn)變行政管理職能，切實(shí)做到依法行政；加強(qiáng)制度建設(shè)，推進(jìn)依法管理；推進(jìn)民主建設(shè)，完善民主監(jiān)督；加強(qiáng)法制教育，提高法律素質(zhì)；嚴(yán)格教師管理，維護(hù)教師權(quán)益；完善學(xué)校保護(hù)機(jī)制，依法保護(hù)學(xué)生權(quán)益。

4）應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)并支持法律顧問處工作人員掛職律師事務(wù)所相應(yīng)職務(wù)、申報(bào)律師職業(yè)資格、承辦一些社會(huì)法律事務(wù)，并促成學(xué)校與律師事務(wù)所達(dá)成戰(zhàn)略合作協(xié)議，支持高校法學(xué)教育、培訓(xùn)及學(xué)生實(shí)習(xí)、實(shí)踐活動(dòng)，為學(xué)校涉法事務(wù)處理提供技術(shù)支撐。

在這方面，湖北醫(yī)藥學(xué)院做了近十余年的實(shí)踐，前期取得了較好的成效。特別是設(shè)立專門的“法律事務(wù)部”、與湖北武當(dāng)律師事務(wù)所簽訂《法律服務(wù)及法學(xué)教學(xué)實(shí)習(xí)基地建設(shè)協(xié)議》。律師所聘請(qǐng)學(xué)院法務(wù)部負(fù)責(zé)人為該所名譽(yù)副主任，負(fù)責(zé)承擔(dān)實(shí)習(xí)律師、新上崗律師的培訓(xùn)、帶教工作；負(fù)責(zé)承擔(dān)為顧問單位主辦法制講座、培訓(xùn)；負(fù)責(zé)辦理相應(yīng)數(shù)量的刑事、民事、行政訴訟案件及法律援助案件。律師事務(wù)所則為學(xué)院法務(wù)人員申辦律師執(zhí)業(yè)證書、為學(xué)院提供無償法律服務(wù)，指派律師承擔(dān)學(xué)院法律教學(xué)、講座、實(shí)習(xí)生帶教工作。

5）國家教育行政部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)高校制定統(tǒng)一規(guī)范的《學(xué)校涉法涉訴事務(wù)管理辦法》，明確法律事物機(jī)構(gòu)在高校中的地位：高校法律事物機(jī)構(gòu)是學(xué)校法制教育的機(jī)構(gòu)，是為全校師生提供法律服務(wù)的機(jī)構(gòu)，是為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)提供決策參考的機(jī)構(gòu)，是依法治校的實(shí)施者和監(jiān)督者，是防范學(xué)校內(nèi)外部管理法律風(fēng)險(xiǎn)的一道堅(jiān)實(shí)防線。統(tǒng)一規(guī)范的《學(xué)校涉法涉訴事務(wù)管理辦法》必須明確學(xué)校對(duì)須經(jīng)集體研究的重點(diǎn)涉法事務(wù)實(shí)行法律先行論證原則；學(xué)校對(duì)涉法、涉訴事務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理、規(guī)范運(yùn)作制度；涉法、涉訴事務(wù)糾紛實(shí)行預(yù)防為主原則。

4 結(jié)束語

我國《教育法》及相關(guān)法律法規(guī)均要求高校依法、自主辦學(xué)，多處涉及依法治校。法治社會(huì)下，學(xué)校面臨著大量的法律事務(wù)，需要依法處理，而法律事務(wù)機(jī)構(gòu)在這一過程中將起到舉足輕重的作用。沒有專門的法律事務(wù)機(jī)構(gòu)從事相關(guān)的工作，我們各項(xiàng)工作就顯得十分被動(dòng)；同樣，沒有統(tǒng)一的高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致我國高校在與國際接軌過程中存在的問題也越來越明顯。因此，成立統(tǒng)一、規(guī)范的學(xué)校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)，將是我國教育行政部門推進(jìn)平安校園建設(shè)和依法治校工作的一項(xiàng)創(chuàng)新性舉措，也將是各校將依法治校從理念轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫鹊臉?biāo)志性舉措。

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