農(nóng)村建設(shè)用地低效利用的影響因素分析
——以廣州市天河區(qū)和白云區(qū)為例

鄭沃林 , 田光明

(1.廣東工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，廣州 510520；2.廣東省土地開發(fā)儲備局，廣州 510635)

農(nóng)村建設(shè)用地低效利用的影響因素分析
——以廣州市天河區(qū)和白云區(qū)為例

鄭沃林1, 田光明2

(1.廣東工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，廣州 510520；2.廣東省土地開發(fā)儲備局，廣州 510635)

在調(diào)查問卷與實(shí)地訪談基礎(chǔ)上，利用有序Probit模型探究廣州市天河區(qū)及白云區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地低效利用的影響因素。結(jié)果表明：位置、產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)業(yè)、歷史、基礎(chǔ)設(shè)施、審批、經(jīng)營、管理、利益分配及經(jīng)濟(jì)形勢等因素構(gòu)成經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村低效建設(shè)用地形成機(jī)制的因素群組，位置、產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)權(quán)、歷史、基礎(chǔ)設(shè)施及審批等因素是影響農(nóng)村低效建設(shè)用地形成最為強(qiáng)烈的關(guān)鍵因素。通過建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場,加快集體土地確權(quán)登記頒證,制定農(nóng)村低效建設(shè)用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與程序,積極穩(wěn)妥解決歷史遺留問題,加強(qiáng)二次開發(fā)利用的監(jiān)管及簡化審批流程。

農(nóng)村建設(shè)用地；低效利用；影響機(jī)制；有序Probit模型；廣州市

0 引言

隨著城市化及工業(yè)化的發(fā)展，建設(shè)用地“攤大餅”式的外延擴(kuò)張趨勢得到明顯遏制，但內(nèi)涵挖潛的集約式發(fā)展有待提高，尤其在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村區(qū)域內(nèi)，存在大量的低效建設(shè)用地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)村低效建設(shè)用地比重高達(dá)10%～15%，農(nóng)村空心化、土地不當(dāng)利用及低收益等低效利用問題日益凸顯[1-3]。廣州市從2000年至2015年底，農(nóng)村人口減少近一半，但農(nóng)村建設(shè)用地反增75%，人均農(nóng)村建設(shè)用地是人均城市建設(shè)用地的4倍，其中，“閑、散、亂”用地面積占農(nóng)村建設(shè)用地面積的60%以上，用地的投資開發(fā)利用強(qiáng)度不足，土地利用方式單一，利用效率普遍低下[4-5]?？梢?，農(nóng)村低效建設(shè)用地是制約我國建設(shè)用地利用模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。

目前,關(guān)于農(nóng)村低效建設(shè)用地的研究已經(jīng)成為土地科學(xué)領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)，這些研究主要體現(xiàn)以下領(lǐng)域：一是基于RS、GPS及GIS等空間信息技術(shù)手段分析農(nóng)村建設(shè)用地等的合理調(diào)控[6-10]；二是運(yùn)用BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、TOPSIS等模型評價(jià)農(nóng)村建設(shè)用地的利用現(xiàn)狀[11-14]；三是針對“空心村”、經(jīng)營性用地閑置等農(nóng)村建設(shè)用地低效利用問題探討二次開發(fā)策略[15-17]。疏理相關(guān)文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村建設(shè)用地低效利用的影響因素研究主要集中在上述研究成果中，且過于籠統(tǒng)，立足點(diǎn)多為“一戶多宅”、村民遷入城鎮(zhèn)、人地掛鉤政策等因素造成農(nóng)村建設(shè)用地的低效利用?？梢姡F(xiàn)有的農(nóng)村建設(shè)用地低效利用影響因素研究的對象大部分為典型的農(nóng)業(yè)區(qū)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)的村落，對于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村建設(shè)用地低效利用影響因素研究相對不足。

