土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)研究
——基于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款規(guī)范性文件的分析

肖 鵬

（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100083）

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)研究
——基于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款規(guī)范性文件的分析

肖 鵬

（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100083）

研究目的：明確農(nóng)村土地“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)。研究方法：采用文獻(xiàn)分析法和歸納演繹法。研究結(jié)果：（1）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐中的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)邏輯各不相同。不同的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)直接影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)。（2）農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而采用“土地所有權(quán)——土地承包權(quán)——土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)將取代土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，成為法定的用益物權(quán)。（3）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人既可以是通過(guò)家庭承包方式取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，也可以是通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換或者入股等流轉(zhuǎn)方式獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。在期限屆滿之前，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于土地承包權(quán)存在，土地承包權(quán)消滅與否對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不產(chǎn)生影響。研究結(jié)論：明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于用益物權(quán)，才能解決土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐的疑難問題，從而促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

土地制度；農(nóng)村土地；三權(quán)分置；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款

1 引言

1990年有的學(xué)者提出了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的觀點(diǎn)，認(rèn)為“三權(quán)分離的基本點(diǎn)是，堅(jiān)持勞動(dòng)農(nóng)民共享的集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，提倡流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)?！盵1]但是，在當(dāng)時(shí)并沒有引起廣泛關(guān)注。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”真正成為農(nóng)村土地制度的理論熱點(diǎn)問題，是在黨的十八屆三中全會(huì)確定進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革，2014年中央1號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》明確了提出了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”之后。這意味著農(nóng)村土地“三權(quán)分置”已經(jīng)不僅僅是理論問題，也是關(guān)系中國(guó)農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)的重大現(xiàn)實(shí)問題。

不同學(xué)者對(duì)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的觀點(diǎn)分為肯定說(shuō)[2-4]和否定說(shuō)兩種[5-7]。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”后，不同權(quán)利應(yīng)當(dāng)如何界定成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)存在三種不同觀點(diǎn)：（1）財(cái)產(chǎn)權(quán)說(shuō)?！敖?jīng)營(yíng)權(quán)屬于法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以通過(guò)市場(chǎng)化的方式配置給有能力的人，具有明顯的開放性和可交易性?！盵4]（2）債權(quán)說(shuō)?！巴恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)只能是債權(quán)，……，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主要是基于租賃合同產(chǎn)生的，內(nèi)容和期限由雙方談判確定的?！盵8]（3）用益物權(quán)說(shuō)?！胺蛛x后的經(jīng)營(yíng)權(quán)……性質(zhì)是用益物權(quán)，其權(quán)能主要表現(xiàn)為對(duì)承包地的獨(dú)立占有、經(jīng)營(yíng)、收益和處分?！盵9]

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的不確定性，不利于構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，也不利于加快中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。但是，純粹的理論分析難以真正解決土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的界定問題，也難以適應(yīng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育和發(fā)展的需要。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的制度設(shè)計(jì)初衷之一是為了解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的融資困難?；谕恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的實(shí)踐，分析其運(yùn)行的規(guī)范，是合理界定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的可行路徑。

2 抵押貸款實(shí)踐中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

從目前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的實(shí)踐看，各類規(guī)范性文件的名稱并不一致，大致分為三種：（1）農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。例如：2016年3月15日，中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）；（2）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。例如：2014年10月17日，安徽省《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）；（3）農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。例如：2015年2月28日，《上海市農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）。盡管土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款規(guī)范性文件的名稱存在差異，但是在內(nèi)容方面是基本一致的。由于本文主要探討的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，因此以各類規(guī)范性文件中的抵押人和抵押財(cái)產(chǎn)為主要研究對(duì)象，并作出相應(yīng)分析，詳見表1。

