美國社會監(jiān)管改革的內涵和啟示

胡穎廉

當前中國社會監(jiān)管領域情況不容樂觀，食品藥品安全事件、安全事故頻發(fā)，環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、突發(fā)事件應對等領域矛盾突出，成為全社會高度關注的問題。美國也經(jīng)歷過相似的發(fā)展階段，美國的社會監(jiān)管制度就是在應對這些問題的同時發(fā)展起來的，其中的經(jīng)驗教訓對中國社會監(jiān)督制度的建立和發(fā)展不無借鑒意義。

監(jiān)管是政府依據(jù)規(guī)則對市場主體行為進行的引導和限制，其本質是矯正市場失靈。根據(jù)目標和內容不同，監(jiān)管可分為經(jīng)濟監(jiān)管和社會監(jiān)管兩大類。社會監(jiān)管的主要目標是消除由于外部性、信息不對稱、公共產(chǎn)品缺失等市場失靈帶來的各種損害后果，從而保障健康、安全、環(huán)境等社會福祉。從內容上說，社會監(jiān)管包括了食品藥品安全、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、消費者權益保護、環(huán)境保護等領域。現(xiàn)代國家對社會監(jiān)管重要性的認識是一個漸進過程，其中美國在過去一百年里經(jīng)歷了三次社會監(jiān)管改革浪潮，梳理其過程和內涵對于解決中國當前面臨的諸多問題具有啟示意義。

社會監(jiān)管改革的背景和過程

一、“進步運動”時期

19世紀后半期和20世紀初，美國社會經(jīng)歷著劇烈變革，經(jīng)濟領域出現(xiàn)壟斷，假冒偽劣商品充斥市場，各類安全生產(chǎn)事故頻發(fā)。例如在紐約發(fā)生的“潲水奶”丑聞和三角地紡織廠大火都造成巨大人員和財產(chǎn)損失，震驚全美。與市場失序相伴而生的是政治腐敗和階層分裂，帶來嚴重社會問題。面對嚴峻形勢，西奧多·羅斯福和威爾遜兩任總統(tǒng)向壟斷資本開戰(zhàn)，并且積極擴大公民參政、推行直接民主，試圖將美國從大資本家和政治權貴手中挽救回來。他們的重要改革舉措是擴大聯(lián)邦政府權力維護市場秩序，重新把公共社會福祉置于商業(yè)利益之上。盡管改革受到國會中保守派的激烈反對，并不得不進行妥協(xié)，卻使美國社會走上和諧之路。這就是美國歷史上著名的“進步運動”。

美國藥品監(jiān)管體系的演進就是這輪改革的典型例證。信奉“商業(yè)至上”和“自由競爭”原則的美國人一直堅信市場可以解決所有問題，其中當然包括藥品質量安全。執(zhí)行傳統(tǒng)管理模式的行政機關無法應對這些問題，僵化地固守法律所授權的有限職能。聯(lián)邦政府只是在農(nóng)業(yè)部設置了一個化學產(chǎn)品處，其管轄權被限定在對藥品化學成分進行技術檢測。隨著市場需求擴大，唯利是圖的不法商人大量制售假劣藥，并以“專利藥”配方需要保密為由規(guī)避政府部門檢測，藥品安全事故頻頻發(fā)生。在西奧多·羅斯福強力推動下，國會于1906年通過《清潔食品藥品法》，授權農(nóng)業(yè)部全面監(jiān)管跨州藥品貿易，這也就是后來聞名世界的美國食品藥物監(jiān)管局（FDA）的前身。政府社會監(jiān)管彌補了原則性法律框架和具體法律執(zhí)行之間的斷層。