實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)的農(nóng)村低效建設(shè)用地形成有別于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村低效生產(chǎn)性用地(主要為農(nóng)用地)或生活性用地(主要為宅基地)，也不同于現(xiàn)代意義上的國有低效建設(shè)用地，而是伴隨城市化及工業(yè)化快速演進(jìn)歷程中土地資源受限而產(chǎn)生的，受到經(jīng)濟(jì)因素群組(經(jīng)濟(jì)形勢、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等)、非經(jīng)濟(jì)因素群組(研究區(qū)域的自然、歷史、管理等)、內(nèi)部因素群組(產(chǎn)權(quán)、利益分配、經(jīng)營等)及外部因素群組(社會、審批、區(qū)位及基礎(chǔ)設(shè)施等)等因素群組的綜合影響，從而出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村建設(shè)用地的產(chǎn)業(yè)類型、物業(yè)收益、用地效益等均劣于同片區(qū)同期國有建設(shè)用地的現(xiàn)象[18-22]。

綜上所述，對經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地低效利用因素研究具有重要的理論意義和應(yīng)用價(jià)值。一方面能夠豐富現(xiàn)有關(guān)于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地低效利用因素的研究內(nèi)容；另一方面通過探究影響經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地低效利用的因素，可以為政府部門制定促進(jìn)農(nóng)村低效建設(shè)用地二次開發(fā)政策提供借鑒。

以經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)廣州市的天河區(qū)和白云區(qū)為例，通過問卷調(diào)查及實(shí)地訪談，探究影響經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村建設(shè)用地低效利用的因素群組，主要分為受訪者對所在區(qū)域農(nóng)村建設(shè)用地利用狀況的認(rèn)知及對所在區(qū)域農(nóng)村低效建設(shè)用地成因的認(rèn)知。在此基礎(chǔ)上，借助有序Probit模型分析影響經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村建設(shè)用地低效利用因素群組的各因素對農(nóng)村低效建設(shè)用地形成作用的強(qiáng)烈程度，再結(jié)合調(diào)研成果深入分析影響經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村建設(shè)用地低效利用的關(guān)鍵性因素，并提出具體建議。

1 研究方法及數(shù)據(jù)處理

1.1 問卷調(diào)查分析法

1.1.1 樣本來源及其說明。以我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)廣州市的天河區(qū)與白云區(qū)為例進(jìn)行研究，為了保證調(diào)查質(zhì)量，調(diào)查采取深度訪談與問卷調(diào)查相結(jié)合的方法進(jìn)行，深度訪談超過235人次，以農(nóng)民及用地單位為主。其中，村民及村集體為主的土地所有權(quán)者訪談達(dá)120人次、企業(yè)為主的用地單位訪談達(dá)70人次、國土部門與規(guī)劃為主的政府工作人員訪談達(dá)30人次及土地學(xué)科的專家及學(xué)者訪談達(dá)15人次。

首先,問卷調(diào)查是在量表基礎(chǔ)上編寫的，主要分為三部分：第一部分為受訪者的基本信息調(diào)查；第二部分為受訪者對所在區(qū)域農(nóng)村建設(shè)用地利用狀況的認(rèn)知，其中包括總體評價(jià)(A很高效，B高效，C一般，D低效，E很低效)及分類評價(jià)(根據(jù)不同的用地類型，以類別量表及開放式填寫方式獲取用地利用狀況及效益等具體信息)；第三部分為受訪者對所在區(qū)域農(nóng)村低效建設(shè)用地成因的認(rèn)知，主要以類別量表及開放式填寫方式進(jìn)行。

其次,于2013年1月5—26日在天河區(qū)龍洞村進(jìn)行預(yù)調(diào)查及修正，形成40道題目，采用“內(nèi)容效度比”進(jìn)行檢驗(yàn)，得分為0.85，表明問卷內(nèi)容有代表性。

最后，從2013年2月26日開始，通過攔截訪問及入戶訪問形式發(fā)放問卷，截止2014年9月29日，共向天河區(qū)的獵德村、龍洞村、冼村、柯木塱村、漁沙坦村及白云區(qū)的田心村、螺涌村、沙亭村、棠溪村等共30個行政村發(fā)放問卷837份，回收789份，有效問卷715份，有效問卷回收率85%(表1)。

