建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校：從管理到治理的嬗變

徐元俊

【關(guān)鍵詞】現(xiàn)代化治理；治理制度

【中圖分類號(hào)】G710 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】C 【文章編號(hào)】1005-6009（2016）19-0014-03

一、職業(yè)學(xué)校現(xiàn)代化治理概念及內(nèi)涵

（一）治理的相關(guān)概念

“治理”是20世紀(jì)初西方行政管理學(xué)治理理論中的核心內(nèi)容，即政府如何運(yùn)用行政權(quán)力來(lái)管理國(guó)家和人民。[1]聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)（CDD）認(rèn)為“治理”是指“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程”。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或符合其利益的非正式制度安排。[2]

“治理體系”是進(jìn)行有效治理的，緊密相連、相互協(xié)調(diào)的一系列制度體系，它涉及各相關(guān)領(lǐng)域的體制機(jī)制、法律法規(guī)?！爸卫砟芰Α笔悄辰M織運(yùn)用制度或機(jī)制管理組織各方面事務(wù)的能力，即制度執(zhí)行力。

治理體系和治理能力是一個(gè)相輔相成的有機(jī)整體，有了好的治理體系才能提高治理能力，提高治理能力才能充分發(fā)揮治理體系的效能，治理能力提升的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是人的素質(zhì)，特別是人的思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)。

（二）職業(yè)學(xué)校現(xiàn)代化治理的內(nèi)涵

“治理”由治理主體、治理內(nèi)容、治理結(jié)構(gòu)以及治理機(jī)制等構(gòu)成，是以規(guī)則、合規(guī)和問(wèn)責(zé)為核心組成的一整套制度安排。通過(guò)規(guī)則和制度約束，對(duì)利益相關(guān)主體之間的關(guān)系進(jìn)行重塑，從而實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、民主化的目標(biāo)。

“治理”的核心是“權(quán)力流散”，就是要打破某一個(gè)權(quán)力主體對(duì)權(quán)力的壟斷，將權(quán)力分解給不同的主體，強(qiáng)調(diào)權(quán)力機(jī)構(gòu)的多元化。從社會(huì)學(xué)意義上說(shuō)，治理就是指在權(quán)力結(jié)構(gòu)多元化背景下，公共權(quán)威為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動(dòng)和管理過(guò)程。

衡量治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)：公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化；民主化；法治化；效率；協(xié)調(diào)。

就職業(yè)學(xué)校內(nèi)部治理來(lái)說(shuō)，是指管理方式、制度和機(jī)制等的總稱，是通過(guò)整合內(nèi)外部資源使得管理流程走向科學(xué)化的過(guò)程，同時(shí)也是學(xué)校治理理念不斷延伸、優(yōu)化的過(guò)程。

就職業(yè)學(xué)校外部治理來(lái)說(shuō)，要挑戰(zhàn)“政府是學(xué)校管理的唯一合法權(quán)威”的觀點(diǎn)，轉(zhuǎn)變政府在職業(yè)教育發(fā)展中的職能和角色，建立一種權(quán)力合作協(xié)商的關(guān)系。結(jié)合職業(yè)教育的辦學(xué)規(guī)律、特色和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，加快推進(jìn)科學(xué)規(guī)范、系統(tǒng)完備、運(yùn)行有效的職業(yè)教育制度體系建設(shè)，建立職業(yè)教育管理、辦學(xué)、評(píng)價(jià)監(jiān)督相分離的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多元化投入、多元化管理、多元化監(jiān)督等社會(huì)主體廣泛參與的共同治理局面，形成政府宏觀管理、職業(yè)院校自主辦學(xué)、社會(huì)力量廣泛參與的治理格局。在共同治理過(guò)程中激發(fā)學(xué)校的活力，促進(jìn)職業(yè)教育的健康、有序、可持續(xù)發(fā)展，最大限度地發(fā)揮職業(yè)教育在社會(huì)發(fā)展中的作用。

二、職業(yè)學(xué)校治理與管理的主要區(qū)別

從“管理”到“治理”體現(xiàn)了國(guó)家治國(guó)理政理念的重大創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變。對(duì)職業(yè)學(xué)校的管理者來(lái)說(shuō)，首先要搞清治理與管理的區(qū)別，才能從傳統(tǒng)的管理跨入現(xiàn)代治理。這兩者主要區(qū)別在四個(gè)方面：

（一）兩者目的不同

管理主要是保證實(shí)現(xiàn)既定的管理目標(biāo)；而治理的目的在于實(shí)現(xiàn)多元利益主體之間的利益均衡。

（二）兩者職能不同

管理主要關(guān)注決策落實(shí)的計(jì)劃、組織、指揮、控制和協(xié)調(diào)；而治理主要注重監(jiān)督、明確責(zé)任體系和決策指導(dǎo)。