通過(guò)不同規(guī)范性文件的對(duì)比可以看出，目前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款中抵押人的規(guī)定基本一致，包括了農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體兩類，略有區(qū)別的是《實(shí)施辦法》并沒有明確將農(nóng)業(yè)企業(yè)列為抵押人。在抵押財(cái)產(chǎn)方面，不同的規(guī)范性文件既有相同之處，又存在顯著區(qū)別。相同之處在于，不同規(guī)范性文件均針對(duì)兩類抵押人的抵押財(cái)產(chǎn)作了不同的規(guī)定。顯著區(qū)別在于，不同規(guī)范性文件對(duì)兩類抵押人的抵押財(cái)產(chǎn)的具體表達(dá)存在差異。對(duì)于農(nóng)戶而言，《暫行辦法》和《實(shí)施辦法》規(guī)定的抵押財(cái)產(chǎn)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，《指導(dǎo)意見》規(guī)定的抵押財(cái)產(chǎn)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；對(duì)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體而言，《暫行辦法》規(guī)定的抵押財(cái)產(chǎn)是承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，《指導(dǎo)意見》和《實(shí)施辦法》規(guī)定的抵押財(cái)產(chǎn)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。正是由于抵押財(cái)產(chǎn)規(guī)定的不一致，導(dǎo)致了不同規(guī)范性文件名稱的不同。

表1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款中的抵押人和抵押財(cái)產(chǎn)Tab.1 Mortgagor and hypothecated property in land management right mortgage loan

在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的規(guī)范性文件中，抵押財(cái)產(chǎn)規(guī)定存在較大差異的主要原因包括以下三個(gè)方面：

（1）農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵不明晰。2014年中央1號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”之后，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的具體內(nèi)涵，以及農(nóng)村土地三權(quán)之間關(guān)系并沒有完全明晰。因此，之后兩年的中央1號(hào)文件就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款而言，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的界定不清晰，導(dǎo)致了不同規(guī)范性文件對(duì)抵押財(cái)產(chǎn)規(guī)定的差異。

（2）現(xiàn)行法律對(duì)家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的禁止性規(guī)定?！段餀?quán)法》第180條和第184條規(guī)定其他方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押，《農(nóng)村土地承包法》第32條和第49條也同樣表明了對(duì)家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的禁止。就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款而言，一方面是現(xiàn)行法律的禁止規(guī)定，另一方面是農(nóng)地融資的現(xiàn)實(shí)需求，兩者的沖突導(dǎo)致了不同規(guī)范性文件對(duì)抵押財(cái)產(chǎn)的不同表達(dá)。

（3）農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的不同構(gòu)建是存在差異的根本原因。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的背景下，中國(guó)農(nóng)村土地的權(quán)利結(jié)構(gòu)面臨不同的選擇。農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的選擇，直接決定著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，也是不同規(guī)范性文件對(duì)抵押財(cái)產(chǎn)規(guī)定差異的根本原因，下文將專門探討。

3 農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐中抵押財(cái)產(chǎn)的不同規(guī)定，體現(xiàn)了不同的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)選擇。

3.1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐中的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)邏輯

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)抵押貸款實(shí)踐中對(duì)農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)村土地權(quán)利作了不同的規(guī)定， 主要包括三種模式：（1）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于農(nóng)戶。《暫行辦法》第6條規(guī)定，農(nóng)戶可以通過(guò)家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)而獲得了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；第7條規(guī)定，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是通過(guò)合法流轉(zhuǎn)方式獲得承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。（2）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定，農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)流轉(zhuǎn)享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。（3）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。《實(shí)施辦法》第4條規(guī)定，無(wú)論農(nóng)戶，還是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體都享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，即農(nóng)戶可以通過(guò)家庭承包方式獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體可以通過(guò)流轉(zhuǎn)方式取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，不同模式下農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體享有的權(quán)利不盡相同，詳見表2。