表1 研究區(qū)樣本受訪者的基本情況Tab.1 Fundamental state of the sample in the study area

1.1.2 問卷調(diào)查的可信度及有效度分析。對于信度檢驗(yàn)問題，采用內(nèi)部一致性信度及重測信度對量表的信度進(jìn)行檢驗(yàn)。其中，總量表內(nèi)部一致性系數(shù)為0.75(系數(shù)大于0.7可接受水平)，表明各個概念的量表都具有較高的可靠性。另外，為了檢測問卷的重測度，從2015年3月10日至4月15日，隨機(jī)抽取250名受訪者以電話回訪方式進(jìn)行重測，對比受訪者對問卷先后測查的差異，計(jì)算重測信度為0.74(大于0.7可接受范圍)，表明結(jié)果穩(wěn)定性較好。

1.2 有序Probit概率模型分析方法

1.2.1 模型的選擇。由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地低效成因涉及諸多因素群組，且難以收集其連續(xù)性數(shù)據(jù)，研究獲取的數(shù)據(jù)以分類數(shù)據(jù)(離散數(shù)據(jù)的一種)為主，因此Logit,Probit和Tobit等概率模型是處理離散變量最為理想的估計(jì)方法。另外，獲取的離散數(shù)據(jù)(因變量)大于兩類，更適合采用有序概率(Probit)模型，即構(gòu)建有序概率(Probit)模型，通過可觀察的有序數(shù)據(jù)來探討不可觀察的潛變量，模型如下：

(1)

式中：y*是潛在變量或不可觀測變量，可觀測的是yi；xi(i=1,2,…，n)是解釋變量組成的向量；b為系數(shù)，表示各解釋變量對被解釋變量影響程度；e是隨機(jī)誤差項(xiàng)，表示容易被模型忽略，但會影響被解釋變量的其他因素組，e對x條件分布假設(shè)是標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布，即x～Normal(0,1)。

通過最大似然法計(jì)算出待估參數(shù)向量，即：

(2)

式中：lnL是對數(shù)似然函數(shù)；x是解釋變量；F是標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布的積累密度函數(shù)；?j是未知的分割點(diǎn)[22]。

1.2.2 變量的選取及描述。以影響農(nóng)村低效建設(shè)用地的影響因素為研究主體，分析各自變量是否對農(nóng)村低效建設(shè)用地的形成產(chǎn)生關(guān)鍵性的作用。自變量分為10組，主要根據(jù)現(xiàn)有的研究成果和調(diào)查問卷的內(nèi)容確定，并遵循突出性原則、簡明性原則、可比性原則，建模分析影響農(nóng)村建設(shè)用地低效的因素態(tài)勢及其在數(shù)理上呈現(xiàn)的關(guān)系，并分別對其進(jìn)行參量排序，比較異同(表2)。

2 結(jié)果與分析

2.1 數(shù)據(jù)處理結(jié)果分析

調(diào)查問卷的第二部分為受訪者對所在區(qū)域農(nóng)村建設(shè)用地利用狀況的認(rèn)知。因此，對其進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)能全面了解受訪者所在區(qū)域農(nóng)村建設(shè)用地利用狀況的態(tài)勢。天河區(qū)和白云區(qū)的受訪者普遍認(rèn)為所在區(qū)域農(nóng)村建設(shè)用地利用狀況相對較差。合計(jì)共657名受訪者(占總樣本的91.88%)認(rèn)為天河區(qū)及白云區(qū)的宅基地存在閑置的現(xiàn)象。其中，415名受訪者認(rèn)為天河區(qū)及白云區(qū)的宅基地閑置率高達(dá)20%；394名受訪者認(rèn)為天河區(qū)及白云區(qū)的宅基地閑置時間達(dá)1年或以上。合計(jì)共643名受訪者(占總樣本的89.93%)認(rèn)為天河區(qū)及白云區(qū)的工業(yè)倉儲用地及商業(yè)物流用地經(jīng)營效益低于自身的預(yù)期；510名受訪者認(rèn)為投資強(qiáng)度未達(dá)合同約定的標(biāo)準(zhǔn)；475名受訪者表示項(xiàng)目開發(fā)期限超出約定期限1年以上。