二、“新政”時期

如果說“進步運動”開啟了美國人民爭取經(jīng)濟民主和社會民主的先河，那么“新政”就是美國建國以來最全面、最深刻的一次社會變革。當時資本過度集中對美國經(jīng)濟健康發(fā)展構成威脅，導致了嚴重的大蕭條。作為應對策略，要防止資本向集團主義轉變，使市場主體重新回到民主競爭的狀態(tài)。“新政”最突出的功績是接續(xù)了“進步運動”的理念，開啟了全面調控經(jīng)濟與保障人民基本社會福利的先河。通過推動資本主義的自我改良，使美國完成了從自由放任政府到監(jiān)管型政府的轉變，最終走上福利國家的現(xiàn)代化道路。富林克林·羅斯?？偨y(tǒng)堅信，為了普遍的福利，政府可以通過監(jiān)管手段補充市場經(jīng)濟不足。他的想法與凱恩斯主張政府干預經(jīng)濟的理論不謀而合。這一時期，美國成立了聯(lián)邦貿易委員會和證券交易監(jiān)督管理委員會，重組了聯(lián)邦電力委員會。除了反壟斷，政府還打擊市場主體不正當競爭、不公平交易等行為，從經(jīng)濟和社會兩個角度維護社會福利。

三、“偉大社會運動”時期

20世紀60、70年代美國的“偉大社會運動”是社會監(jiān)管改革的又一次高潮。當時美國出現(xiàn)了一種新現(xiàn)象，即人們不僅關注言論自由、隱私權等傳統(tǒng)人權范疇，還開始以自己關心的社會問題為紐帶，組成新的利益集團，包括消費者權益組織、環(huán)保組織。民眾要求聯(lián)邦政府通過立法對特定領域進行管理和干預，提倡將立法重心從國會議員或委員會轉移到聯(lián)邦各專業(yè)機構，從而在無形中促成了專業(yè)人士立法甚至監(jiān)管者“部門立法”的現(xiàn)象。從1962年肯尼迪總統(tǒng)發(fā)表《關于保護消費者利益的總統(tǒng)特別國情咨文》后，爭取健康、安全和環(huán)保的民權運動興起。尼克松總統(tǒng)也曾宣稱：清潔的空氣、水和開放的空間是每一個美國人與生俱來的權利。就連素以保守著稱的聯(lián)邦高院，也在首席大法官沃倫的帶領下推行自由憲政主義，支持政府用更嚴厲的手段監(jiān)管市場主體活動。在這樣的政治背景下，國會接連成立環(huán)境保護署、職業(yè)安全與健康管理局、核能管制委員會等獨立社會監(jiān)管機構，以回應社會的訴求。

機構、手段和重點：

改革的三大特征

一、設置獨立、權威、受制衡的社會監(jiān)管機構

根據(jù)美國法律規(guī)定，上述監(jiān)管機構行政首長與總統(tǒng)和內閣任期不一致，以此保持監(jiān)管政策獨立于黨派政治。為保證監(jiān)管機構有效開展工作，法律賦予其三類權力：一是委任立法權，即制定監(jiān)管規(guī)章；二是行政監(jiān)管權，以此維護市場秩序；三是準司法權，處理行政和民事糾紛，對違法行為提起刑事訴訟。獨立監(jiān)管機構同時行使立法、行政和司法三種權力，改變了傳統(tǒng)意義上三權分立與制衡的政治結構，標志著現(xiàn)代行政國家的興起，也成為后來政府監(jiān)管的基本模式。

然而權力集中產(chǎn)生了機構膨脹和監(jiān)管過度的弊病，監(jiān)管權力不受約束成為監(jiān)管政策失靈的重要誘因。在這一背景下，運用憲法、行政法實現(xiàn)有限政府和適度監(jiān)管成為構造現(xiàn)代監(jiān)管型國家的主要方向。美國在長期實踐中發(fā)展出一套完善的法治框架，其核心內容是授權與控權相統(tǒng)一。法律規(guī)定監(jiān)管機構權力受到政治控制、司法審查和公民權利保護等因素制約。具體而言，政治控制包括來自總統(tǒng)和國會的立法監(jiān)督；司法審查是指最高法院有權通過各種方式對監(jiān)管機構的抽象和具體行政行為進行審查；公民權利保護則是通過《信息公開法》、《隱私權法》等一系列法律建立起來的，三者共同構成了監(jiān)管權的立體約束框架。