上述三種模式對(duì)農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的不同權(quán)利安排，體現(xiàn)了不同的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)邏輯。第一種模式和第二種模式規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其可能的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)是“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)—土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”或者“土地所有權(quán)—土地承包權(quán)—土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)—土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。第三種模式?jīng)]有規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其可能的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)是“土地所有權(quán)—土地承包權(quán)—土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。不同的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的差異，從字面意義來(lái)看在于是否保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，更深刻的差異在于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保留與否導(dǎo)致不同農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)中對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)作了不同的制度安排，從而導(dǎo)致對(duì)同一種農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)可以做出不同的解讀，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)選擇和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)界定的復(fù)雜性。

表2 不同模式下農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利Tab.2 Rights of rural households and new agricultural management entities of different modes

3.2 不同農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)

在“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)—土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”或者“土地所有權(quán)—土地承包權(quán)—土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)—土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)中，雖然存在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是不同模式對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利主體定位的規(guī)定不同，使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)會(huì)存在較大差異。

第一種模式認(rèn)為，農(nóng)戶基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)獲得的權(quán)利是承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，并沒有使用“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一術(shù)語(yǔ)，從而使得與農(nóng)戶的農(nóng)村土地權(quán)利有所區(qū)別。如果將農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)，由于農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于用益物權(quán)，那么會(huì)導(dǎo)致在同一土地上存在著內(nèi)容相同或者近似的兩個(gè)用益物權(quán)，違背了“一物一權(quán)主義”，即“一個(gè)物上原則上只能存在一個(gè)所有權(quán)、用益物權(quán)，不得存在兩個(gè)以上性質(zhì)和內(nèi)容不相容的所有權(quán)、用益物權(quán)?！盵10]這也正是有的學(xué)者對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”持否定態(tài)度的重要原因之一，即“在用益物權(quán)之上再設(shè)相近用益物權(quán)的安排，是人為地將法律關(guān)系復(fù)雜化，在存在物權(quán)和債權(quán)區(qū)分的情況下，這種安排是立法技術(shù)的倒退?！盵7]如果將農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)，債權(quán)不能作為抵押權(quán)的客體，只能作為權(quán)利質(zhì)權(quán)的客體。2014年11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》明確要求：“穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)”。作為債權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)明顯不符合上述要求。換言之，第一種模式下，無(wú)論將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)或者債權(quán)，都存在難以克服的困難。

第二種模式則認(rèn)為，農(nóng)戶享有的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)獲得的權(quán)利是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！巴恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式是多樣的，……，受讓人既可能取得物權(quán)，也可能取得債權(quán)”[11]。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采用轉(zhuǎn)讓、互換和入股方式流轉(zhuǎn)的，受讓人取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)定性為物權(quán)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采用轉(zhuǎn)包和出租方式流轉(zhuǎn)的，受讓人取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)定性為債權(quán)。而且新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為了實(shí)現(xiàn)土地的連片集中，可能采用多種方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而導(dǎo)致其土地權(quán)利結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜。就新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村土地整體而言，往往難以確定為債權(quán)和物權(quán)，而是一種既包括債權(quán)又包括物權(quán)的復(fù)合型權(quán)利。換言之，如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，無(wú)法在法律上統(tǒng)一將其定性為物權(quán)或者債權(quán)，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)狀況，具體分析。

在“土地所有權(quán)—土地承包權(quán)—土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)中，由于沒有土地承包經(jīng)營(yíng)作為用益物權(quán)的制約，如果將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體定位于農(nóng)戶，那么土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)就較容易明晰，應(yīng)當(dāng)屬于用益物權(quán)。但是第三種模式中，進(jìn)一步將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體涵蓋了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)變得含糊不清。其原因在于，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的土地權(quán)利性質(zhì)取決于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式，應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析。前文已就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)做了分析，不再贅述。

因此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款中規(guī)定農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體農(nóng)村土地權(quán)利的三種模式，雖然體現(xiàn)了的不同的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)邏輯，但是由于保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)認(rèn)識(shí)不清，無(wú)法真正明晰土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)。