調(diào)查問卷的第三部分為受訪者對所在區(qū)域農(nóng)村低效建設(shè)用地成因的認(rèn)知。利用關(guān)聯(lián)分析法，檢驗(yàn)選項(xiàng)問題和實(shí)際情況的關(guān)聯(lián)性程度。認(rèn)同問卷調(diào)查選項(xiàng)與實(shí)際情況沒有相關(guān)聯(lián)的受訪者占樣本的14.83%。在認(rèn)為問卷問題選項(xiàng)與實(shí)際情況不相同的群體中，有21.70%的受訪者認(rèn)為題設(shè)經(jīng)營因素選項(xiàng)和實(shí)際情況并不關(guān)聯(lián)，即在這些受訪者看來，經(jīng)營因素不能成為快速城市化及工業(yè)化進(jìn)程中農(nóng)村低效建設(shè)用地問題的成因。81.4%的受訪者認(rèn)同題設(shè)因素選項(xiàng)與實(shí)際情況相關(guān)聯(lián)。在認(rèn)為問卷問題選項(xiàng)與實(shí)際情況相同的群體中，有14.60%的受訪者認(rèn)為題設(shè)位置因素選項(xiàng)和實(shí)際情況最為密切相關(guān)；其他的題設(shè)因素選項(xiàng)和實(shí)際情況相關(guān)度所占的比例均維持在10%左右?？梢姡}設(shè)選項(xiàng)和實(shí)際情況的關(guān)聯(lián)度強(qiáng)，可進(jìn)行有序Probit模型分析。

表2 變量說明Tab.2 Description of influence of variable

在受訪者對所在區(qū)域農(nóng)村低效建設(shè)用地成因的認(rèn)知成果基礎(chǔ)上，著重分析土地所有權(quán)者(村民及村集體為主)和用地單位(以企業(yè)為主)對所在區(qū)域農(nóng)村低效建設(shè)用地成因的認(rèn)知。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：以村民及村集體為主的土地所有權(quán)者在基礎(chǔ)設(shè)施因素選項(xiàng)及產(chǎn)權(quán)因素選項(xiàng)上認(rèn)同性較高；其中，119名受訪者(占同類受訪者的47.98%)認(rèn)為在快速城市化進(jìn)程中，基礎(chǔ)設(shè)施因素是造成農(nóng)村建設(shè)用地效率低下的主要原因；103名受訪者(占同類受訪者的41.53%)認(rèn)為產(chǎn)權(quán)處理不當(dāng)是造成農(nóng)村低效建設(shè)用地普遍存在的主要原因。隨后，通過深入訪談得知，如果所在地塊的基礎(chǔ)設(shè)施完善度低或存在產(chǎn)權(quán)糾紛，會導(dǎo)致土地的使用者不敢或者不愿意對土地進(jìn)行投入，容易形成閑置土地。以企業(yè)為主的用地單位認(rèn)為：經(jīng)營問題(占同類受訪者的38.53%)及位置不佳問題(占同類受訪者的42.20%)是農(nóng)村低效建設(shè)用地形成的關(guān)鍵。受訪者表示(占同類受訪者50%以上)：該類土地的純收益過低，偏離租用者對城市化過程土地應(yīng)有收益的預(yù)期，從而影響其對單位面積土地投入的積極性。