二、采取法律、行政、經(jīng)濟、道德相結合的監(jiān)管手段

在美國政府傳統(tǒng)的行政管理中，“命令加控制”手段占據(jù)主流，其中又以市場準入限制即行政許可為最。隨著社會監(jiān)管改革的推進，其逐步發(fā)展出監(jiān)管替代理論，即用新型監(jiān)管手段替換原有方式方法。從學理上說，監(jiān)管替代手段可概括為反壟斷法約束下的自由市場、信息公開、稅收、可交易產(chǎn)權的創(chuàng)制、責任法案的變革、協(xié)商談判與國有化七種。實踐中，監(jiān)管替代手段包括替代性監(jiān)管措施和監(jiān)管的替代措施兩大類：前者有績效監(jiān)管、過程監(jiān)管、執(zhí)行創(chuàng)新、聯(lián)合監(jiān)管和自我監(jiān)管等政府自我改革舉措；后者指可產(chǎn)權交易、信息公開、反壟斷法、稅收、保險與保證金、科普教育以及國有化等市場機制和社會治理手段。監(jiān)管替代理論強調法律、行政、經(jīng)濟、道德等手段綜合使用，以此實現(xiàn)對公共事務和社會領域諸多問題的良好治理。

三、區(qū)別對待經(jīng)濟監(jiān)管和社會監(jiān)管

市場活力有一個度，活力不足會導致生產(chǎn)力水平低下，無法滿足消費者多元化需求，也不利于提升產(chǎn)品質量、安全生產(chǎn)和環(huán)境保護水平。對市場監(jiān)管不夠，市場失靈的現(xiàn)象就會愈加嚴重，帶來過度競爭甚或以價格殺跌為主要特征的惡性競爭，最終是因利益驅動的假冒偽劣產(chǎn)品橫行、工礦企業(yè)事故頻發(fā)和環(huán)境惡化。因此在美國最近40年的新自由主義改革浪潮中，政府一方面放松對微觀經(jīng)濟運行的管制和干預，另一方面始終加強安全、健康和環(huán)保等民生領域的社會監(jiān)管，兩者并行不悖。

對中國的三點啟示

當前中國社會監(jiān)管領域情況不容樂觀，食品藥品安全事件、安全生產(chǎn)事故頻發(fā)，環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、突發(fā)事件應對等領域矛盾突出，成為全社會高度關注的問題。針對嚴峻形勢，中央將社會監(jiān)管上升到公共安全的戰(zhàn)略高度，實行黨政同責的責任體系。黨的十八屆五中全會進一步提出社會治理精細化、食品安全戰(zhàn)略、省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度、安全發(fā)展觀念等全新理念。我們應積極借鑒美國社會監(jiān)管改革的經(jīng)驗，提升社會監(jiān)管工作績效。

一、市場是社會監(jiān)管的基礎

監(jiān)管的本質是解決市場失靈。美國經(jīng)驗告訴我們，解決社會領域問題的手段有很多，除了政府監(jiān)管，還可通過市場競爭形成優(yōu)勝劣汰的良性機制，獨立司法裁判在事后解決侵權糾紛，行業(yè)協(xié)會引導企業(yè)自律，媒體監(jiān)督曝光行業(yè)“潛規(guī)則”等。這些手段各有優(yōu)勢，當一種手段失靈時，其他手段可以彌補。值得注意的是，美國是在上百年市場經(jīng)濟發(fā)展后，才建立起以事先預防和全程管理為主的社會監(jiān)管制度，其所有監(jiān)管行為都建立在市場運作的科學模擬之上，并不斷地調整和適應。中國的情況恰好相反，長期的計劃經(jīng)濟使得市場自我調節(jié)機制尚未發(fā)育成熟。引入市場經(jīng)濟體制后，原來政府管企業(yè)的一整套微觀干預體系又被打破。于是政府不僅要應對因市場失靈導致的諸多問題，還要填補原有體制瓦解帶來的空白?，F(xiàn)在看來，政府“包打天下”不可持續(xù)，必須讓社會監(jiān)管回到其理想定位。