4 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)——用益物權(quán)

就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)而言，將其認(rèn)定為財(cái)產(chǎn)權(quán)并無(wú)錯(cuò)誤，但是過(guò)于籠統(tǒng)?！柏?cái)產(chǎn)權(quán)，是指與權(quán)利人的人格、身份相分離，直接體現(xiàn)某種財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利。財(cái)產(chǎn)權(quán)包括物權(quán)和債權(quán)。”[12]財(cái)產(chǎn)權(quán)說(shuō)不能清晰界定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)——債權(quán)抑或物權(quán)？筆者認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于用益物權(quán)，“用益物權(quán)系以支配物的使用價(jià)值為內(nèi)容的物權(quán)。”[13]為了進(jìn)一步明晰土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，還需要注意以下三個(gè)問題。

4.1 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系

在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的背景下，農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)面臨多種選擇，“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)—土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，“土地所有權(quán)—土地承包權(quán)—土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)—土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，抑或“土地所有權(quán)—土地承包權(quán)—土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的地位成為構(gòu)建農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的核心問題之一。

“物權(quán)法定原則，是指在一個(gè)統(tǒng)一的法律效力地域內(nèi)的物權(quán)，其種類和內(nèi)容必須由法律明確規(guī)定的原則?！盵14]物權(quán)法定原則是中國(guó)《物權(quán)法》的基本原則之一。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是《物權(quán)法》明確規(guī)定的用益物權(quán)之一。在現(xiàn)有的法律框架下，農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)只能選擇“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)—土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”或者“土地所有權(quán)—土地承包權(quán)—土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)—土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。這或許正是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐中，仍然保留了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要原因之一。

但是，如前文所述，在農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)中保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，無(wú)論是農(nóng)戶還是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體，都面臨難以克服的困難。需要注意的是，在“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)—土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)中，否定土地承包權(quán)的存在，并不符合農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵。而在“土地所有權(quán)—土地承包權(quán)—土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)—土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)中，實(shí)際上是農(nóng)村土地“四權(quán)分置”而非農(nóng)村土地“三權(quán)分置”。

“土地承包經(jīng)營(yíng)制度從來(lái)就不是一個(gè)固化、確定的制度體系，而是一個(gè)不斷探索、完善，不斷自我更新的制度確立過(guò)程?！盵15]局限于現(xiàn)有法律框架探討農(nóng)村土地制度改革，難以真正明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)。相對(duì)于農(nóng)村土地“兩權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置，農(nóng)村土地“三權(quán)分置” 是在構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的背景下，再將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，中國(guó)農(nóng)村土地的權(quán)利結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是“土地所有權(quán)—土地承包權(quán)—土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在其中沒有存在的必要。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)取代土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，成為法定的用益物權(quán)。

4.2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體

2015年11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》明確指出：“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，就是允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營(yíng)意愿和經(jīng)營(yíng)能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！鄙鲜鲆?guī)定已經(jīng)明確了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體是農(nóng)戶。

作為用益物權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其取得方式主要包括兩種情形：一是農(nóng)戶通過(guò)家庭承包方式取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)流轉(zhuǎn)方式取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)戶取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，既可以自己從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，也可以作為出讓人與受讓人簽訂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。受讓人能否取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)取決于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式。通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換和入股流轉(zhuǎn)的，受讓人取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，受讓人自流轉(zhuǎn)合同生效時(shí)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。通過(guò)轉(zhuǎn)包和出租流轉(zhuǎn)的，受讓人只能取得債權(quán)，并不能取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