2.2 模型計(jì)算結(jié)果分析

通過計(jì)算得出的有序Probit模型的對數(shù)似然值大于給定95%的顯著性水平的對應(yīng)值。所以自變量(位置、產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)業(yè)、歷史、基礎(chǔ)設(shè)施、審批、經(jīng)營、管理、利益分配、經(jīng)濟(jì)形勢)對因變量(農(nóng)村低效建設(shè)用地形成)產(chǎn)生顯著影響，即自變量X1～X10構(gòu)成農(nóng)村低效建設(shè)用地形成機(jī)制，并深入分析檢驗(yàn)結(jié)果(表3)所反映的所有自變量對因變量的影響程度，按照各自變量對農(nóng)村低效建設(shè)用地形成作用的強(qiáng)烈程度排序?yàn)閄10>X2>X1>X5>X6>X7>X3>X4>X8>X9。結(jié)合問卷調(diào)查及實(shí)地訪問的結(jié)果，形成影響經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村建設(shè)用地低效利用的關(guān)鍵性因素，即位置、產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)業(yè)、歷史、基礎(chǔ)設(shè)施、審批六大因素。因此，需要對這六大因素進(jìn)行重點(diǎn)闡述并提出相應(yīng)對策。

表3 有序Probit模型計(jì)量結(jié)果Tab.3 Measurement of ordered probit model

位置因素的估計(jì)參值0.609，表明該因素與農(nóng)村建設(shè)用地低效形成機(jī)制成正相關(guān)。即在快速城市化及工業(yè)化進(jìn)程中，位置因素往往能影響土地開發(fā)企業(yè)投資開發(fā)規(guī)模及土地利用方式和利用效益。位置優(yōu)越的區(qū)域，人口會較密集，商業(yè)氛圍也較濃厚，單位面積土地投入值會增高，農(nóng)村低效建設(shè)用地會較少。

產(chǎn)權(quán)因素的估計(jì)參值為0.600，表明產(chǎn)權(quán)因素對農(nóng)村建設(shè)用地低效形成機(jī)制成正相關(guān)。即產(chǎn)權(quán)界定越清晰，越難形成農(nóng)村低效建設(shè)用地。其原因在于產(chǎn)權(quán)模糊不清或有爭議地區(qū)，容易出現(xiàn)“人人共有，人人不管”的情況。在搭便車心理驅(qū)動下，權(quán)利人對單位面積土地投入積極性最低，并容易形成農(nóng)村低效建設(shè)用地。

產(chǎn)業(yè)因素的估計(jì)參值為0.587，表明該變量顯著制約農(nóng)村低效建設(shè)用地的利用效益提高。產(chǎn)業(yè)因素既是農(nóng)村低效建設(shè)用地的成因也是結(jié)果，研究區(qū)的農(nóng)村低效建設(shè)用地主要分布有物流、倉庫、皮革、輪胎等低加工為主的企業(yè)，該類企業(yè)缺乏產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新動力，在產(chǎn)業(yè)雜聚的影響下導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)集聚效益較低，從而形成“低投入-低產(chǎn)出-低產(chǎn)值-土地低效”的循環(huán)局面。

歷史因素的估計(jì)參值為 0.453，表明受歷史因素影響越弱，則農(nóng)村低效建設(shè)用地越難以形成。其原因在于改革開放初期，村集體為吸引外地企業(yè)投資，往往以低租金和長租約出租土地，租金水平往往在10元/m2以下，個別村低于5元/m2，租約長達(dá)30年甚至更長。中后期由于租約限制導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)升級困難，土地利用效率低下。

基礎(chǔ)設(shè)施因素的估計(jì)參值為0.315，基礎(chǔ)設(shè)施越完善地區(qū)土地產(chǎn)出效率/土地效益或土地集約化程度越高，更能吸引土地開發(fā)企業(yè)的投入而形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