（三）實(shí)施基礎(chǔ)和依據(jù)不同

管理主要依靠?jī)?nèi)部層級(jí)關(guān)系；而治理主要依靠法律規(guī)范。

（四）地位和作用不同

管理側(cè)重于規(guī)定具體的發(fā)展路徑和方法；而治理的作用在于規(guī)范權(quán)利和責(zé)任。

由此可見(jiàn)，現(xiàn)代治理不同于傳統(tǒng)管理，更有別于以往的統(tǒng)治和管制，治理活動(dòng)涉及范圍更加寬泛，不僅包含自上而下的統(tǒng)治、管理，而且更強(qiáng)調(diào)方方面面的“共治”，各參與主體責(zé)任的共擔(dān)等內(nèi)容。

從宏觀方面來(lái)講，就是要轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)、創(chuàng)新方式，避免政府管得過(guò)多、過(guò)細(xì)、過(guò)于簡(jiǎn)單，制約職業(yè)學(xué)校因地制宜、特色發(fā)展。

從微觀方面來(lái)講，就是通過(guò)制定學(xué)校章程，完善內(nèi)部管理體制與機(jī)制，落實(shí)校內(nèi)各權(quán)力主體的地位，明確責(zé)任，提高制度的執(zhí)行力，激發(fā)師生的創(chuàng)造性，形成自我管理、自我約束、自我發(fā)展的新模式。

三、治理現(xiàn)代化所面臨的問(wèn)題與對(duì)策

（一）學(xué)校外部存在的問(wèn)題與對(duì)策

第一，政府職能尚未轉(zhuǎn)變。職教管理體制依然是“條塊結(jié)合、管辦合一”的行政管理格局，政府越界形成一種“常態(tài)”，轉(zhuǎn)變政府職能的理念提了數(shù)十年，目前還未真正實(shí)現(xiàn)。教育法規(guī)定高職院校有自主辦學(xué)與民主管理權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)中，諸如重要崗位人事任命、招生計(jì)劃、專業(yè)設(shè)置等與高職院校自身發(fā)展關(guān)聯(lián)密切的事務(wù)，仍受到政府不同程度的干預(yù)。

應(yīng)盡快修改完善并頒布新的《職業(yè)教育法》，界定好政府、學(xué)校和社會(huì)的權(quán)利與責(zé)任，擴(kuò)大職業(yè)院校招生、設(shè)置專業(yè)的自主權(quán)，政府從管理角色向監(jiān)督與服務(wù)角色轉(zhuǎn)變，讓職業(yè)院校成為依法辦學(xué)的真正主體。

第二，辦學(xué)過(guò)于依附政府。權(quán)力依附——校長(zhǎng)由政府部門任命，處于上下級(jí)的權(quán)力鏈條上；經(jīng)濟(jì)依附——辦學(xué)資金由政府撥款，要吃“奶”就只能找“娘”；心理依附——在市場(chǎng)化改革后，由于“慣性心理”的影響，學(xué)校依然默認(rèn)政府管控，依然存在從屬于政府機(jī)構(gòu)的思維定式和心理傾向。

應(yīng)加快去“行政化”的步伐，逐步取消職業(yè)院校行政級(jí)別，推行校長(zhǎng)職業(yè)化，減少對(duì)職業(yè)院校領(lǐng)導(dǎo)的委任。政府在免除中職學(xué)生學(xué)費(fèi)的基礎(chǔ)上，落實(shí)高職院校生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，并按科研項(xiàng)目的招標(biāo)評(píng)審方式撥款，讓高職與本科院校有公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。政府放手讓職業(yè)院校參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，允許采用股份制、混合所有制等形式多元化辦學(xué)，培養(yǎng)更多適應(yīng)社會(huì)需求的復(fù)合型技能人才。

第三，缺少社會(huì)參與治理。社會(huì)組織是職業(yè)學(xué)校治理體系中的第三方治理主體，在參與教育公共事務(wù)的監(jiān)督、評(píng)估以及援助上最具客觀地位，是職教治理體系的重要支柱，是職教治理現(xiàn)代化不可或缺的一環(huán)。然而，職教領(lǐng)域內(nèi)社會(huì)組織的主體地位尚未完全確立，校企合作、工學(xué)結(jié)合難以得到實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

“治理”是多元利益主體如政府、職業(yè)學(xué)校及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、企業(yè)或行業(yè)協(xié)會(huì)等，圍繞共同目標(biāo)協(xié)調(diào)互動(dòng)，探討建立地方政府、行業(yè)和企業(yè)、職業(yè)學(xué)校和社會(huì)各方共同參與的制度創(chuàng)新平臺(tái)。要調(diào)動(dòng)行業(yè)和企業(yè)支持職業(yè)教育的積極性，促進(jìn)各個(gè)層面的產(chǎn)教融合，推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研一體化的集團(tuán)化辦學(xué)，形成教育與產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展職業(yè)教育的組織機(jī)制，探索公辦和社會(huì)力量舉辦的職業(yè)院校相互委托管理和購(gòu)買服務(wù)的機(jī)制。

第四，搞好頂層治理設(shè)計(jì)。《職業(yè)教育法》《高等教育法》《教育督導(dǎo)條例》等規(guī)定鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)、教育督導(dǎo)的實(shí)施應(yīng)聽(tīng)取社會(huì)其他主體的意見(jiàn)等，但并未明確規(guī)定其他教育治理主體的法律地位，政府仍然是教育治理的核心。因而社會(huì)力量參與治理難以找到明確的法律根據(jù)，法律地位的缺失致使其他教育治理主體形同虛設(shè)。