因此，《暫行辦法》中將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)村土地權(quán)利表達(dá)為“承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”更為準(zhǔn)確?！吨笇?dǎo)意見》中以“年土地平均凈收益×租金支付期限＋地上（含地下）附著物價(jià)值”作為評(píng)估新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)村土地權(quán)利價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)，充分表明該權(quán)利本質(zhì)上是土地經(jīng)營(yíng)收益權(quán)，是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體依據(jù)法律規(guī)定或者租賃合同約定，因占有、使用集體土地或者國(guó)家所有農(nóng)民集體使用的土地，而享有的獲取自然孳息的權(quán)利。根據(jù)《物權(quán)法》第223條規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)收益權(quán)作為以獲得自然孳息這一財(cái)產(chǎn)利益為內(nèi)容的新型財(cái)產(chǎn)權(quán)利，可以設(shè)立權(quán)利質(zhì)權(quán)。

值得注意的是，無(wú)論是農(nóng)戶還是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，在民事主體地位上都有待于進(jìn)一步完善。2015 年中央1 號(hào)文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》明確指出：“逐步完善覆蓋農(nóng)村各類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體方面的法律法規(guī)?！鞭r(nóng)戶應(yīng)屬于非法人組織，可以考慮在《農(nóng)村土地承包法》中明確農(nóng)戶的概念，即“以戶籍為依據(jù)，共同居住、共同生活的親屬?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體?！盵16]新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體中的民事主體地位完善主要涉及的是家庭農(nóng)場(chǎng)。“現(xiàn)有民事主體制度不能適應(yīng)家庭農(nóng)場(chǎng)培育和發(fā)展的需求，應(yīng)該積極推進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)立法，……，將家庭農(nóng)場(chǎng)明確為一種新型的非法人組織。”[17]

4.3 土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系

土地承包權(quán)的主體是農(nóng)戶，是家庭承包方式中農(nóng)戶享有的權(quán)利。有的學(xué)者認(rèn)為，“‘三權(quán)分離’后無(wú)法說(shuō)明和體現(xiàn)土地承包權(quán)的內(nèi)容?！盵6]土地承包權(quán)應(yīng)當(dāng)著重解決的是農(nóng)戶能否依法承包集體所有土地的同一地塊的問題，具體內(nèi)容包括持續(xù)承包權(quán)、繼續(xù)承包權(quán)、優(yōu)先購(gòu)買權(quán)和補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。其中核心權(quán)利是繼續(xù)承包權(quán)，是農(nóng)戶享有在承包期限屆滿后，依法繼續(xù)承包集體所有土地的同一地塊的權(quán)利。確立繼續(xù)承包權(quán)有利于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，也有利于農(nóng)戶對(duì)承包地的長(zhǎng)期農(nóng)業(yè)投入以及維持農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的持續(xù)性。因此，土地承包權(quán)，是指農(nóng)戶以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份為基礎(chǔ)，以承包集體所有土地的同一地塊為內(nèi)容的權(quán)利。

土地承包權(quán)的性質(zhì)是既有身份內(nèi)容，又包括財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的綜合性權(quán)利。財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)是民事權(quán)利的基本分類，但是并不十分精確[18]。隨著社會(huì)的發(fā)展，民事權(quán)利體系日益復(fù)雜，很多權(quán)利無(wú)法歸入財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)[19]。中國(guó)大多數(shù)學(xué)者認(rèn)可在財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)之外，還存在著兼有以上兩種性質(zhì)的權(quán)利[20]，并將之稱為綜合性權(quán)利。土地承包權(quán)的身份內(nèi)容是指土地承包權(quán)的取得和保有與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份密切相關(guān)，其財(cái)產(chǎn)內(nèi)容是指農(nóng)戶承包集體所有土地的同一地塊，身份內(nèi)容與財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的緊密結(jié)合形成了綜合性權(quán)利。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)，屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)中物權(quán)的組成部分，而土地承包權(quán)則屬于與財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)并列的綜合性權(quán)利。兩者在民事權(quán)利體系中的地位不同。因此，土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，不會(huì)違背一物一權(quán)原則。同時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種有期限物權(quán)。在期限屆滿之前，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于土地承包權(quán)存在，土地承包權(quán)消滅與否對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不產(chǎn)生影響。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體既包括農(nóng)戶，也包括新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。厘清土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系，可以從農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體兩方面展開論述。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體是農(nóng)戶的，土地承包權(quán)是農(nóng)戶通過(guò)家庭承包方式取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的依據(jù)。但是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)取得之后，獨(dú)立土地承包權(quán)存在。農(nóng)戶消亡或者農(nóng)戶放棄土地承包權(quán)的，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)沒有影響。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換或者入股等方式取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，農(nóng)戶消亡或者農(nóng)戶放棄土地承包權(quán)時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不受影響，在流轉(zhuǎn)期限屆滿之前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然有效存在。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限屆滿后，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)當(dāng)將土地交回農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立性是促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)的重要前提。