實踐中已出現(xiàn)諸多創(chuàng)新。如新修訂的《食品安全法》增加了鼓勵企業(yè)參加食品安全責任保險條款，用保費杠桿激勵企業(yè)生產(chǎn)安全食品；一些地方將企業(yè)安全生產(chǎn)狀況與企業(yè)信用評級掛鉤，并將結果向有關部門和金融機構推送；還有地方在試點向第三方專業(yè)購買技術支撐服務?？傊?，要構建企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會監(jiān)管工作新格局，將各方面激勵和約束集中到市場主體行為上。

二、用法治和民主保障監(jiān)管有效性

由于內生于體制，中國社會監(jiān)管工作帶有傳統(tǒng)行政管理色彩，長期計劃經(jīng)濟的制度慣性讓一些人依然迷信“管得越多的政府是越好的政府”。一些部門同時擔負著監(jiān)管市場、發(fā)展產(chǎn)業(yè)甚至保障消費者維權渠道暢通等多重使命，導致政策目標沖突和監(jiān)管風格模糊。我們必須充分認識這一問題，用法治思維明確監(jiān)管機構獨立地位，在充分授予其監(jiān)管職權的基礎上，加強立法制約、司法監(jiān)督以及公民參與。這其中，民主政治和社會治理對于構建有效監(jiān)管體系尤為重要。近年來，社會力量積極參與環(huán)境污染治理，民眾也在監(jiān)督和揭露地方安全生產(chǎn)瞞報等方面發(fā)揮了積極作用，許多食品藥品安全事件也最先由新聞媒體披露，這對于完善社會監(jiān)管格局具有重要意義。同時，還要在法治的框架下推動監(jiān)管機構的專業(yè)化進程，以公開程序按照法律授權實施專業(yè)監(jiān)管。

三、分類推進社會監(jiān)管機構改革

從美國經(jīng)驗看，社會監(jiān)管機構可采取多種模式：多部門分工協(xié)作或單個部門負責；有的設置在行政部門內，也有的在行政部門之外單獨設置。應根據(jù)實際分類推進社會監(jiān)管機構改革。一是“政監(jiān)合一型”監(jiān)管機構，監(jiān)管部門與傳統(tǒng)行政部門合二為一，監(jiān)管規(guī)則制定與執(zhí)行都歸屬同一部門，只是在內部不同司局間進行分工，如衛(wèi)計委、環(huán)保部。堅持行政首長負責制以協(xié)調政策與監(jiān)管的關系，是這類社會監(jiān)管機構的核心特征。二是“適度分權型”監(jiān)管機構，一般從屬于行政部門，如國家中醫(yī)藥局、國家郵政局。法律賦予這類機構在一定事項范圍內制定監(jiān)管政策，同時在政策執(zhí)行中具有獨立性和自主性，加強監(jiān)管執(zhí)法有效性是其本質要求。三是“行業(yè)咨詢型”監(jiān)管機構，其帶有社會組織性質，兼具官方或半官方背景，是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。例如一些專業(yè)部委撤銷后轉變成的委員會、行業(yè)協(xié)會，如國家標準委等。這類機構改革要處理好政府與市場的職權邊界。四是“獨立型”監(jiān)管機構，此類機構獨立于傳統(tǒng)行政部門之外，可采取委員會制，不受政府部門行政首長指揮和監(jiān)督，人事、經(jīng)費、職責完全獨立。食藥總局、安監(jiān)總局、工商總局都屬于典型的獨立型監(jiān)管機構，自主制定政策并高效執(zhí)行是這些機構提高監(jiān)管效能的關鍵。（責任編輯：徐海娜）