審批因素的估計(jì)參值為0.268，審批因素對農(nóng)村建設(shè)用地低效的作用主要體現(xiàn)在效率高低及程度繁簡。由于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地管理體制長期影響，使得農(nóng)村建設(shè)用地的項(xiàng)目審批參與部門眾多，不同項(xiàng)目需要通過不同職能部門的審核，審批程度的繁瑣一定程度上打擊了利用主體對土地投入的積極性。同時，正常的審批流程經(jīng)常要花上幾年的時間，審批效率的低下造成許多村集體只能采取“未批先建”或“少批多建”等措施來應(yīng)對。但是，由于相關(guān)手續(xù)不全，經(jīng)濟(jì)合作社或用地企業(yè)均有較大的擔(dān)憂，不敢大膽放心投入。

3 結(jié)論及建議

3.1 結(jié)論

經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村低效建設(shè)用地受多方面的因素影響，目前尚沒形成系統(tǒng)、穩(wěn)定的因素群組，更沒有明確影響農(nóng)村建設(shè)用地低效利用的關(guān)鍵性因素。因此，以不同類型利益相關(guān)者對影響農(nóng)村建設(shè)用地低效利用因素的認(rèn)知為立足點(diǎn)，借助問卷調(diào)查及實(shí)地訪談形成相對穩(wěn)定的因素群組，并通過有序Probit模型對其進(jìn)行數(shù)理分析，揭示了位置因素、產(chǎn)權(quán)因素、產(chǎn)業(yè)因素、歷史因素、基礎(chǔ)設(shè)施因素、審批因素是影響農(nóng)村低效建設(shè)用地的關(guān)鍵。

3.2 建議

一是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。以房地產(chǎn)交易登記機(jī)構(gòu)為依托，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地有形市場，參照國有土地使用權(quán)一級市場模式，將集體建設(shè)用地使用權(quán)宗地屬性、規(guī)劃用途、招商意向等用地條件面向市場公開，以招標(biāo)、拍賣、掛牌、網(wǎng)上競價(jià)等公開形式出讓、出租，變傳統(tǒng)的招商為設(shè)定條件選商。通過充分的市場競爭，避免人為的不當(dāng)干預(yù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低效建設(shè)用地二次開發(fā)利用的最優(yōu)配置。

二是加快集體土地確權(quán)登記頒證。政府部門需充分認(rèn)識集體土地確權(quán)登記頒證對維護(hù)農(nóng)民利益、完善土地市場、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要意義；高度重視權(quán)屬不清晰、產(chǎn)權(quán)預(yù)期不穩(wěn)定引發(fā)土地粗放利用的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)將農(nóng)村低效建設(shè)用地確權(quán)登記頒證作為集體土地確權(quán)登記頒證重中之重的工作抓好抓實(shí)，為農(nóng)村集體建設(shè)用地二次開發(fā)利用夯實(shí)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。另外，完善集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度。以同地同權(quán)為目標(biāo)，完善集體建設(shè)用地所有權(quán)與使用權(quán)的占有、使用、收益、處分權(quán)能，以“集資房”上市流轉(zhuǎn)與建設(shè)集體土地保障房為試點(diǎn)，逐步取消對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與用途的限制；建立以所有權(quán)為基礎(chǔ)的用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)、租賃使用權(quán)等類型齊全、配套互補(bǔ)、邏輯嚴(yán)密的集體建設(shè)用地權(quán)利體系；按照簡政強(qiáng)區(qū)、事權(quán)下放的要求，建立流程簡化、審批集約、便民高效的集體建設(shè)用地確權(quán)登記制度。

三是制定農(nóng)村低效建設(shè)用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與程序。統(tǒng)籌把握產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、土地集約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、建設(shè)用地布局優(yōu)化等，制定科學(xué)合理、切實(shí)可行的農(nóng)村低效建設(shè)用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：凡布局散亂、條件落后、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定需要改造的農(nóng)村居住用地，因企業(yè)自身原因長期閑置或投資強(qiáng)度、投入產(chǎn)出率明顯偏低的產(chǎn)業(yè)用地，以及不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、安全、環(huán)保、用能等要求的產(chǎn)業(yè)用地，原則上均應(yīng)納入二次開發(fā)利用的范圍。