綜上所述，本文建議將作為用益物權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人，以從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)為目的，對(duì)集體所有土地或國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的土地享有的占有、使用和收益的權(quán)利。

5 結(jié)論

明晰土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的核心問題之一?；谕恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款規(guī)范性文件的分析，從而確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，本文得到以下基本結(jié)論：（1）在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的規(guī)范性文件中，抵押財(cái)產(chǎn)規(guī)定存在較大差異，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)范性文件的名稱不盡相同，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵不明晰、現(xiàn)行法律的禁止性規(guī)定是重要原因，其根本的原因在于對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的不同構(gòu)建。（2）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款中的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)邏輯各不相同。不同的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)直接影響著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)。農(nóng)村土地應(yīng)當(dāng)采用“土地所有權(quán)—土地承包權(quán)—土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)取代土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，成為法定的用益物權(quán)。（3）作為用益物權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是指土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人以從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)為目的，對(duì)集體所有土地或國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的土地享有的占有、使用和收益的權(quán)利。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人既可以是通過(guò)家庭承包方式取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，也可以是通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換和入股等流轉(zhuǎn)方式獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。在期限屆滿之前，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于土地承包權(quán)存在，土地承包權(quán)消滅與否對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不產(chǎn)生影響。

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［9］ 張力，鄭志峰. 推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離的法制構(gòu)造研究［J］ . 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題（月刊），2015，（1）：79 - 92.

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（本文責(zé)編：王慶日）

Research on Nature of Land Management Right: Base on Analysis of Normative Documents of Land Management Right Mortgage Loan

XIAO Peng
（College of Humanities and Development Studies, China Agricultural University, Beijing 100083, China）

The purpose of this paper is to define the nature of land management right against the background of three rights separation of rural land. The study has methodologically adopted document analysis, induction and deduction. Results are as follows: 1)The rural land right structures varies in the practice of land management right mortgage loan. The various rural land right structures affect the nature of land management right. 2)The land contract right and land management right are separated from land contract and management right, given the background of three rights separation of rural land. The rural land right structure should be ‘land ownership, land contract right, land management right’. The land contract and management right will be replaced by land management right, which will become usufructuary right. 3)The holder of land management right includes farmers and new agricultural management entities. The farmers obtainland management right in a form of household contract. The new agricultural management entities obtain land management right by transfer, exchange or share of land management right. The land management right should be independent from land contract right before expiration of period. The land management right will not be affected regardless of the existence of land contract right. The conclusion is that land management right should be usufructuary right, which could solve difficult problems in the land management right mortgage loan and could conform to the orderly transfer of land management right.

land institution; rural land; three rights separation; land management right; land management right mortgage loan

F301.1

A

1001-8158（2016）09-0012-07

10.11994/zgtdkx.20161017.100859

2016-06-12；

2016-08-12

農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)研究項(xiàng)目“家庭農(nóng)場(chǎng)視角下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度研究”（20140602）；中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)教育基金會(huì)“大北農(nóng)教育基金”（2415007）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)（2016RW005）。

肖鵬（1978-），男，山東淄博人，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村法治。E-mail: xyxy637@sohu.com