2014年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》；爾后，教育部和人社部等部委聯(lián)合編制了《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014―2020年）》，標(biāo)志著我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育的頂層設(shè)計(jì)體系基本完成，各省、市地方政府主管部門應(yīng)加快配套法規(guī)建設(shè)，將黨中央、國(guó)務(wù)院的精神落到實(shí)處。大膽推進(jìn)管辦評(píng)分離的改革，讓職業(yè)院校有更多的自主辦學(xué)權(quán)，才能使職業(yè)院校有清晰的定位，辦出特色與水平。

（二）學(xué)校內(nèi)部存在的問(wèn)題與策略

第一，治理制度缺位。職業(yè)學(xué)校大多缺少硬性規(guī)章制度，或有制度而執(zhí)行不到位，“水流不到頭”。隱性規(guī)則泛濫，“潛規(guī)則”流行，甚至暗箱操作、腐敗滋生，導(dǎo)致學(xué)校內(nèi)部管理效率低下、行為失范等不和諧現(xiàn)象出現(xiàn)。

應(yīng)建章立制（制定學(xué)校章程），為教職員工提供科學(xué)化行為導(dǎo)向，重點(diǎn)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制度。南京商校制定了系部工作職責(zé)和系主任崗位職責(zé)等多項(xiàng)新制度，構(gòu)建了“三責(zé)并立、三位一體”管理模式，很好地實(shí)現(xiàn)了管理重心的下移，把系部建設(shè)成為凝聚力強(qiáng)、執(zhí)行力強(qiáng)、績(jī)效一流的指揮所。

第二，權(quán)力行使失范。學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力關(guān)系失范，導(dǎo)致內(nèi)部主體關(guān)系失調(diào)。內(nèi)部科層制管理官僚化、行政化傾向不斷增強(qiáng)。

行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力互相協(xié)調(diào)、補(bǔ)充和制衡，才能形成自我發(fā)展、自我約束機(jī)制。南京商校在內(nèi)部治理中發(fā)揮“智庫(kù)”作用，成立由專家參與的“教學(xué)診斷與評(píng)估中心”，獨(dú)立行使“診斷與評(píng)估權(quán)”，成為學(xué)校參政議政的智囊團(tuán)。系部行使“承辦權(quán)”，管理處室行使“考核權(quán)”，從而構(gòu)成決策、執(zhí)行與反饋的閉環(huán)治理回路。

第三，利益分配不均。黨委、行政、教師三者利益關(guān)系，教師與學(xué)生、學(xué)生與管理部門、學(xué)生與社團(tuán)利益關(guān)系，以及校董事會(huì)等利益關(guān)系整合不暢。

應(yīng)建立合理利益分配機(jī)制，在收入分配和資源占有上真正向教學(xué)一線傾斜；建立內(nèi)部利益沖突約束、調(diào)解和救濟(jì)機(jī)制，讓基層教師有反映的權(quán)利與申訴的機(jī)會(huì)。南京商校通過(guò)內(nèi)部各利益相關(guān)者之間的合理分配與制度優(yōu)化設(shè)計(jì)，不斷實(shí)現(xiàn)各利益主體訴求的“最大公約數(shù)”，以達(dá)到學(xué)校內(nèi)部治理公正與效率契合的理想狀態(tài)。

第四，公平信任危機(jī)。在傳統(tǒng)管理中存在諸多不公平的現(xiàn)象，廣大教職工對(duì)黨委、行政班子成員的信任度不夠，致使學(xué)校內(nèi)部凝聚力下降。

應(yīng)公布校領(lǐng)導(dǎo)收入與公務(wù)開(kāi)支清單，主動(dòng)接受全校師生的監(jiān)督；領(lǐng)導(dǎo)們深入教學(xué)一線，搭建與師生交流和合作的情感平臺(tái)；營(yíng)造校內(nèi)機(jī)關(guān)處室與系部間相互尊重、平等互愛(ài)、融洽祥和的良好氛圍；建立暢通溝通交流機(jī)制和矛盾調(diào)解消化機(jī)制。南京商校領(lǐng)導(dǎo)班子嚴(yán)格執(zhí)行“八項(xiàng)規(guī)定”，踐行“三嚴(yán)三實(shí)”，在建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的過(guò)程中，首先體現(xiàn)法治精神，其次體現(xiàn)民主意識(shí)，充分發(fā)揮教職工代表大會(huì)、學(xué)生自治團(tuán)體的作用，讓教師、學(xué)生和家長(zhǎng)參與到學(xué)校決策過(guò)程中。

【參考文獻(xiàn)】

[1]徐桂庭，關(guān)于現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校制度建設(shè)的若干思考[J].中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育，2014（30）：53.

[2]徐桂庭，關(guān)于職業(yè)學(xué)校治理體系與治理能力建設(shè)的若干思考[J].中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育，2014（21）：166.

（作者單位：湖南婁底職業(yè)技術(shù)學(xué)院）