四是積極穩(wěn)妥解決歷史遺留問題。根據(jù)“三舊改造”有關(guān)政策，加快推進(jìn)手續(xù)不齊的農(nóng)村低效建設(shè)用地完善用地手續(xù)。加快推進(jìn)宅基地證換發(fā)集體土地房產(chǎn)證，對于歷史上非住宅集體建設(shè)用地領(lǐng)取的宅基地證，應(yīng)承認(rèn)其效力。通過換證，進(jìn)一步理順檔案殘缺不全、記載內(nèi)容不準(zhǔn)確等集體建設(shè)用地歷史遺留問題。

五是加強(qiáng)二次開發(fā)利用的監(jiān)管。尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)人地位與村民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，建立使用權(quán)人定期向所有權(quán)人、所有權(quán)人定期向村民披露出讓合同履行情況的制度，通過群眾監(jiān)督保障農(nóng)村低效建設(shè)用地的高效再利用落到實(shí)處。同時，建立低效集體建設(shè)用地退出機(jī)制。全面清理納入標(biāo)圖建庫的農(nóng)村低效建設(shè)用地的占有使用情況，包括使用人、使用權(quán)性質(zhì)、租賃合同、租金等。民事協(xié)商與行政督導(dǎo)相結(jié)合，建立實(shí)施農(nóng)村低效建設(shè)用地退出機(jī)制：凡租賃(或出讓)合同到期的，一律由土地所有權(quán)人收回，不再協(xié)議續(xù)租或出讓；租賃(或出讓)合同未到期，但存在著顯失公平、欺詐、脅迫情形的，或使用人嚴(yán)重違反租賃(或出讓)的，協(xié)商解除合同，協(xié)商不成的，向法院提起訴訟，確保農(nóng)村低效建設(shè)用地和諧退出。

六是簡化審批流程。土地、規(guī)劃、建設(shè)等審批部門要抓大放小，把握核心環(huán)節(jié)與要點(diǎn)，按照精簡、集約、便民、主動的要求，精簡收件資料，簡化審批流程，壓縮審批時限，委托鎮(zhèn)、街、村就近集中收件，減少工作人員往返奔波。對于群眾反映的疑難問題，各部門要主動送法下鄉(xiāng)，面對面溝通交流，釋難解惑，避免審批流程冗長、審批渠道不暢而影響農(nóng)村低效建設(shè)用地的二次開發(fā)利用。

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Factors Formation Analysis of Rural Inefficient Collective Construction: A Case Study of Tianhe and Baiyun Distrcts of Guangzhou City

Zheng Wolin1, Tian Guangming2

(1.SchoolofManagement,GuangdongUniversityofTechnology,Guangzhou510520,China; 2.LandDevelopmentandReserveBureauofGuandongProvince,Guangzhou510635,China)

This paper takes Guangzhou as the research area by the literature research and field survey, and then uses the ordered probit model to analyze the different levels of economic factors which influence the collctive construction. The ordered probit model is the effective method to analyze the formation mechanism of the rural inefficient utilization collective construction. It is concluded that constructing a unified land market, accelerating the collective the registration certification of ownership land, improving the system of land property rights, strengthening supervision of the re-development strategy of the rural inefficient utilization collective construction, making identified standards and of the rural inefficient utilization collective construction, actively solving the history problems, establishing the exit mechanism of the rural inefficient utilization collective construction and simplifying the approval process can effectively promote the re-development strategy of the rural inefficient utilization collective construction.

rural construction land； inefficient utilization； formation mechanism； ordered probit model； Guangzhou City

2015-09-20；

2016-10-25

“十二五”國家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目(2013BAJ13B06)

鄭沃林(1992-)，男，廣東恩平市人，碩士研究生，主要從事城市更新、土地整治研究，(E-mail)zhengwolin@163.com。

田光明(1983-)，男，寧夏平羅縣人，高級工程師，博士，主要從事土地整治、土地經(jīng)濟(jì)管理研究，(E-mail)86212903@qq.com。

F301.2

A

1003-2363(2016)06-0104-05